以教育督导制度为保障，系统推进学校体育政策价值目标实现

刘培俊

编者按：“全国亿万学生阳光体育运动”全面启动和《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（以下简称：中央7号文件）下发10年来，重视学校体育、开展阳光体育运动、增强学生体质得到了党和国家的高度重视和大力推动，也涌现出了一批成绩斐然的地区和学校。与此同时，学校体育仍然是教育工作的薄弱环节，仍面临着青少年学生体质健康水平整体堪忧的事实，让我们不得不思考如何建立阳光体育运动的长效机制。中央7号文件是改革开放以来我国最高级别的有关青少年体育的文件，如何深化落实来促进青少年学生体质健康水平的提升，这就需要社会各界来审视和深思过去10年来学校体育工作存在的不足和问题。2017年4月，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校体育工作督导评估办法》，为提升中小学校体育工作水平和教育教学质量，促进学生身心健康、體魄强健提供了评价机制。10年来，有关学校体育的政策不断出台，战略部署越来越细化，这些政策和文件的出台为学校体育提供了很大的发展空间和机遇。为此，本刊本期特邀部分学校体育行政管理者、知名学者、专家、主流媒体记者和全国阳光体育先进县的个别地区，就阳光体育运动的发起背景、发展历程，及过去10年取得的成绩和存在的不足等進行梳理与总结，同时结合如何落实《中小学校体育工作督导评估办法》来引起广大学校体育工作者的广泛关注，集思广益，凝聚合力，为深化下一阶段的学校体育改革、促进青少年学生体质健康水平提升提供参考与指导。少年强中国强，体育强中国强，继续加大学校体育政策的落实力度，切实充分发挥学校体育在立德树人、实践育人的综合教育功能，既是当务之急又是长远大计。

经过改革开放特别是本世纪以来的努力，促进青少年身心健康的中国特色学校体育政策体系基本形成。然而，学生体质仍然是全面发展的关键短板，学校体育仍然是教育工作的薄弱环节，学校体育促进学生全面发展的综合育人功能还没有得到充分发挥。

“徒法不足以自行”。以教育督导评估为制度支撑，构建体系化、规范化和精准化的学校体育评价机制，推进学校体育政策落地生效，促进青少年学生身心健康水平止跌回升和持续向好，这是一项回应现实问题、支撑长远发展、符合法制规律和教育规律的重大制度设计。

2017年4月，国务院教育督导委员会办公室颁布施行《中小学校体育工作督导评估办法》（以下简称《评估办法》）和《中小学校体育工作督导评估指标体系》（以下简称《指标体系》），标志着中国教育治理实践和学校体育依法治教进程站上一个新的历史起点。

一、加强学校体育督导评估的战略意义

少年强则国强。加强教育督导评估制度建设，推动学校体育政策落实，有利于发挥学校体育立德树人、实践育人和以文化人的综合教育功能，促进青少年在校期间养成科学锻炼习惯，不断强健体魄，形成良好生活方式，持续全面发展。此举，符合中央战略部署要求，符合社会普遍需求，符合群众利益关切。

（一）落实“健康中国”的国家战略

2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，要求“推进健康中国建设，提高人民健康水平”，“加大学校健康教育力度，将健康教育纳入国民教育体系，把健康教育作为所有教育阶段素质教育的重要内容”。

青少年健康状况是检验“健康中国”战略实施成效的重要指标之一，加强学校体育，强健学生体魄，提升青少年核心素养，是建设人才强国的战略选择。2017年国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，再次强调“塑造学生强健体魄”，“以全面增强学生体质和意志品质为目标，全面加强学校体育工作。将体质改善情况作为教育质量监测和教育评价的重要内容”。因此，要加强学校体育督导评估，以政策落实增强学校体育支撑“健康中国”战略实施的基础能力。

（二）回应“全民健身”的社会需求

2016年，国务院印发《全民健身计划（2016-2020年）》，提出“到2020年，群众体育健身意识普遍增强，参加体育锻炼的人数明显增加”。“将青少年作为实施全民健身计划的重点人群，大力普及青少年体育活动，提高青少年身体素质。加强学校体育教育，将提高青少年的体育素养和养成健康行为方式作为学校教育的重要内容，保证学生在校的体育场地和锻炼时间，把学生体质健康水平纳入工作考核体系，加强学校体育工作绩效评估和行政问责”。

