反思与突围：设区市地方立法特色探寻——以福建省7个设区市立法为分析样本

郑清贤

(福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108)

反思与突围：设区市地方立法特色探寻——以福建省7个设区市立法为分析样本

郑清贤

(福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108)

设区市获得地方立法权已2年多，各地也制定了一些法规。以福建省7个新获得立法权的设区市立法为分析样本，发现这些地方立法普遍存在立法质量不高、缺乏地方特色等问题。地方立法特色可以通过独到的立法空间、适当的立法体例、创新的制度设计、明确的针对性、鲜明的时代感、特殊的立法方法等形式体现。为此，应注重从本地实际出发、坚持问题导向、进行精细立法和开展先行性立法等，以增强设区市地方立法的特色，推动设区市地方立法的质量。

地方立法；立法特色；设区市

“有特色始终是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法质量的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。”[1]目前，中国特色社会主义法律体系已经形成并逐步完善，国家经济社会各领域基本已有相应的法律规范，立法全面进入精耕时代，尤其是设区市的创制性立法很难突破、自主性立法空间不大、选择性立法十分有限、管理性立法大同小异。设区市立法如何增强所立法规的“特色”，即确保立法能够呼应本地区经济社会发展需求、提升本地区城乡建设与管理法制化水平、推动本地区环境保护事业发展、加强本地区历史文化保护，值得深入思考与研究。本文试图以福建省7个新获得立法权的设区市立法为分析样本，分析目前设区市地方立法特色暴露出的一些问题，并对如何增强设区市地方立法特色提出一些建议，以期共同推动设区市地方立法的质量。

一、福建省设区市已出台的地方性法规考察

(一)福建省设区市已出台的地方性法规概况

2015年7月18日，福建省十二届人大常委会第十六次会议决定授予漳州等七个设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，加上原本就已获得立法权的福州、厦门，至此，福建省全部9个设区的市都可以开展地方立法。截至2017年6月，7个新获得立法权的设区市均已完成首部实体法的制定工作，有的市所制定的第二部实体性法规也获得了福建省人大常委会批准(见表1)。

表1 福建省新获得立法权的设区市已制定并经福建省人大常委会批准的法规

从法规名称看，迄今为止7个新获得立法权的设区市所立之法共有12部，其中采取“条例”形式的有11部，占91.67%；采取“若干规定”形式的有1部，占8.33%。从法规内容看，除立法条例之外的实体性法规(即第二部法规)共有5部。

(二)福建省新获得立法权的设区市已出台的地方性法规实证分析

立法条例主要规范立法程序性问题，是设区市立法必须要遵循的。福建省各设区市的立法条例内容差别不大、可创新的空间也小，故下文主要以立法条例之外的各设区市第二部法规为考察对象展开分析。

从法规涉及的领域来看，属于文化保护领域的有2部，占40%，具体为《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》和《宁德市畲族文化保护条例》；属于城市管理领域的有3部，占60%，具体为《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》《三明市城市市容和环境卫生管理条例》和《龙岩市烟花爆竹燃放管理条例》。

从法规篇幅看，法规最少的有24条，即《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》；最多的有47条，即《三明市城市市容和环境卫生管理条例》。

从法规结构看，采用分章结构的有3部，占60%，具体为《三明市城市市容和环境卫生管理条例》(共6章)、《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》(共5章)、《宁德市畲族文化保护条例》(共4章)；未采用分章结构的有2部，占40%，具体为《龙岩市烟花爆竹燃放管理条例》(共32条)和《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》(共24条)。另外，值得注意的是，5部法律中只有《三明市城市市容和环境卫生管理条例》采取了在章内再分节的结构。该条例在第三章“市容管理”和第四章“环境卫生管理”各分设三节，第三章分“建筑物、构筑物容貌及景观照明管理”“城市道路及公共设施容貌管理”和“广告设施与牌匾、标识容貌管理”等三节，第四章分“公共环境卫生维护与管理”“城市废弃物管理”和“环境卫生设施和作业服务管理”等三节。

从是否需要政府再出台配套的实施细则方面看，只有《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》在条文中明确规定需要政府制定配套实施细则，其余4部均未作此类内容的规定。

