高职院校预算绩效管理与财政拨款改革的探索

颜彩飞

[摘 要] 随着国家对职业教育的日趋重视，地方财政加大了对职业教育的投入。高职院校在预算绩效管理和财政拨款中还存在不足，必须探索优化高职教育财政拨款措施，发挥财政拨款对社会资金投入的引导作用，促进高职院校健康有序地发展。

[关 键 词] 财政拨款；预算管理；问题；措施

[中图分类号] G647 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2017）04-0076-02

高职院校对财政拨款资金的有效合理运用，对改善高职院校的办学条件、提升教育教学质量，至关重要。如何进行科学的预算绩效管理，改革财政拨款，是新时期高职院校需要高度重视的问题。

一、高职院校预算绩效管理的作用

（一）明確科学的发展目标

通常情况下，国家财政拨款是维持公办高职院校长期运营的重要来源。如果高职院校在收入和支出方面，缺乏长远的规划，必然会导致资金的浪费，对高职院校形成科研成果、提高教学质量，产生严重的影响。如果对高职院校财政拨款的使用情况进行科学的绩效评价，就能杜绝资金的浪费，合理规划专项资金。绩效管理能使高职院校顾全大局，统筹各个部门的发展，进而制定科学的发展目标。

（二）转变传统资金分配方式

目前，大多数高职院校还沿用“各部门向上级要资金，上级领导就批复”的传统的资金分配方式，长此以往，会浪费大量的资金。而上级部门往往有着很随意的审批流程，对于非重点的、次要项目准许申报经费。而采用预算绩效管理，能够实现评价各项目成果和效益，事中跟踪监督和控制、事后评估等，由此对资金采用效益高低及重要性的顺序进行分配，对传统资金盲目性的分配进行了规避。

（三）建立与完善奖惩机制

采用预算绩效管理，就是能全面和深入地分析各项目的预算执行结果，通过对问题的发现和总结，奖励那些具有较高资金利用率和预算执行好的部门。同时，批评和惩处那些资金浪费严重的部门。只有构建和完善奖惩机制，才能使各个部门严格执行预算方案，并积极参与预算管理，以促进高职院校的健康发展。

二、高职院校预算绩效管理与财政拨款现存问题

（一）高职教育拨款分配不合理

对于基本支出预算，一些地方高职院校依据综合定额方法进行预算，基本支出拨款预算编制粗放。定额标准多年不变，根本没有达到国家规定的生均一万二的标准拨款。一些地方因为缺乏财力，对高职教育的经费需求无法满足，依然对“限额补助”及“基数+增长”的拨款模式进行沿用。

基本支出拨款和项目支出拨款不具备合理的结构。一些地方政府针对高职院校设置了名目繁多的专项经费，对教育经费分配中项目式拨款的地位不断进行强化，一些地区项目拨款额度要比基本支出拨款大出很多。这种相差悬殊的基本支出与项目支出比例，导致高职院校财政拨款结构严重失衡。

（二）高职教育拨款与绩效考核不能紧密结合

目前，高職教育财政拨款投入不能产生较高的效益。它主要是依据国家发展思路，对预算进行分配，因为对高职院校个体的发展需求不重视，而使一些学校的资金匮乏，而另一些资金又过多。对于高职院校成果转化和科学研究的拨款方面，也具有较低的经济效益。一些高职院校具有严重的资源浪费，而一些高职院校则具有较高的运行成本，无法合理利用拨款经费。

高职院校拨款脱离了绩效考核。尽管教育部规定了在一定时期内评估高职院校的教学质量，但评估结果却不能紧密结合高职院校的拨款水平。在改革高等教育拨款机制中，需要实施多种混合拨款模式，以更好地监督和考核各高职院校经费使用效益。一些高职院校对于短期效益过于强调，在评审重点学科考核中，因为基础学科会产生较慢的经济效益，同时面临严峻的就业形势，因此常常忽视其发展，在政府拨款中处于劣势。所以，一些高职院校的基础学科长期以来处于投入不足的境地。为了促进高职院校的健康发展，必须改变这种拨款重视近期效益忽视长远效益的倾向。

（三）教学专项资金预算绩效评价体系匮乏

首先，忽视非财务评价指标，对财务评价指标过分重视。通常情况下，高职院校都是评价教师人员的支出回报、教学设施的投入产出比以及对教学成果的应用。但是，教学专项资金非经济成果的评价指标却很少。因为缺失非财务指标，而不能产生科学合理的评价结果。其次，缺乏准确的评价标准。评价标准是预算绩效评价体系的另一重要组成部分。目前我国高职院校缺乏合理的预算绩效评价标准。比如，所制定的支持标准都是从各高职院校搜集的，因为在层层传递过程中具有很大的误差，因此对标准的准确性带来很大影响。同时因为存在着地域差异，不同地区高职院校的发展也存在着一定的差异，若是仅仅使用一个衡量标准，势必有失公允。

