PPP项目的招标采购管理模式探讨

刘丹

【摘要】PPP融资模式可以提高项目经营效率，降低设施运营成本，在国际上是比较通行的建设公共事业项目的方式之一。随着相关法律法规更加健全、配套机制更加完善，可以预计公开招标方式将成为我国PPP项目中主导的政府采购方式。在招标采购阶段，我们应在现行法律框架下将法律法规与项目实践需要有机结合起来，做出切实有效的制度更新和流程优化，采用适合我国国情的PPP项目招标采购方式、采购程序以及监管方式，为推动PPP项目发展提供保障。基于此，本文分析了PPP项目的招标采购管理模式。

【关键词】PPP项目；招标采购管理模式

一、PPP模式概述

PPP模式，也称PPP融资。PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府與社会主体（企业）之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同，特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。政府通过给予社会主体（企业）长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

二、PPP项目招标采购方式的适用性

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）规范了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等环节的操作流程；《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）对政府采购PPP项目的操作流程进行规范。《政府采购法》将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式如竞争性磋商等，确定为政府采购方式。

根据《招标投标法》规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须进行招标。《政府采购法》也明确规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

虽然财政部提出PPP项目采购可以采用竞争性磋商和单一来源采购等非招标方式进行采购。但是财政部提出的竞争性管理办法的适用条件是PPP模式中的政府购买服务项目，而不是特许经营项目；单一来源采购的使用范围也不适用于特许经营项目。

PPP模式中的特许经营项目，建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过公开招标方式选择特许经营者。公开招标有利于规避法律风险。另外，即使采购需求不明确的项目也可采用两阶段方式进行招标，通过第一阶段招标明确采购需求和PPP合同。

三、PPP项目实体工程招标采购管理模式分析

现阶段的PPP项目适用于《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，即投资人已经通过招标方式选定完毕，在依照法律的前提下若其能够自行建设、生产或提供，可以不招标。该规定的出台实施，也在某种程度上解决PPP項目实体工程承包单位选定的问题：（1）如果通过招标方式选择并确定具有法定施工资质条件的PPP项目合作伙伴，同时该合作伙伴与规定要求相符能够自行建设、生产和提供，则可以不进行招标。（2）如果通过招标方式选择并确定PPP项目合作伙伴，但该合作伙伴无法满足相关要求，且不具备法定施工资质条件，无法自行建设、生产和提供，譬如相关财务投资公司中标等，则需要进行再次招标以重新选定项目施工单位。比方说国有资金投资在该项目当中占控股或居于主导地位的需要进行公开招标；（3）如果通过非招标方式选择并确定PPP项目的合作伙伴，即便该合作伙伴同时具备法定施工资质条件，满足相关要求并且能够自行建设、生产和提供，也仍然需要进行再次招标以完成项目施工单位的确定。

总之，PPP模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面具有特殊性，在运作过程中将受到很多因素影响，因此进一步加强对其的研究非常有必要。本文分析了PPP项目的招标采购管理模式，以期提供一些借鉴。

参考文献

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[3]梁冬玲.PPP模式建设项目隐性风险研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2014.