从上文分析可知，福建省7个新获得立法权的设区市已经制定的地方立法基本践行了按照本行政区域需要开展立法的理念：法规项目选择具有较强的针对性，反映了本地区的实际需要；法规内容方面也对上位法作了一定程度的细化，填补了原有规定存在的一些制度空白点，丰富了城市治理的制度资源。如泉州是联合国唯一认定的“海上丝绸之路”起点，在国家大力推进“一带一路”建设的时代背景下，为了使海丝文化史迹得到全面、有效、科学、合理的保护，大力推动泉州海丝申报世遗进程，促进海丝先行区的建设和解决经济发展与文化遗产、遗迹保护之间的矛盾，泉州市通过报纸、网络、微信等途径向社会公开征集立法项目，选择了各界意见高度集中的《泉州海上丝绸之路史迹保护条例》作为该市地方立法的首部实体法。

但就特色而言，这些法规也暴露出一些问题：一是法规精细化程度有待提升，有部分法规甚至要求政府再出台配套性实施细则，也就是需要进行“多次立法”才能确立起比较明确的权利义务分配模式，这有悖于《立法法》力图通过赋予设区市地方立法权提升地方社会治理法治化水平的初衷。二是立法体例普遍存在追求完整性的倾向，大部分设区市立法时首先考虑选用体例比较完整的“条例”，忽视了从法规体例上凸显设区市立法对上位法的补充、细化功能，不愿意采用“若干规定”“实施办法”形式，甚至有的法规还采用了章内再设节的复杂结构。三是法规内容存在“贪大求全”的情况。如关于市容卫生管理方面的法规，抛弃了“短平快”“小而精”的立法理念，而是涵盖了市容市貌、环境卫生、绿化亮化等诸多内容，结果各方面的相关规定并未深入、可操作性不强。

二、地方立法特色的理论阐释

(一)地方立法特色的含义

2002年3月，全国人大常委会在工作报告中明确指出，地方立法特色就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。”[2]

(二)地方特色作为地方立法必须遵循原则的确立

1983年上海市人大常委会在工作报告中提出：“制定地方性法规，必须以国家宪法和法律为依据，从本市的实际情况出发，因地制宜，具有地方特色”；还认为针对性是实现地方立法具有鲜明地方特色的方法。[3]1992年，唐孝葵在《地方立法比较研究中》中第一次提出“地方立法要体现地方特色”的观点，此后，陆续有一些著作对此进行探讨。这一时期学界主要将地方特色视为地方立法特性的从属概念，认为地方特色是地方立法地域属性的要求。

学术界首先对地方立法特色作出正式概念界定的是周旺生教授。他认为：“地方特色就是坚持从实际出发原则的要求，指地方立法能反映本地区的特殊性，一方面要求地方立法能充分反映本地区的政治、经济、文化、社会发展和各种利益关系对立法调整的需求；另一方面要求地方立法要有较强的针对性和实用性，解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题。”[4]

在探索提高地方立法质量的过程中，2000年，时任全国人大常委会委员长的李鹏指出：“地方性法规要根据本地的实际情况，因地制宜，突出地方特色，注意简明宜行，力戒照抄照搬，减少重复性立法。”[5]2002年，全国人大常委会在工作报告中对“地方特色”的内涵作了详细阐述，明确指出“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。”2004年，时任全国人大常委会委员长吴邦国提出，地方立法“在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则，这样才能有针对性地开展立法工作，切实提高地方性法规、自治条例和单行条例的质量。”[6]同年9月，时任全国人大常委会副委员长王兆国将是否具有地方特色作为评价地方立法质量的一项重要标准，提出“根据本地的具体情况和实际需要，就是地方立法要把国家的规定与本地的实际情况结合起来，解决本地方的实际问题，具有地方特色。”“地方立法要突出地方特色。地方特色是地方立法的基础。……看一部地方立法质量的高低，除了看它是否与宪法、法律和行政法规相抵触外，还要看它是否体现地方特色，是否符合地方的实际情况。……地方立法在坚持国家法制统一的前提下，要突出地方特色。……地方特色越突出，针对性越强，越能解决本地的实际问题，法规的实施效果会越好，对国家立法工作的贡献也越大。”[7]此后，“有特色”成为地方立法必须遵循的原则之一。

(三)地方特色在地方立法中的表现

1.独到的地方立法空间。从性质上分析，地方立法权从属于国家立法权。这决定了地方立法的内容在很大程度上是对国家立法的补充。由此，地方立法必须善于发现国家立法的“空隙”，从中挖掘出自身的立法空间。“随着国家法律体系的不断健全和完善，地方立法权限空间的有限性与分散性特征将更加明显，其形式将不再以‘面’的形式呈现，很少以‘线’的形式呈现，越来越多的是以‘点’的形式出现。”[8]为此，设区市立法应当改变注重完整性或体系性的立法思维，把对单一和具体问题的立法作为着力点，集中于对单一客体的规范，尽可能做到“一事一法”“有几条搞几条，需要几条规定几条”，以确保制定出来的法规能够有效解决本地的实际问题。