全民健康是建设“健康中国”的根本目的。全民健身是促进全民健康的重要途径。青少年健康，既属于今天全民健康的基数，也正是明天全民健康的基础。从经济社会发展需求看，促进青少年健康，大幅提升社会劳动力素质，是支撑“中国制造2025”和“经济强国”目标实现的必然选择。因此，加强学校体育督导评估，增强社会公共体育服务体系供给能力，为青少年健身锻炼提供更多更优质的机会，是支持全民健身开展的重要制度安排。

（三）实现“学生成长”的群众关切

当前，中国教育发展步入新的历史阶段：基本实现了人人“有学上”的大目标，正在向人人“上好学”的新目标迈进。加强学校教育，通过参加形式多样的阳光体育活动，帮助青少年养成阳光、健康、向上的个性品质，越来越成为人民群众的一致期盼和共同追求。

学校体育的基本功能是促进学生增进体质健康、掌握运动技能、健全人格品质。因此，加强学校体育督导评估，发挥学校体育的多元育人功能，是当前和今后一个时期不断满足人民群众对优质教育、子女健康和家庭幸福需求的重要举措。

二、找准学校体育督导评估的制度定位

在近年来全国学校体育发展的新背景和国家教育督导体制改革的大框架下，以制度创新为主线，依据国务院《教育督导条例》颁布施行《评估办法》，其重要目的是深入贯彻《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，基本任务是全面落实学校体育政策体系，制度目标是建成中国特色学校体育评价机制，总体要求是提升学校体育工作水平，促进学生身心健康、体魄强健、全面发展。结合学校体育事业发展实际来看，当前形势下开展新一轮的学校体育督导评估制度建设，有其丰富的时代内涵和明确的政策意图。

（一）转变学校体育发展方式的战略安排

经过多年努力，学校体育工作取得重要成就，为实施素质教育和促进学生全面发展做出了重要贡献。但还要看到，学校体育仍是教育工作的薄弱环节，学生体质还是人才素质的关键短板，这一困局长期未能从根本上得到扭转。总的来看，学校体育面临系统性问题，需要进行全方位改革。其中，一个体制性障碍和根源性问题是：学校体育治理长期存在“重决策、轻落实”，“重执行、轻监督”的情况，导致一定程度上的政策悬空，制度无效，责任荒疏，行为失范。这种政策的不落实带来工作中的诸多历史和现实问题：在一些学校，体育课时常被挤占、学生锻炼不够、体育教师短缺、场地设施不足、学生体质健康以及运动技能和综合体育素养堪忧等。在不少地方，侧重向少数特长学生抓活动，却忽视了统筹管理职责和政策普遍执行，荒废了全体学生人人锻炼之本。这一状况必须改变。在战略考量上，需要从发展方式转变上着眼，推动学校体育向促进人人受益转变、向服务全面发展转变、向多方主体履职转变。在工作实践中，推动各级政府转变学校体育治理模式：从以往主要依赖组织活动开展工作，转向主要依靠制度保障推动政策落实，带动全面工作。

教育督導作为一项法定制度，能够推进各项学校体育政策落实和政府及学校等各方主体履行职责，督促学校体育面向人人全方位开展，这是逐步扭转学校体育薄弱环节和学生体质关键短板的根本举措和制度性保障。

（二）落实学校体育政策体系的制度支撑

新世纪以来，学校体育政策体系建设走过了10年历程，从2007年的中央7号文件，到2012年的“国办发〔2012〕53号文件”，再到2016年的“国办发〔2016〕27号文件”，国家进行了顶层设计，系统部署，强力推进。在此期间，与之相配套的政策性文件相继出台，逐步形成了以教育体育法律法规为基本依据，以党中央国务院宏观政策文件为基本遵循，以部门规章、工作条例、教学大纲、管理办法、质量标准、地方细则、实施方案等规范性文件为主体构成的“中国特色学校体育政策体系”。可以说，学校体育“有法可依”的格局基本形成，这一政策体系为推进学校体育发展和促进青少年健康发挥了重要作用。

按照当前政府职能转变要求，建立健全教育决策、执行、监督相互协调的行政管理体制，需要加快建成学校体育的现代治理框架：“目标体系”（以人为本的学生发展、教育事业发展、国家战略落实）、“政策体系”（依法治教框架下的学校体育法律法规、部门文件、地方规范等）、“督导体系”（以教育督导为制度支撑点的学校体育评价机制）的三元结构，三者关系密切，不可或缺。当前，急需加强学校体育的“督导体系”，发挥其督促“政策体系”落实的作用，实现学校体育的总体目标。因此，《评估办法》的出台和《指标体系》的完善正当其时，势在必行。

