我国宅基地使用权流转制度探讨

任永静

摘 要：宅基地是农民生存发展的根本，与其基本的居住权利等切身利益相关联。法律法规对宅基地使用权流转的严格限制导致闲置的宅基地资源不能得到有效利用，不仅限制了农村各项事业的发展，也引发了立法、司法等方面的诸多问题。在对我国宅基地使用权流转制度进行全面探析的基础上，本文对宅基地使用权的逐步有序流转及其配套措施提出了针对性建议。

关键词：宅基地使用权；流转制度；困境；配套措施

一、我国宅基地使用权的发展

2004年的《土地管理法》明确规定了农村宅基地的所有权属于农村集体，即农民只享有宅基地的使用权，同时对于农村宅基地使用权的流转进行了严格的限制。2008年的《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展增收的若干意见》中明确指出“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。”由此可见宅基地使用权流转的主体有严格的限制。

二、我国宅基地使用权流转存在的现实问题

（1）“地下交易”及“小产权房”。相比城市住房飞涨的价格，农村宅基地的价格便宜很多，一些人以长期租赁的形式对农民的宅基地进行占有，吸引开发商在宅基地上建造住宅区，从事楼市开发，或者是农民把自己的房屋出售给城市居民，这种地下的交易有违法律，且交易双方的权利得不到充分保障，尤其是农民的权益更易受到侵害。此种方式下产生的小产权房问题更是普遍，小产权房是一种没有得到法律承认和保护的房屋，小产权房的扩张不仅会给房地产市场带来冲击，还损害农村宅基地的利用价值。法律规定，小产权房的买卖是被明令禁止的，而农村宅基地上建造的房屋是属于公民的个人财产，法律不能禁止公民私有财产的转让，现实中仍存在小产权房买卖的现象。在小产权房的问题上，理论上和实践中都是存在很多问题的。

（2）宅基地的闲置造成资源的浪费。城市化发展和进城务工人员的增多，农村居民在城市定居生活，却又不愿失去农村居民享有的福利包括宅基地使用权，于是便在城市和农村拥有两处甚至更多住房。他们长期在城市居住使得宅基地闲置不用，出现土地资源的浪费；同时，法律对于农村宅基地的流转有严格的限制，不允许把宅基地转让给城市居民，使得闲置的宅基地得不到有效利用，造成了农村土地资源的极大浪费。另外农村宅基地的分配和规划都比较随意，不够科学合理，便使得本集体的农村住宅呈现出随意、散乱的分布状态，对宅基地资源的利用效率低下。

（3）宅基地使用权流转的限制阻碍城乡一体化的发展进程。我国现今仍是城乡二元体制，城市的发展速度本身就比农村快，但是我国现今实行的对农村宅基地流转限制的做法阻碍了人口流动和农村经济的发展，不利于缩小城乡发展差距，更加不利于城乡的统筹协调发展。农村宅基地使用权仅仅只能在本集体经济组织内部进行流转，没有进入市场中，断绝了与外界市场的联系，不利于农村资源优势的发挥。在城乡二元户籍制度下，农民变成城市居民需要一定的条件，而在宅基地使用权方面，若是允许农村居民变成城市居民，还需要保障其生产资料和生活资料的自由交易，允许有条件的农民转让宅基地使用权，让农民在财产上享受到应有的利益。城市和农村之间的经济交流受到限制，同时又得不到有效调整，都在一定程度上阻碍了城乡统筹协调发展。

总而言之，越来越多的农村居民到城市生活，然而我国现行法律严格限制宅基地使用权的流转，宅基地使用权人无法自由处置其闲置的宅基地，“空心村”现象逐渐出现。“一户多宅”和“空心村”现象的逐渐普遍化，使得原本就紧缺的土地资源更加稀缺，不利于充分发挥土地的生产能力，制约了农村各方面建设的开展。

三、完善我国宅基地使用权流转制度的设计

1.完善宅基地使用权流转的制度设计

（1）确权登记，明晰宅基地使用权人的权属。权利人明晰的权属是宅基地使用权流转的前提和基础，可以进入市场流转的宅基地需是村民依法取得的、产权明确且已登记的宅基地。对宅基地使用权的确权登记是以行政的公开手段明确权属问题，使得第三方可以查询了解到宅基地使用权的相关信息，明确宅基地使用权的权利主体以及宅基地的边界范围，是宅基地使用权逐步市场化的重要前提。全面的确权登记，明确权属，确认了权利归属和权利内容，为权利的变动提供了公信力，有利于防止混乱，降低交易风险，保护交易活动的安全。