三、高职院校绩效预算管理和财政拨款改革措施

（一）构建稳定的高职生均拨款机制

首先，作为准公共产品，高等教育经费应以财政投入为主，以保证高等教育财政投入主渠道的作用。为了使财政投入主渠道真正落到实处，需要将财政预算的审议和问责进一步加强，当年财政预算是否达到教育经费占UDP比重4%的标准。而高等教育经费在教育经费中是否占据合理的比例，在政府工作报告中，对决算中教育经费法定“三个增长”落实情况的内容应充分披露。

其次，对高职院校生均拨款投入方式大力推进。经过长期摸索证实，财政拨款中，“基数+发展”方式具有一定的不科学性。而“综合定额+专项经费”的方式使高职院校的办学自主权更加弱化。通过综合对比和分析，以学生人数为基数，对其他因素综合考虑，以此对拨款方法进行调整。这种生均拨款方式，已经成为当前最好的选择，并已经被社会各界所接受。目前财政拨款的重点是：要达到生均拨款一万二。

最后，对高职院校之间财政投入水平进行均衡，对于各地区、各层次高职院校生均投入指导水平进行制定，并逐步平衡其财政投入水平。

（二）构建多方协调运作的拨款模式

目前主要是由政府行政部门直接向高职院校拨款，因为政府部门具有相对有限的精力，很难掌握高职院校的具体情况，因此，极易干扰拨款分配。为此，可对先进国家的成功经验充分借鉴，改革运作机制。引入拨款中介机构，利用有关的研究咨询机构，由中介机构进行相对独立的运作，将财政拨款直接与评估结果挂钩。

由中介组织对高职院校与政府、市场之间的关系进行协调，构建“政府—中介—学校”三方协调运作拨款体系。政府部门在其中的职责主要是：明确高职院校拨款的基本政策、政府资金支持导向，通过相关的经费管理方法的制定，监督和指导高职院校和拨款中介，以真正落实政府意志导向和国家目标规划。

（三）优化资源配置按绩效拨款

从理论上讲，绩效拨款方式具有诸多优点。但因为高职院校具有难以计量及复杂性的特点，所以这种方式只能作为补充高职院校拨款的分配方式。引入绩效拨款方式，首先，需要对高职院校绩效预算进行编制。绩效预算是指对于申请拨款所要达到的目标进行明确，以及每项计划实施过程中工作完成情况和取得的成绩，实现这些目标计划事项的费用需求。其次，要有专门的机构来评价高职院校绩效预算执行情况，通过对既定的评价程序的遵循，并依据一套评价指标体系，而得到评价结论。并据此来调整下一周期拨款分配中的数额调整，实行奖优罚差。

（四）加强专项资金的预算管理

专项策划与立项阶段所实施的一系列工作，都是在专项预算管理工作范畴内。作为一项系统的工程，融合了学校的各项工作。专项管理的能力水平，体现了学校的整体管理能力和教育思想。

从学校层面，应对财政拨款的需求性和规划性进行综合考虑。规划性要求专项的申报与学校的发展布局和整体规划相符。并与本校的专业定位和人才培养方案相适应。甚至还需要对学校的整体建设和本地产业结构调整规划综合考虑。不同的年度，侧重点也要有所不同。清楚哪些是应该优先立项的项目，只有将项目之间的逻辑关系捋顺，才能对轻重缓急进行更好的把握。实施项目预算應严肃认真，只有项目设计合理适用，才能保证项目开发的顺利进行。而预算环节不认真，则会直接导致财政拨款的不规范。

（五）开展校内绩效与财政绩效评价

首先，财政绩效评价流程的关键，就是要求中介机构严格执行。加强现场考评力度，中介机构应亲临现场，搜集资料，并以录像和图片等形式，保存现场的实际情况，便于专家能够准确掌握考评时的细致点。为了对专项总体金额的覆盖率提供保障，应加大抽取样本数量。做到抽样工作的有效和科学，确保所抽取的样本金额结构符合项目单位的专项结构。

其次，校内绩效评价因涉及诸多的项目数量，同时缺乏统一的绩效目标，因此，针对不同性质的项目，可以采用不同的绩效评价方法。关注科学项目创新是否促进了科技成果的转化，是否提升了教师队伍的专业素质。同时，可对财政绩效评价的方法充分借鉴，依据财政最终批复的详细预算明细，作为重要核减标准。

科学的预算绩效管理对我国高职院校的发展，具有非常重要的意义。目前，在我国高职院校财政拨拨款中，还存在项目管理责任不明确、资金核算不规范以及资金预算编制不科学的问题，对高职院校的发展形成了一定的制约。因此，急需将工作落到实处，分清全责，重点探索财政拨款改革路径，解决预算绩效管理和财政拨款中存在的问题，以促使我国高职院校迈向新的台阶。

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