PPP模式与专项债券双管齐下，助力污水治理投融资模式创新

文云波 湖北永业行评估咨询有限公司总经理

PPP模式与专项债券双管齐下，助力污水治理投融资模式创新

文云波 湖北永业行评估咨询有限公司总经理

为认真贯彻落实习近平总书记提出的长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”要求，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政府主导、市场运作、规划引领、厂网同步、建管一体、全面推进的基本原则，以持续改善城乡人居环境为目标，以全面推进乡镇生活污水治理为重点，补齐农村生态环境治理短板，促进城乡协调发展，建设美丽湖北，湖北省政府办公厅发布《省人民政府关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》（鄂政发[2017]6号）（以下简

意见指出“2019年，实现全省乡镇生活污水治理全覆盖，形成设施完善、管网配套、在线监测、运行稳定的乡镇生活污水治理工作体系。2017～2019年，省级每年转贷100亿元政府专项债券，用于乡镇生活污水处理设施建设。创新建设和运营模式，采用PPP即政府与社会资本合作模式。”

2017年7月，财政部、住建部、环保部、农业部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)（以下简称“四部委通知”）提出，“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”

省级政府发行污水处理专项债券，政府参与的新建污水项目全面实施PPP模式，均可创新于公共领域重点项目建设，也是落实中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》以及“四部委通知”等相关政策文件的具体措施，对于按期保质完成湖北省乡镇生活污水处理工作无疑是一重大利好和基本保障。

但是如何合法合规使用专项债券，规范实施PPP模式？如何建立财政支持、社会参与、使用者付费相结合的资金筹措与分担机制？创新投融资模式是否有利于乡镇生活污水项目建设、运营、维护等各个阶段持续稳定以及全生命周期有机整合？都成为摆在各级行业主管部门面前的头等大事。本文结合笔者参与制定湖北省乡镇生活污水PPP模式操作指引的经历，从专项债券、PPP模式的规范操作及应用目标等方面进行初步分析和探讨。

一、PPP模式结合污水专项债券应用有助于增强项目吸引力，提升社会投资人关注度和参与积极性

乡镇污水PPP项目合作期一般不少于20年，长达30年，但相对于城市污水项目，乡镇污水存在单个子项目体量小、配套管网投资比重大、收费机制不完善、乡镇财政保障不足等特点，专业投资人往往顾虑项目规模效应、政府财政承受能力等影响项目持续运营及盈利能力，传统模式下行业内有影响力的社会投资人往往关注度有限。省级政府发行专项债券有利于为地方政府项目筹集短期建设资金，降低财务成本，增加社会投资人信心。依据《关于组织申请乡镇生活污水治理专项债券的函》（鄂建函〔2017〕106号文）：县（市、区）政府是专项债券用款和还款主体，专项债券不得用于乡镇生活污水处理项目之外的其他项目，本次转贷的专项债券用于乡镇生活污水处理设施项目建设（含配套管网），乡镇生活污水治理工作以县域为整体项目，各乡镇为子项目，专项债券必须严格对应到具体的子项目。

通过PPP模式创新融资渠道，尤其结合专项债券以县市政府为责任主体，严格落实到乡镇子项目，可参照乡镇污水PPP操作指引中提出的专项债券作为EPC部分实施“EPC+PPP模式”、专项债券作为资本性支出、股权出资等具体应用方式，做到政府主导、市场运作、厂网一体、建管一体，如期实现全省全覆盖。

作为一项打基础、管长远的民生工程，创新应用PPP模式和专项债券，投资人回报机制既包含建设投资及收益，又囊括了后续运营补助及使用者付费机制的完善，具有一定“不可复制性”，整个行业投资吸引力大幅提升，从近期举行的省级乡镇污水PPP项目对接会吸引134家企业可见一斑。专业、竞争充分的市场环境也为后续PPP项目的加速落地及规范实施奠定了基础和提供了保障。

二、规范实施PPP模式除了创新融资方式及公共服务领域管理模式，平滑短期财政支出，还有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，提升行业经济活力和竞争力

国家财政部和发改委分别出台PPP项目操作指南和工作导则，湖北省级主管部门结合乡镇污水治理工作的特点和目标，因地制宜制定了乡镇污水PPP项目操作指引，强调规范实施PPP模式的重要性。但部分项目业主过于强调项目融资功能、主体责任和风险转移，看重项目落地，往往忽视了PPP项目运营效率对乡镇污水治理公共服务质量的改善，长期来看PPP体制机制优势无法发挥。

1.项目应强调厂网一体、建管一体，合理分配建设、运营阶段风险，提升PPP模式效率，改善乡镇生活污水领域服务能力及治理水平

由于乡镇污水厂网一体项目中厂区规模及投资占比往往偏低，且具备短期到位的专项债券资金，当前PPP项目吸引了大量施工单位，容易造成重建设轻运营，部分项目投资人在PPP方案和合同中既不愿意承担运营风险，运营能力也不匹配。社会投资人将关注点前移到建设，又诱导政府尽快使用当期到位专项债券资金降低财务成本的动力，提前支付“可用性付费”来锁定大部分回报，缺乏合理的激励措施引导社会投资人发挥专业优势，提高运营效率和服务能力。

2.合规确定项目实施主体，避开政府与当地国企转型合作的“陷阱”，推进公共服务治理体系和能力现代化，促进行业活力和竞争力

PPP是一项长期性、系统性的改革，是适应国家治理体系和治理能力现代化、市场在资源配置中起主导作用的一次体制机制变革。但在实际操作中，部分项目中地方政府假借PPP搞变相融资，推进地方政府融资平台转型中设立子公司避开社会资本身份限制，或将不具备实际运营能力的国有企业摇身一变运作成乡镇生活污水的“社会资本”，或追求短期利益与社会资本一拍即合成为名义上联合体，实际上各阶段主体责任及风险分配不合理的PPP项目，“社会资本”未能充分发挥PPP的体制机制优势，不利于行业内真正社会资本发挥专业优势，将有技术和制度优势的合格社会资本挡在门外，影响行业活力和竞争力。

三、PPP实施方案设计和合同履约中还应重视全生命周期有机整合，完善价费机制、监管体系，做到真正的按效付费和物有所值

乡镇污水PPP项目合作并不仅限于方案审批和合同签订等关键点，而是贯穿政府与合格社会投资人长达二三十年的合作期，包含投资、建设、运营、移交等多个阶段甚至项目全生命周期，项目方案设计和合同履约中能体现和激励项目投融资、工程建设、运营效果、移交标等产出目标有机整合，完善价费机制，建立财政支持、社会参与、使用者付费相结合的资金筹措与分担机制，突破政府重项目规模和落地、社会资本重建设的可用性付费机制，才有助于建立三位一体的监管体系，基于合同约定的绩效标准，将项目全生命周期中的责、权、利相匹配，将监管考评、付费机制与服务效率、效果挂钩，才能做到真正的按效付费，倒逼PPP各参与方关注运营效果，实现物有所值。