2.适当的立法体例。地方立法的体例可以直接从立法形式上凸显地方立法的针对性，进而彰显地方立法的特色。例如，采用“实施办法”的形式，自然就意味着必须结合本地的实际情况和需要，对上位法的规定进行细化、补充，其特色借助规范内容与本地实际的有效契合而鲜明地得以彰显。

3.创新的制度设计。各地自然资源禀赋不同、经济社会发展水平不一、民俗风情千差万别，由此，在遵循国家法律所确定基本原则和基本精神、确保国家法制统一的前提下，依据本地实际进行多元化的制度设计成为地方的普遍需求。相应地，地方立法必须回应本地的这种内在需求，在不违背一般法律原则或上位法所确定的制度基础上，有意识地挖掘制度创新的空间，并通过地方法规这一载体进行表现，使这些客观存在的非均衡性和非同构性问题得到有效解决。

4.明确的针对性。通过立法解决问题是地方立法不懈追求的目标，而针对性则是确保地方立法目标实现的“矢”。各地面临的问题往往个性强于共性，地方性法规的制度设计越体现本地问题的实际，问题就越容易得到解决，地方立法所追求目标实现的概率就越大。

5.鲜明的时代感。不同的时代有不同的要求，各地党委和政府都强调，经济社会发展要有时代感，要发挥自己的相对优势，形成区别于其他地方的特色。为此，地方立法不但要通过立法肯定和巩固改革的成果，还要有意识地做些前瞻性的规定以尽可能从制度层面为新的实践、新的探索预留必要的空间。

6.特殊的立法方法。如福建省人大常委会在修订《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》过程中，福建省人大常委会侨台工委曾专程带着法规草案到台湾地区当面征求台湾工商界人士对法规草案的意见建议，开创了大陆地方立法登岛征求意见的先河；又如福建省人大常委会为了做好《福建省促进闽台职业教育合作条例》的制度设计，赴台湾地区开展立法调研，了解台湾科技大学对开展闽台职业教育合作的意愿与期待；等等。

三、增强设区市地方立法特色之思考

作为中国特色社会主义法律体系中法律位阶居于最底端的设区市地方立法，现实衔接着上位法规范与具体法治实践两端，肩负着提升国家治理体系和治理能力现代化的重任。要做到“有特色”，建议从以下几个方面考量。

(一)注重从本地实际出发

立法是经济社会客观规律的反映。马克思说：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。……如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他的极端任性。”[9]可见，设区市立法必须高度重视从本行政区域的具体情况和实际需要出发。

设区市立法要做到坚持从实际出发，一方面要在立法过程中深入调查研究，科学分析本行政区域现实存在的经济发展水平、社会发展状况、自然资源条件、民间习惯等对法制的影响，实现立法同本地经济社会发展总体战略和改革决策的无缝衔接，推动本地城乡建设和管理、环境保护以及文化保护事业的发展；另一方面，从法规立项起就要注意反映本地区的特殊需求，体现本行政区域的地方特色，注意避免“大”“全”“宽”(即题目求大、内容求全、范围求宽)，努力做到“人无我有，人有我优”，凸显本地区特点。

(二)坚持问题导向

管用是地方立法的第一要义，有针对性、能解决问题是地方立法生命力之所在。设区市立法必须坚持问题导向，遵循上位法中的基准性、原则性、方针性的规定，注重立法的现实可行性和解决问题的针对性，真正为设区市的城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护提供法制依据，推动地方治理现代化。为此，设区市地方立法在法规项目的选择上可以着重制定实施性立法和对策性立法；对上位法中只是进行原则性规定的具体事项进一步细化其法律关系，使其清晰明确、逻辑周延，不产生歧义，实践中能够有效适用。同时，根据《立法法》，设区市立法涉及的大都是行政管理方面的规范，因此应当在法规中进一步明确部门职责边界，细化行政行为程序要求，推动提升行政效能。

