浅析行政事业单位内部控制体系构建

王晖

摘要：行政事业单位内部控制体系的构建是一个漫长的过程，不但关乎行政事业单位的各项业务活动，还涉及行政事业单位内外多部门之间的协调配合。本文对此进行了探讨，以供借鉴。

关键词：行政事业单位；内部控制；构建

行政事业单位内部控制体系的构建与企业管理的成功经验相关联却又不能完全借鉴。首先，企业内部控制“基本规范+配套指引+内控解释/指南”的模式值得行政事业单位在构建内部控制体系时作为参考和借鉴。两者在管理的理念与方法上有很大程度的相似性。在内部控制体系建设中，基本规范具有整体规范和基本导向的作用，而配套指引和内控解释则为管理方针的具体操作与实施提供了具体方法。行政事业单位采取此套流程可保证内部控制体系构建的完整性、建设性和可行性。其次，虽然行政事业单位内部控制体系的构建与企业的内部控制体系具有一定的相似之处，但基于我国的特殊国情，行政事业单位的内部控制体系与企业之间的差异也十分明显。这主要表现在控制目标、风险评估和业务进展流程等方面。所以这更要求行政事业单位的内部控制体系的构建要符合自身“身份特質”和自身状况。

一、行政事业单位内部控制设计

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）不仅将行政事业单位内部控制体系进行理论的定位，它更是从单位的业务流程为行政事业单位内部控制的构建提出了具体的指导。它基于对行政事业单位的社会背景及自身特点与现状的充分考虑，确立了内部控制建设体系的三个层次：内部控制自我评价、内部监督、外部监督。通过提高会计信息公开的主动性以及经济活动流程的规范化，促使行政事业单位提升其管理水平。将业务内容、活动流程和人员的职责分配都细化、量化到具体环节和部门。加强薄弱环节，使内部控制体系得到最大程度的优化，更大程度地发挥体系内的联动效应。从某种程度上讲，现行的行政事业单位内部控制体系建设是在流程重新整理的基础之上构建的一套完整的管理制度。

二、行政事业单位内部控制实施

行政事业单位内部控制要做到双管齐下、两者并重。评估防范经济活动中的重大风险，把控住经济活动控制的关键程序；同时也要关注内部控制所赖以存在的内部氛围，加大内部控制规范实施的力度。本文的观点是行政事业单位内部控制体系的建设应归为以下三类：其一，单位层次的建设与应用，这其中涵盖了单位部门及层次构建、要职及人事安排、议事与决策程序以及会计体系；其二，业务层次建设與应用，这其中又涵盖了经济业务层次的诸多重点：如预算、收支、行政事业单位采购、资产管理、建设项目等；其三，报告层次的建设与应用，这又涵盖了行政事业单位的财务报告、信息系统等方面。以上三方面大致覆盖了行政事业单位主要的经济内容。但在内部控制的具体实施上这三方面却也各有侧重：单位层面内部控制的实施侧重于制度建设、人员的调配，要求管理层能整合内部控制的方法，灵活运用，以推进行政事业单位在单位层面的内部控制建设。而针对业务层面的内部控制，重新了解与制定行政事业单位各项经济活动的业务流程，把握其中的节奏与关键点是其工作的重点。报告层面的内部控制则更侧重于行政事业单位信息真实性与信息公开。

三、行政事业单位内部控制的评价

行政事业单位内部控制建设应侧重于对行政行为的合法性、资产安全性和公共服务的效率和效果这几点的保障。由此可见，行政事业单位对其内部有效性的评定有两点：一是要重点评估行政事业单位内部控制设计是否具有很强的科学性和可操作性，二是应把公共服务的效率和效果也作为其业务绩效的评估重点，在合理的评价范围内科学评定。新型的管理理论更注重、强调的是：在行政事业单位内部控制体制应用过程中，不但要着眼于行政事业单位经济活动中财务信息的真实性、可靠性，公共管理与公共服务方法与效果的合理合法性，还要从公共资源的使用效率和情况来评估行政事业单位内部控制体系是否健全、有效，是否能从根本上促使行政事业单位公共管理与服务水平的提高，提高公信力。

四、行政事业单位内部控制的监督

我国行政事业单位内部审计所发挥的作用并不显著。在审计部门这一机构的设置和就职人员的选用方面，大致分为以下几种情况：其一，成立了单独的行政部门，但独立性和效力较弱。其二，没有成立单独的审计部门，由行政事业单位内所属的财务部门兼任审计工作，专业度不够且使得财务部门权力过大，风险高。其三，审计部门负责人受审计部门所属单位的领导、任命和管理，这使审计工作受到限制，工作效率也大大降低。其四，我国行政事业单位内部控制体系下的审计工作为国家所规定的审计内容所限制，这使得大对数审计单位和审计工作从业人员对自身的权利、义务缺乏应有的认识，不能很好发挥其对行政事业单位内部控制体系下经济活动的监督效力。由此可见，建立健全审计部门的相关制度，完善相关的法律法规，重新划定与明确审计部门所辖的范围与具体内容，使审计部门独立化，是推进行政事业单位内部控制体系健全的关键点。

五、行政事业单位内部控制的信息披露

信息公开工作的开展与推进是完善内部控制的关键性措施。现今，我国处于行政事业单位内部控制体系建设的初期，信息公开工作的开展并没有相关的规章制度的指引。但可以肯定的是，随着我国行政体制改革的不断深化，行政事业单位内部控制体系的日益完善，信息公开工作必然也会被公众所关注和要求，这是改革发展的必然趋势。

国际上已有成熟的体系与先例，如美国明确规定政府部门应对其内部的会计和管理控制系统进行持续性的评估与信息披露，美国审计总署也被授权可划定内部控制的范围和制定规范。但这并不适用于我国的特殊国情。就目前我国的状况来看，信息公开方面仍存在制度和流程上的诸多问题，如：评估标准不一致、内部控制体系的缺陷等。这对信息使用者作出判断十分不利。由此可见，对于现阶段我国信息公开与披露工作，重点应在于保证公开信息的真实有效性而不是流于形式。