（三）创新学校体育评价机制的关键环节

评价是促进学校体育政策落实的助力器。在实际工作中，学校体育的评价主要来自2方面：强化自我约束的自律作用，体现为教育行政部门的内部评价；强化外界的监督制约作用，体现为教育督导部门的外部评价。二者目标一致，有机融合，相辅相成，缺一不可，共同构成完整的学校体育评价机制。

2012年，“国办发〔2012〕53号文件”明确提出“力争到十二五期末，基本建成科学规范的学校体育评价机制”，强调要求“完善学生体质健康测试和评价制度”，“实施学校体育工作评估制度”，“实行学校体育报告公示制度”，并要求“强化学校体育工作督导检查”，这是关于学校体育评价机制建设的顶层设计。2014年，教育部印发了学校体育工作的3个办法：即，旨在评价在校学生素质的《学生体质健康监测评价办法》、旨在评价各类学校办学的《中小学校体育工作评估办法》、旨在评价地方部门政绩的《学校体育工作年度报告办法》。同年，还印发了《高等学校体育工作基本标准》。2014年和2016年，教育部先后发布“高考改革方案”和“中考改革方案”，明确将学生参加体育课程、锻炼活动和健康狀况作为高考“综合素质评价”内容和中考“必考科目”。至此，以“学校体育工作三个办法”为规章载体的“学生体质健康监测”-“学校体育等级评估”-“地方体育工作报告”3个专项评价；以“考试改革方案”为实施依据的“体育高考”-“体育中考”2个考试制度，构成了学校体育评价机制的“内部评价”基底。

国务院教育督导委员会出台以《评估办法》为基本遵循的督导评估制度，则是学校体育评价机制的“外部评价”构成。因此，督导评估制度作为学校体育评价完整框架中的结构性要素，成为构建目标明确、内容全面、指标科学、程序严格的学校体育工作评价机制的关键环节。

三、完善学校体育督导评估的指标体系

健全学校体育工作评价机制的重点是明确评价的内容，重心放在督导评估指标体系的设置上。其实质是督导评估“学校体育政策”落实情况和“责任主体行为”的客观表现，在实践中聚焦学校体育工作的政策着力点、实践关键点和问题根源点，以评促建，以督促改，带动学校体育全面发展。学校体育督导的政策点在《指标体系》中体现为5个一级指标（A1-A5）、12个二级指标（B1-B12）、34个三级指标（C1-C34）。

（一）督导评估指标的政策来源

总体来说，督导评估指标来源于学校体育的整个政策体系，既包括国家层面的法律、法规和宏观政策，也包括国务院部门的规范性政策，还包括地方政府及其有关部门出台的相关政策。具体来说，依据了25个关于教育发展和学校体育的国家规范文件和部门规章；与此同时，还参照了大量的地方性政策文件，将其作为研究性的背景资料。

（二）督导评估指标的遴选原则

在督导评估指标遴选过程中，参与决策各方集中讨论的核心问题是：如何从系统、全面和庞大的学校体育政策体系中遴选出切实管用的政策着力点，并转化成为关键评估指标。3个层级的督导评估指标的设置遵循以下若干原则：

1.注重指标科学性，带动全局发展。通过系统梳理和集中筛选，找准牵一发动全身的政策点，带动政策全面落实、各方主体履职和学校体育工作深入，将其转化为督导指标，收到广泛而精准的政策效益。比如，《指标体系》中的“三个纳入”：即，政府把学校体育工作纳入地方经济社会发展规划（B2），学校体育工作绩效纳入政府、部门和学校领导考核指标（B3），学生参加体育活动情况纳入初中、高中考试（C26）。这一安排，就是以主体责任和利益需求为导向，以督导制度来着力，有针对性地对于政府、学校和学生三类责任主体的行为施加政策影响，促进政府、部门、学校和学生等利益相关方从各自责任和利益出发，全面推动学校体育工作和全体学生锻炼。

2.注重指标合理性，明确主体责任。其一，拟设置的督导指标要指向明确的特定责任主体，避免张冠李戴。有的责任在政府，有的是政府部门，有的是学校。当然包括这些组织机构的领导、相关负责人和工作人员。有的政策落实责任的主体是政府和学校共同担任，有的还会旁及社会和学生家长。在某些政策点上，学生也是相对的责任主体。其二，指标指向的责任主体履行职责和落实政策的行为可以有效监测评估。

