加强行政事业单位内部控制建设探讨

李爱民　郭和军

摘 要：自《行政事业单位内部控制规范》实施以来，不少单位已开展实践探索，成效初步显现。但实践中暴露的问题也很多，需要认真审视并寻求解决之策，提升行政事业单位内控建设水平。本文从行政事业单位内部控制概念入手，通过分析行政事业单位内控建设中的常见问题，提出了相关改进和完善措施。

关键词：现时环境；行政事业单位；内控建设

从管理学角度看，任何单位都希望各项工作在一种规范有序的环境下展开，整个内部管理活动呈现有条不紊的状态，这样可以减少工作失误和业务活动中的不合规性，提升单位整体工作质量和运行效率。内部控制正是单位有效实施内部管理，保证单位各项业务活动的合规性与效率性的重要手段。2012年，在深化改革、反腐倡廉的时代背景下，财政部根据行政事业单位运行特点，出台了《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《内控规范》），以指导行政事业单位内控建设。从规范的实施情况来看，不少单位已开展实践探索，成效初步显现，但实践中暴露的问题也很多，需要认真审视并寻求解决之策，提升行政事业单位内控建设水平。

一、行政事业单位内部控制概述

内部控制是现代管理的重要工具，其产生和发展经历了一个很长时期，至20世纪90年代初，内部控制理论趋于成熟，1992年，美国COSO委员会提出了内部控制的完整框架和构成要素，得到世界各国的广泛认可并在实务中也得到了相当广泛的应用。2004年又发布了风险管理的整体框架，标志着内部控制向风险管理的转型。我国《内控规范》对COSO的理论多有借鉴，体现了与国际内控理念接轨的思想，但也充分反映出我国行政事业单位的内部控制特点。如在控制目标方面，除了内部控制通常的三目标，即经济活动的合规性、资产安全性、财务报告的可靠性，还针对行政事业单位的特点，增加了预防腐败、提高公共服务的效率效果两个目标。

现时环境下加强行政事业单位内控建设具有重要意义。一方面，行政事业单位的职责是为公众和社会提供公共服务，内部控制无疑是为行政事业单位履行职能提供了必要的保障，通过内部控制，可以有效规范行政事业单位运行机制，更好地促进职工履职尽责，规范业务行为，提升服务的效率和效果，实现单位总体目标。另一方面，当前反腐形势十分严峻，反腐倡廉是行政事业单位的一项重要工作。习总书记指出，要把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。而实施内控就是落实“建好笼子”这一要求的关键步骤。通过内控建设，运用内控机制原理，将制衡与监督内部权力运行的机制嵌入内控各个层级和环节，特别是涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，可以有效防范舞弊和预防腐败，减少违法违纪案件发生概率，保证行政事业单位健康发展。

二、行政事业单位内控建设存在的问题

近年来我国在内控制度建设方面进展很快，至今已形成较为系统的内控制度体系，但相比而言，企业内控建设发展较快，而行政事业单位方面则明显起步较晚，经验欠缺，虽说政府推进力度较大，取得了一定成效，但问题也很突出，不容忽视。这些问题主要是：其一，单位领导重视程度不够，内控意识淡薄。与传统管理方法相比，内部控制是一种现代管理方式，部分单位领导对内控的重要意义和相关知识缺乏了解，对自己在单位内控建设中所负的领导责任认识不足，因而忽视内控建设。一些单位领导漠视财经制度，内控意识淡薄，在业务活动中滥用职权，缺乏按规章制度办事的自觉性，给内控的实施造成阻碍。其二，内控制度设计水平不高。实施内控是《会计法》《内控规范》对行政事业单位的法律要求，很多单位都按规定建立了内控制度，但不少单位在制度建设中未遵循内控构建的全面性、制衡性、适应性等原则，制度设计上存在偏离行政事业单位特点和具体实际，制度内容片面、不完整，控制不全面，岗位之间缺乏合理制衡，对关键环节缺乏重点控制措施，未建立重大事项集体决策机制等问题，影响内控作用的发挥。其三，内控执行不力。内控执行需要相关工作人员共同努力，要求工作人员具备较高的素质，包括良好的内控意识、正确的价值观念、认真的工作态度、强烈的责任心以及与自己的岗位相适应的工作能力，这样才能积极主动地按照内控要求和各项标准开展工作。从行政事业单位人力资源的素质来看，由于教育培训的缺失，不少工作人员在内控意识、价值观念、工作责任心、工作能力等方面都与内部控制对人员的素质要求有较大距离，一定程度上影响了内控执行力。其四，未建立有效的监督与评价机制。根据《内控规范》，为确保内控有效实施，需要通过专门机构对内控制度设计及内控活动进行评价（转38页）（接36页）与监督。从实践来看，多数单位由内部审计机构负责这项工作。但由于内审机构受单位领导管辖，独立性受到严重影响，难以对内部控制展开客观评价和监督，丧失了应有的制约效果。

三、加强和完善行政事业单位内控建设的相关措施

（1）单位领导要高度重视内控建设，强化内控自觉意识。行政事业单位内控建设是“一把手”工程，单位主要负责人对待内控建设的态度和重视程度直接关乎内控建设的成败，缺乏上层支持必然导致内控流于形式。为此，单位负责人要加强财经法律和内控知识学习，认清自己在单位内控建设中的职责和使命，强化内控自觉意识，实现“要我内控”到“我要内控”的根本转变，同时，树立良好的廉政和道德观，带头遵纪守法，在单位内部营造严格遵循制度的风气。领导层的意识和行为对单位工作人员具有潜移默化的影响，进而会影响单位整体的行为模式。

（2）结合单位实际，健全单位内控制度。单位应按照《内控规范》的要求，在单位主要负责人领导下，建立适合本单位实际情况的内控制度。制度的制定应贯彻全面性、制衡性、重要性等构建原则，有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、预算控制、财产保护控制、会计控制、信息内部公开等内控方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，防范各种经济活动的风险。制度建立后，并非一成不变，而应根据情况的变化予以调整、完善。

（3）抓好教育培训，提升工作人员素质。行政事业单位人力资源素质对内控执行具有很大影响，为此，单位要持续实施全员培训计划，提升职工整体素质，要让职工理解在行政事业单位实施内控的必要性， 引导职工树立正确的价值观， 强化职业道德和反腐倡廉的意识，增强组织的凝聚力。同时，建立有效的人力资源激励政策，实施科学的奖惩制度，最大限度地发挥员工在内部控制中的主动性和创新性，促进行政事业单位内控目标的实现。

（4）加强单位内部审计建设，健全内控监督机制。内部审计是促进内控建设的一项基本措施。通过内部审计的专业性监督，可以发现内控实施中的漏洞和缺陷，从而进行针对性的整改，以逐步完善单位内部控制。针对当前行政事业单位内部审计机构独立性较差，不具备实质性监督职权的现状，应着力改进内部审计机构的设置模式，使其能够不受干扰，独立开展工作，并配置专业人才，提升內部审计能力，更有效地对行政事业单位内控建设进行监督。

参考文献

1.周晓玮.风险管理视角下的行政事业单位内部控制研究.中国市场，2016（40）.

2.付新玉.强化行政事业单位内控管理的思考.时代金融，2017（03）. （责任编辑：郭中清）