浅谈农村小型水利工程产权制度改革形式及其成效分析

王宗琼

【摘要】对中国农村小型水利工程中，“有”和“无”两种不同情况的产权制度改革形式的具体形式进行探讨，并在产权制度改革形式的的基础上进行成效分析。这项改革对于原有政府的主导治理模式来说具有市场化有益探索，但必须在相应相关正式与非正式的制度配套下才具有长期效果。农村小型水利工程产权制度改革形式主要包括：承包、租赁、拍卖、股份合作制4种。且农村小型水利工程产权制度改革需符合产权界定清晰、法律保护及有效转让等要求。

【关键词】农村小型水利工程；产权制度；改革；成效

因分税制造成的地区性财政紧张与产权改革在工业领域的成功，导致中国农村众多地区继而出现小型水利工程产权诱致性制度变迁。而产权制度比较成功的省份有山东、黑龙江、吉林、河北、甘肃等，不仅有效提高地方财政的紧张与窘迫，还能提高水利工程的运行效率。因水利部颁布了有关农村小型水利工程的改革意见实施通知，故北京、山西、江苏等地也相继出台了产权制度改革的实施方案。

一、农村小型水利工程产权制度改革形式分析

（一）承包：承包是一种把土地承包责任制与水利行业相互关联的形式，将小型农村水利工程整体承包给个人或群体。在工程所有权不变的情况下，发包方与承包方双方签订相关承包合同，承包方应按照合同上发包方的意愿进行经营管理，且按照合同内容中规定的承包费向资产所有者进行交纳。承包的做法则根据灌溉能力及工程造价的确定，上交每年的承包费用底数，并公开竞价投标。其年限均在5～15年。承包主体分为个人与合伙两种情形，且承包期间，承包者自主经营中自负赢亏由承包方负责。在承包期间，其经营权、使用权及收益权均承包给农户，双方所签订的合同中要具体体现承包方具体的服务工作及工程的管护标准。

（二）租赁：租赁是指在一定时期内对另一方的资产行使使用权，但必须向另外一方支付相对应的租金。承包的对象是经营成果，主要目的是经营利润；而租赁的对象是资产，主要目的则体现在以资产使用权的转移和企业经营的经营管理权。且租赁产权的分离情况出现较低，而承包自主权并不完善。租赁风险高于承包，在其经营期间内，所获得的新增资本属于租赁经营者。

（三）拍卖：拍卖指按照自愿、公平竞争的原则，以工程造价及灌溉能力的确定实行公开竞价，拍卖水利设施的使用权、经营权及所有权。将承包与租赁进行对比，拍卖则属于更深入的产权制度改革形势。一般年限为5～20年，但并不会超过50年。对于小规模的工程来说，均拍卖其所有权；对于规模大的工程来说主要拍卖其使用权。

（四）股份合作制：股份合作制既是农民自愿合作水利工程得让新型式，同时也是小型农村水利工程资金多种渠道筹集资金的方式之一。农民可通过谁投资谁收益的原则联合在承包租赁的土地通过入股合作的方式，购买、承包、租赁或新建农田水利工程。当然，不仅只有农民可入股，企业、集团甚至国家都可参与入股。入股方式可用资金、劳力、技术、土地等方式。入股人员既共同拥有工程的经营权及所有权，又可获得相应的股份红（国家股不分红），在一定程度上解决了资金、技术、劳力不足的情况。

二、未建工程的产权改制形式

1.按照水系或村、组为组建单位，建立水者协会，协会负责管理具体的筹建、建设、维护运行等，新的协会能否承担并胜任这些职责是这种模式的关键。农村小型水利工程资产可由村委会组织进行的评估，并向镇政府核准；农村小型水利工程的改制由所有者或村集体组织组织进行；完善承包制及租赁制，可将小型水利工程设施出租或发包给个人或企业经营，并签署双方职责、收费标准等具体的合同。

2.工程和配套设施全由机体出资来进行兴建和购买并由村委会派人负责给管理，与以往的集体兴建，专人看护相比，不同点在于其建设、规划都需要农民进行集资，而农民对工程具有规划、设计、建设等发言权与监督激励。其中，一事一议更能促进农民的主管能动性。在提高农名主管能动性的同时，水利部门还要将改革的内容、方法、要求等方面进行宣传，确保改革顺利实施；建立专项负责人，规范改革程序，并解决改革过程中出现的问题；加快改革步伐，总结经验，实现有计划的改革推行；对于努力实践、取得显著成功的农民或单位给予表彰奖励等。

3.國家用一定的资金参股，是股份合作制的特殊形式。通过政府鼓励性资金吸引更多投资，但政府资金参股一般不分红。政府出台的优惠政策鼓励农民发展农村小型水利工程，既有效解决农民有土地，但无足够劳动力及资金的问题，实现灌溉面积扩大化。可根据农村小型水利工程的资产结构实行拍卖制，可部分拍卖，也可整体拍卖。对于未拍卖的部分，可以让受让者使用或管理；同时，也可将股份合作制推行，将原有的小型水利工程通过先售后股或增、存量资产扩股的方式转变为股份合作制。

三、改革主要成效

1.小型农田水利工程数量增多，资金利用率提高

民间资本投入小型农田水利工程的治理，开放建设权与经营权，逐渐吸引民间资本加入新建工程中，从而增加小型农田水利工程的面积，增大其灌溉面积。有效增加农民的种植收入与提高其经济水平，农民资本的投入间接性提高政府投入资金的利用效率，其节省出的资金可用到其他产业中，增加其他产业的收入。

2.是实现了科学管理，水务一体化建设走出新路子

通过改革，小型水利工程获得了“身份证”，各种用水合作组织相应成立，管护责任主体进一步明确，水利工程的产权、水权、使用权得到明晰，充分调动了广大受益群众参与水利工程建设管理的主动性和积极性，从而有效解决了农村小型水利工程“建、管、养、用”脱节、工程效益不能有效发挥等问题。通过改革，集镇水厂加大了向农村供水的力度，农村饮水“最后一公里”的问题得以逐步解决，农村饮水安全撑起了“保护伞”。农村涉水一体化管理水平大幅提高，水务一体化建设走出了一条自下而上的新路子。

结语

农村小型水利工程制度改革政策性较强，取得了较好的成绩，但在改革中仍然存在一些问题，部分利益相关者只从自己的利益为主，不想打破原有的利益格局；部分干部及农民存在思想顾虑；监督机制的缺乏，导致违规操作出现。为此，在进行改革前，应对当地的条件精心设计改革的具体条款，避免经营风险的产生，将工程管理权力和职责顺利转移到经营者中。