3.注重指标有效性，督后便于整改。“问题是时代的声音”。从某种程度上讲，学校体育工作督导评估的着力点指向的是“问题”，是政策落实能不能到位的问题，或者是主体履职能不能到位的问题。督导评估指标设置的有效性体现在能够针对学校体育工作的特定领域，通过督导找到问题，通过评估量化问题，通过反馈改进问题。

（三）督导评估指标的设置分类

督导评估指标划分为A类、B类、C类三个层级，这些指标按照工作关系，由低到高逐级归并，由高到低逐步分解细化。每个三级指标都配有“计算公式”，便于量化采集信息，客观描述评估，以便于精准反馈、督促整改和改后复核。

需要说明的是，《指标体系》体现以青少年身心健康为主线，强化系统思维，注重多元合力。延展包括了促进学生健康的“军事训练”和“卫生工作”2方面的内容。其中，一是要求督导“高中阶段学校落实学生军事训练制度，中小学开展国防教育（A2-B5-C17）”。二是要求评估“学生体检率”“学生视力状况监测率”“学校安全饮水、卫生厕所达标率”（A5-B12-C32、C33、C34）。

四、开展体育工作督导评估的基本要求

《评估办法》明确了督导评估的政策依据、工作原则、职责分工、重点内容、基本程序和考核要求，全面系统地对学校体育督导评估工作进行了规范和部署。从中可以看出其明确的制度内涵：

（一）督政与督学相结合：指向结构化的主体责任

加强学校体育是贯彻党的教育方针的重要内容，是落实立德树人根本任务和促进学生全面发展的重要途径。总体上看，发展学校体育，促进学生健康是各级政府和全社会的责任。这次出台的《评估办法》明确要求“坚持督政与督学并重”，突出强调各级政府及其教育等有关部门的责任，也着重强调各级各类学校实施体育教学的责任。不仅要督促政府及其有关部门履行管理责任，而且要督促各级各类学校落实帮助学生锻炼的办学责任。

（二）国家与地方相结合：构建立体化的督导体系

按照《评估办法》规定，国务院教育督导委员会办公室制定统一的督导评估指标和标准。各地按照国家制定的统一标准在开展地方督导评估中严格落实。进一步明确了各级教育督导部门和各级各类学校在督导评估工作中的具体职责和任务分工。要求在学校自查评估基础上，县级、市级、省级和国家级教育督导部门在本行政区域内建立学校体育督导评估工作体系，开展督导评估工作，建立督导评估机制，形成督导評估报告，形成“校校有自查，层层有督导”的格局。

学校体育督导评估工作在全国范围内各级部门和各类学校普遍开展，这一立体化、全覆盖的学校体育督导体系，是对学校体育政策体系落实的系统性督查，是对各级教育部门履行管理职责和各类学校体育教学职责的全方位督促。

（三）政府与社会相结合：采用多元化的评估方法

按照《评估办法》要求，学校体育督导评估职能主要由各级政府教育督导部门行使，同时也强调社会参与监督学校体育工作。按照规定，“国务院教育督导委员会办公室根据当年中小学体育工作重点及存在的薄弱环节，确定督导评估的重点，随机确定督导对象、随机选派督导人员，进行实地督导抽查，形成国家督导报告，適时向社会公开。”这些规定，鼓励社会参与监督学校体育工作以及了解学校体育督导评估本身的实施情况。

国务院《教育督导条例》规定，教育督导机构实施专项督导或者综合督导，应当征求公众对被督导单位的意见，并采取召开座谈会或者其他形式专门听取学生及其家长和教师的意见。督导小组应当对被督导单位的自评报告、现场考察情况和公众的意见进行评议，形成初步督导意见。学校体育督导报告要定期发布，让全社会了解学校体育的进展情况、存在的主要问题以及改进措施，并接受社会监督。

（四）专项与综合相结合：形成一体化的管理模式

《评估办法》提出要“坚持综合督导与专项督导”。各级政府在安排教育督导工作时，要一体化地推进学校体育工作的综合督导与专项督导。一方面，有计划地及时将学校体育纳入教育督导评估范围。例如，在学校办学质量评估、义务教育均衡发展、薄弱学校改造等督导评估工作中，应设置和强化学校体育的督导评估指标，带动学校体育同步协调发展。另一方面，分系列地开展学校体育的专项督导。集中督促落实学校体育工作任务，整改存在的突出问题，也可以针对青少年校园足球、学生体质状况等重点领域的特定性工作，专门开展督导评估。