（2）逐步实现宅基地使用权流转的市场化。從我国目前的一些政策性文件及宅基地使用权流转的改革试点来看，我国宅基地使用权的自由流转是一个逐步推进的缓慢过程。我国现今的法律对宅基地使用权的流转进行了严格的限制，而且宅基地还关系到农民的切身利益，因此宅基地使用權的市场化流转需要循序渐进、逐步进行。同时宅基地使用权进入市场流转的顺利进行需要受让的主体范围的扩大，即权利人可以转让给本集体经济组织之外的人，真正实现宅基地使用权的市场化流转。扩大受让主体范围不仅能够满足农民获得财产利益的需要，也能够实现城镇居民使用或购买房屋的要求，充分利用土地资源，减少“地下交易”和“小产权房”的发生。若宅基地使用权流转的受让人是本集体经济组织以外的人，则本集体内的人在同等条件下享有优先受让权。另外受让人受让宅基地后对宅基地上的房屋的规划建造需要符合总体规划和用途管制，以期更好地保护本集体经济组织成员的集体利益。

（3）合理分配宅基地使用权流转的收益。宅基地使用权流转的收益分配应体现公平正义的原则，保障各主体的权利平等，协调主体间不平衡的经济利益关系，公平合理的收益分配是宅基地使用权流转顺利进行的关键。2015年1月初的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出“要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”具体而言，宅基地的公有制性质决定了流转中国家要收取一部分收益，但是收益的比例不宜过大；集体经济组织是宅基地的所有权人获得收益顺理成章，但是集体经济组织是一个抽象的概念，无法管理分配财产，需要村民会议和村主任对收益的用途进行明确和公开；农民作为宅基地使用权的权利人和房屋的所有权人，理应享有其宅基地使用权流转的绝大部分收益。因此在收益分配上要侧重保护农民的财产利益，宅基地使用权流转的收益在农民、集体经济组织和国家三者之间合理分配。

（4）加强宅基地使用权流转的管理与监督。加强对宅基地使用权流转后重新建造房屋的规划管理和流转市场的监督，不仅符合我国城市建设和乡村规划管理的要求，也有利于保護转让的安全与稳定。政府应对农村建造设施是否符合规划管理的要求加以管理和引导，引导宅基地使用权人和受让人科学合理地建房，充分利用空余的土地资源，促进农村稳步发展。加强对宅基地使用权流转的监督，包括政府监督和社会监督，减少非法交易或者是侵害他人利益行为的发生，保护宅基地使用权自由流转的顺利进行和流转过程中的安全问题。

2.宅基地使用权流转配套措施的完善

（1）改革城乡二元户籍制度。农村宅基地使用权的流转遭到严格限制的原因就是我国的城乡二元户籍制度以及城乡二元土地所有权制度，因此改革城乡二元户籍制度是我国农村宅基地使用权市场化的重要影响因素。对我国现今实行的城乡二元户籍制度进行改革，逐步把符合条件的农村村民转为城镇居民，缩小甚至是消灭城乡经济文化等方面发展的差距。本文认为应当建立统一的居民户籍管理制度，打破城乡二元结构，合理配置土地、人口等资源，促进城乡一体化发展。

（2）完善与宅基地使用权相关的社会保障制度。我国现今的农村医疗、养老、生活保障的水平与城市的保障水平仍有一定差距，因此宅基地使用权市场化后加强农村社会保障制度的完善是很有必要的。针对农村宅基地使用权流转后农民社会保障水平降低的问题，最首要的就是完善住房保障，可以尝试把宅基地使用权流转中集体经济组织获得的收益作为农民住房保障的基础，保护农民的居住权利。其次就是完善包括养老、医疗等在内的社会保障制度，可以提高养老保障金等保障老年人的生活，提高农村医疗保障水平，加快农村医疗设施的建设和完善。

宅基地使用权的“家长制”的保障制度严格限制了宅基地使用权的流转，农民的大部分财产处于静态，限制了农民对流动资金的运用。为此本文在分析国家对农村宅基地的政策后，尝试提出对于宅基地使用权流转的思考，期待构建统一的城乡用地制度，充分发挥宅基地使用权用益物权的权属属性，公正合理地对待农民财产，保障农民的最大利益。

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（责任编辑：兰卡）