(三)开展精细立法

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求推进立法精细化。为此，设区市立法应当奉行“能细则细”的原则：一要精选立法项目。设区市应当立足自身立法权限，围绕本行政区域法治建设的实际需求，突出地方特色，着重从城乡建设和社会治理、生态文明促进等改革发展的重点特色领域选题立项，法规要“小而精”“精而准”，善于通过小题目做大文章。二要精设法规内容。设区市立法应当在条文中写清楚各方面的权力与责任、权利与义务，最大限度缩小自由裁量空间。尤其是对涉及公民、法人和其他组织的权利义务的规定，应当既有实体内容，还要有程序性规范，尽量确保公民所需要解决的问题能够在法规当中找到答案。三要精干立法框架。设区市立法在整个中国特色社会主义法律体系当中处于相对底层的位阶，加之设区市尤其是新获得立法权的设区市开展立法的经验尚浅，为降低立法难度，应当有意识地简约立法框架，做到“需要什么就规定什么，需要几条就规定几条”。

(四)勇于开展先行性立法

省级立法着眼于全省一盘棋，规范的内容必须统筹考虑全省情况，并加以必要的平衡，有时必然表现出一定的滞后性。而各设区市经济社会发展水平不一，立法面临的问题不尽相同，所需规范的内容千差万别。某些事项在有些设区市可能已经发展到迫切需要通过立法予以规范的程度，而在其他设区市则可能尚未发生，这就需要设区市就本行政区域问题进行先行性立法。另外，当前改革发展已进入全面深化阶段，立法所面临的要求已不仅仅只是总结实践经验、巩固改革成果。基于中央“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”的要求，还需要通过立法做好必要的顶层设计和总体规划，为改革发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，推动改革的顺利进行。

四、余 论

地方特色凸显了地方立法的存在价值，反映了地方立法的制度创新，彰显了其旺盛生命力。在完善中国特色社会主义法律体系、建设法治中国的过程中，一方面法律、行政法规和省级地方性法规的某些规定较为原则，需要设区市立法作出具体规定以便有效落实；另一方面各地探索改革发展实践中出现的新事物、总结的新经验，需要立法及时予以引领和保障，这二者为设区市开展立法提供了必要的空间。立法必须“抓住提高立法质量这个关键”，这是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对新时期立法工作提出的要求。地方立法必须“有特色”已被广泛接受并作为衡量地方立法质量的重要指标，可见，提高设区市地方立法质量内在蕴涵着设区市地方性法规必须增强地方特色的要求。所以，设区市立法必须高度重视地方特色问题。

[1] 李适时.扎实推进设区的市地方立法工作 为“四个全面”战略布局提供坚实法治支撑[J].地方立法研究，2016(1)：17.

[2] 唐莹莹.试析首都地方立法特色的考量因素[J].北京人大，2012(6):36.

[3] 孙洁.充分体现地方特色是提高地方立法质量和水平的必由之路[EB/OL].(2010-04-21)[2017-06-21].http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2010/04/21/011366205.shtml.

[4] 周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2000：298.

[5] 李鹏.加强立法工作 建立有中国特色社会主义法律体系[EB/OL].(2011-09-30)[2017-07-05].http://www.71.cn/2011/0930/633249.shtml.

[6] 吴邦国.加强立法工作 提高立法质量 为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗[N].人民日报(海外版)2004-02-02(2).

[7] 王兆国.加强地方立法工作 提高地方立法质量[J].中国人大，2004(19):10.

[8] 吴天昊.社会主义法律体系形成后的地方立法创新[J].政治与法律，2012(2):4.

[9] 马克思.论离婚法草案[M]//马克思恩格斯全集：第1卷.北京：人民出版社，2006：183.

Abstract:The local legislative power of cities has been established for more than two years, and some laws and regulations have been made in all parts of the country. Taking legislation of 7 newly established cities in Fujian as analyzed samples,it's found that there are some problems,for example, not high quality of legislation and the lack of local characteristics. The characteristics of local legislation can be embodied by unique legislative space, appropriate legislative style, innovative system design, clear pertinence, distinctive sense of the times, special legislative methods and so on. Therefore, we should pay attention to proceeding from the local reality, adhering to the problem orientation, carrying out fine legislation and carrying out the leading legislation, etc., to increase the local characteristics and improve the quality of municipal legislation.

Keywords:local legislation; legislative characteristics; city

[责任编辑：林丽芳]

ReflectionAndBreakthrough:ExploringCharacteristicsOfLocalLegislationInCities:TakingLegislationOf7NewlyEstablishedCitiesinFujianasAnalyzedSamples

ZHENG Qing-xian

(Law School,Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, Fujian, China)

D920.0

A

1674-3199(2017)05-0024-06

2017-07-26

郑清贤(1977—)，男，福建莆田人，福建江夏学院法学院兼职副教授、福建师范大学闽台区域研究中心兼职研究员。