（五）定期与随机相结合：营造常规化的工作态势

按照《评估办法》规定，“实行定期督导与随机性抽查相结合”，为学校体育督导评估工作常态化开展提供了政策依据。文件要求“省级教育督导部门根据本办法和本地实际，建立健全本地区学校体育督导评估机制，制定实施方案，每2-3年开展一次学校体育专项督导评估”。国务院《教育督导条例》要求“县级以上人民政府对下一级人民政府应当每5年至少实施一次专项督导或者综合督导；县级人民政府负责教育督导的机构对本行政区域内的学校，应当每3至5年实施一次综合督导。”从中可见，对于学校体育督导评估的频次和经常性要求还是比较高的，并以规范性的文件加以确认。关于学校体育工作的随机性抽查，按照《教育督导条例》关于“县级人民政府负责教育督导的机构应当指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导”的要求，学校体育应该包含其中。

五、增强学校体育督导评估效果

既然教育督导评估是落实政策的政策；那么，確保学校体育督导评估制度本身的落实，更具有基础性和源头性。在实践中，营造良好的督导评估制度执行环境，提供评价机制发挥效能的配套资源，是做好学校体育督导评估工作的重要基础。

（一）凝聚各界督导共识

制度的执行关键在人。各级政府及其有关部门、各级各类学校以及社会各界应形成广泛共识。一是认识制度价值。将督导评估当作学校体育的“体检台”，体检器械就是《评估办法》，体检项目就是《指标体系》，诊断的重点部位：哪些硬性政策制度未落实？哪家的责任履行不到位？取得了哪些好经验？还存在哪些大毛病？整改手术疗效如何？要以督导评估制度实施，促进学校体育政策落实，促进学校体育发展方式转变、办学模式创新、公共服务增强、教育质量提升和学生锻炼见效。二是形成工作自觉。加快构建教育督导机构为主、多部门齐抓共管的工作格局。教育督导部门依法开展工作，自觉履行督导职责；教育部门和学校把配合督导工作当做工作义务，自觉接受评估；社会公众积极参与监督。三是营造良好氛围。多种形式加大宣传力度，宣传学校体育督导评估制度的内容与意义，宣传新成果、新经验和先进典型，培植学校体育督导评估的良好生态。

（二）强化制度督责能力

鉴于学校体育是教育工作的薄弱环节，应集中多种优势，不断增强学校体育的督导评估能力。一是建强专家智库，提供决策支持。以督学队伍为基础，发挥学校体育相关行政、教学和科研专业人员的人才优势，增强督导评估的针对性和实效性。二是推进技术创新，形成数据支撑。充分利用互联网、云计算、大数据等现代科技的技术优势，有效采集自我评估、现场督导、专家監测等方面信息，通过数据挖掘和信息分析，提升督导评估的精准性和科学性。三是强化制度衔接，形成政策合力。以督导评估本身为基础，发挥学校体育评价机制整体的制度优势，综合考虑基础教育质量监测、学生体质健康标准测试、学校体育工作评估、体育工作年度报告等现有多项评价工作的配合使用，增强督导评估的统筹性和系统性。

（三）建立刚性督改机制

一是有效反馈。严格程序，较真碰硬，向被督导单位客观反馈督导意见，不回避矛盾，不姑息问题，不悬空政策。二是科学考核。强化督导结果应用，切实督促地方各级政府和教育行政部门将学校体育督导评估结果作为干部考核、学校问责和实行奖惩的重要依据，把学校体育工作列入政府政绩考核指标、教育行政部门与学校负责人业绩考核评价指标。三是问责整改。建立行政问责机制，细化问责的方式、方法和对象，必要时可对被督导单位主要负责人进行约谈。督导活动结束后，要求被督导单位对存在的问题进行限期整改，确保每次督导都行之有效。

“三分政策，七分落实”。教育督导评估是推进学校体育政策落实的“助力器”，是学校体育工作健康状况的“体检台”。以教育督导评估制度为基础支撑，构建目标明确、内容全面、指标科学、程序严格的学校体育工作评价机制，从制度上保障学校体育健康发展和青少年学生健康成长，既是当务之急，又是长远大计。