新时期土地整理工作的思考——以营口市为例

文营口市不动产登记中心 金克祥

新时期土地整理工作的思考
——以营口市为例

文营口市不动产登记中心 金克祥

《土地管理法》实施以来，我国已经执行了最为严格的耕地保护制度，将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为一项基本国策。此后，耕地锐减的势头得到了有效地遏制，但是耕地减少的趋势依然存在。随着加快推进工业化、城市化进程，不可避免地占用部分耕地，为达到耕地数量的动态平衡，耕地后备资源已被大面积开发。近几年，营口市已基本没有可开发的后备资源，建设占用耕地只能异地购买占补平衡指标，同时，又要加强生态环境保护和建设，就决定了必须转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子。

新时期土地整理的内涵

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行的调查、改造，综合整治，提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。

新时期土地整理赋予了新的内涵，耕地保护从单纯注重数量、面积转向数质并举，再到数量、质量、生态“三位一体”的转型升级；从守耕地红线到建设生态良田，将是耕地保护跨越式的飞跃。习近平总书记指出：“山水林田湖生命共同体”的理念，本身就包含着数量、质量、生态“三位一体”的思想，甚至更丰富——从科学发展潮流看，耕地还具有生物多样性、社会文化等功能，无论实施管理政策还是开展科学研究，我们必须站在这个高度理解耕地红线，必须站在这个高度理解新时期土地开发整理工作。

新时期土地整理的困难及对策

1.新时期土地整理的困难。当前营口市土地整理面临着诸多困难。一是优势项目已基本得到开发整理，留下来的项目大多是条件差、工程量大，投资成本高、开发整理难度比以往项目更大。二是土地开发整理项目规划设计，没有最大化兼顾经济效益、社会效益和生态效益。三是项目投资成本的增加、回报的递减，土地开发整理一次性投入产出平衡难度相应增加；既影响工作积极性，又影响项目施工进度和项目实施质量。四是不能最大限度地保护农民的合法权益，反而会阻碍土地开发整理工作的深入发展。

2.新时期土地整理的对策。为深入推进营口市农业供给侧结构性改革和农业结构调整，进一步加强现代化农业建设，着力培育重要农产品生产保护区和现代农业产业园，打造粮食生产功能区。为有效克服以上困难，结合营口市实际情况，切实从以下几个方面做好新时期土地整理工作。

深化认识，不断完善土地整理的配套政策。土地作为一种劳动对象，是十分重要的生产力。土地开发整理就是解放、发展和保护土地生产力。土地整理不仅是保障城市建设用地，实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡的重大举措，而且也是农业基础建设的龙头项目，社会经济发展的重点工程实事，更是一项硬任务、硬工程、硬工作，具有很强的实践性。这样的工作，必须随着实践的深入，不断完善相应的配套政策。

统一规划，适应新常态下经济社会生态的可持续发展。土地整理规划应该与土地利用总体规划、城镇体系规划、村镇规划相衔接的具体规划。坚持以人为本，把改善农民的生活生产环境条件放在首位；坚持土地资源可持续利用的原则，科学指导、合理规划，因地制宜、合理布局。不断提高土地整理的档次和品位，从而实现土地整理的多目标原则。对生态环境的保护从规划及措施等方面进一步明确规定，使土地整理相关人员在实际操作中有条可依。

尊重群众，不断完善农民合法权益的保障机制。实施土地整理规划，势必会调整农村土地承包关系问题，主要有项目实施初期的青苗及地表物政策处理，实施过程中农时延误性的作物补偿，项目竣工后的田块再落实，以及项目实施先后的工作平衡权属性、利益性调整问题。无论采取什么方式和方法，必须本着既以根本上服务于农民和农村经济发展，又在具体工作中顺应民情、民心和民意的原则，切实把土地权属调整工作做实、做好，最大限度地保护项目区农民群众的合法权属，真正把好事办实，好事办好。

多措并举，不断增强资源保障的优化配置。各地要科学适当增加土地整理资金投入，并安排一定资金用于质量建设和管理，让有限的资金发挥出最大的效益。不定期组织开展相关法规的贯彻实施情况检查，进一步落实质量建设与管理的长效机制，有效提升耕地质量，确保粮食安全、农产品安全、社会稳定和农业的可持续发展。进一步完善土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循。主动适应现代化农业发展要求，着力构建技术创新和耕地数量、质量、生态“三位一体”监管技术体系和平台建设。

新时期土地整理起到的作用

从实践证明，土地整理是促进土地资源利用方式粗放型向集约型转变的重要手段，它对保护耕地，促进国土资源可持续利用，加快营口市农业现代化和城市化进程，深入推进农业供给侧结构改革和农业结构调整等方面具有深远的历史意义。

1.土地整理是实现耕地动态平衡的重要途径。新时期耕地保护的总要求是紧紧围绕国家统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，时刻牢固树立新发展理念，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护。农村发展的基本任务是振兴农业，保护耕地尤其是保护基本农田就成了新时期新农村建设的首要任务。可以说，土地整理是耕地保护策略由单纯数量保护向数量、质量、生态管护相结合转变的助推器。

2.土地整理是建设社会主义新农村的重要内容。土地整理是统筹城乡区域协调发展，构建社会主义和谐社会的重要手段，大力发展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择。土地整理是解决农民长远生计，促进农业可持续发展的重要任务，土地整理做的就是农民群众最关心、最迫切、最容易见效的事情。通过村居整理，使村庄向中心集中，可以节约土地，不仅优化土地利用结构，而且提高土地利用率；可以改善居住环境和条件，有利于农村精神文明建设和农民物质文化水平的提高，有利于农村社会的长期稳定和全面发展。

3.土地整理是脱贫致富和促进文明的重要手段。促进贫困地区脱贫致富是建设和谐社会的重要内容。通过对田、水、路、林、村的综合整治，可以改善农业生产和农村生活条件，提高粮食综合安全生产能力，降低农业生产成本，增加土地产出值，从而达到粮食生产、农民增收、农业增效的目标，最终实现农村全面可持续发展。土地整理是一项复杂的社会经济活动，涉及到方方面面，特别是农民的切身利益，从项目前期到后期整个过程都需要农民的广泛参与，土地整理促进农村民主政治建设也具有十分重要意义。

4.土地整理是提高土地生态效益的重要支撑。土地整理是一项可以在不增加土地面积的前提下，获得巨大土地利用效益的措施。借助土地整理，不仅满足当代人对土地资源的要求，又不对后代人满足要求构成危害；土地整理不仅保持质量状态良好的土地数量，同时又为后代人创造良好的土地生态环境。通过对中低产田改造，实行沟、渠、林、田、村的综合规划和治理，实现田成方、路程行、林成网、渠相连、旱能浇、涝能排，切实达到农田标准化、生产专业化、操作机械化和农艺规范化的现代化农业目标。土地整理大大改善了土地生态环境，提高了土地利用的生态效益，实现土地资源的可持续有效发展。