城市水务管理执行现状研究

2017-10-16杨帆

科技创新与应用 2017年29期

杨帆

摘要：文章以城市水循环系统为基础，从全国直辖市、省会城市和计划单列市中选取已建立水务局的城市展开调查。通过调查城市基础水务功能的行政管理执行情况，了解各城市水务局“水务一体化”改革状况。从调查中发现水务局职能结构偏向城市水资源源头管理以及监管力度不平衡等问题，分析相关原因并提出水务制度改革深化的建议。

关键词：城市水循环；水务局；水务监管

中图分类号：F299.24 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）29-0118-02

引言

近年来，城市水务项目频繁使用“BOT”、“TOT”、“OM”等社会资本参与模式，通过分解城市水务功能，选择责任主体完成水务功能，满足城市发展需要，这是我国水务改革取得的成果，相对应的研究也很丰富，多以“水务一体化”程度作为评判水务改革的标准。

林晓惠（2008）[2]对比传统水务管理制度与现代“一体化”制度，提出深化水务一体化改革的必要性。陈慧（2013）[3]将“水务一体化”改革分为萌芽、初步探索、高速发展以及深化发展阶段，并总结现阶段我国城市水务管理改革取得的成果。王学超（2017）[1]等对我国一些重要城市展开调查，研究各地水务局“水务一体化”进程。刘俊秀（2016）[4]利用神经网络理论建立水务一体化评价体系。但其中对水务行政职能执行情况的研究较少，本文想通过调查这方面现状，研究水务制度改进方向。

1 城市水循环管理

以水源、供水、用水、排水作为城市水循环系统的基本环节，形成对应的子系统——水源保护系统，供水系统、排水系统和污水处理及回用体系。其中，水源保护机制与供水系统是城市运行的基本保障，它们的有效运转决定城市的生存问题；在排水系统中，雨污分流不仅解决城市内涝问题，也能实现水资源回补；污水处理及中水回用系统是降低水环境污染的关键手段，同时也有助于节约水资源。为确保各系统安全运行，衍生出以下四部分水务管理职能：

（1）水资源管理，即城市水资源的统一管理。实现城市地表水、地下水、外调水统一管理，并及时监测水环境，保护城市水资源，统一规划城市水资源分配与调度。

（2）供水一体化管理，即城市供水体系统一规划与供水行业的归口管理。审查供水行业并对项目运营进行全过程监管，及时发现并防止水污染事故，保障城市用水安全。

（3）排水一体化管理，即城市排水体系统一规划与排水行业的归口管理。审查排水行业项目建设，监督管网维护并审查排水入网户的排放行为，及时治理违法违规行为。

（4）污水处理及回用体系管理：实施污水处理行业的行业监管。负责污水处理设施的运营监管，执行污水排放许可证制度，集中管理中水回用，避免城市水环境污染。

2 城市水务管理运行情况

2.1 研究对象及考虑因素

鉴于我国水务一体化改革都是由各城市水务局负责，再结合城市水资源情形、经济发展水平与城市规模，本文将已建立水务局的省会城市，直辖市和计划单列市作为研究对象，总计24个城市。根据前文提到的城市水务管理分类，确定调查的行政职能，即水源地保护、供水系统监管、排水系统监管以及污水处理设施监管。

2.2 调查城市相关职责执行情况

从整体调查结果看，有15个城市的水务局承担了全部调查职能，而另外9个城市将调查职能分配到水务局在内的其他部门分别负责；其中，“水资源保护与管理”与“供水行业监管”都由各地水务局统一承担，而其他行政部门分管的职责主要集中于“排水系统监管”与“污水处理设施监管”，如表1所示。

表1 24座城市基本水务职能执行情况表

注：“1”表示该项职能由当地水务局负责，“2”表示该项职能由水务局以外的行政部门负责。

具体地，各地水务局都将“水资源保护与管理”放在职能规划的首位，负责城市水资源保护与管理、防汛抗洪、节约用水工作等。得益于各地组建的大型国企水务集团，它们提供引水、制水、运输、管网维护一体化的供水服务，水务局实现对供水行业的统一监管。而在“排水系统监管”与“污水处理设施监管”两方面，有的水务局职责被分离，主要由于大部分排水和污水处理设施都由政府投资建设并运营。尤其是排水管网建设，政府部门一力承担项目规划、建设与维护，再加上排水和污水处理设施属于环境保护工程，城市公共设施主管单位与环保部门都有监管职责。

3 水务局在水务管理中存在的问题

城市过快发展造成用水缺口，迫使城市管理者对水资源进行统一调配，从各地组建的大型国企水务集团就能看出，城市在供水端管理所做的积极改革。但从整体看，调查城市中普遍存在“重供轻排”的现象，对城市排水与污水处理系统的管理未达到预想效果，分析存在的问题，总结为以下四点：（1）职能结构偏向城市水循环源头管理。从调查情况看，水务局职能设计有所侧重，可总结为“水资源的统一管理与保护”、 “水资源利用的统一管理”以及“提高涉水事务的行政管理效率”三方面，造成城市水务管理核心偏向城市水循环源头管理。（2）排水许可证制度执行不完善。排水许可证制度是规范排水行为，防治水环境污染的重要举措，包括排水证行政审核以及排水行为监管。调查中发现，法规制定 “与时俱进”，实际操作却显得“力不从心”，对排水户排水行为事后监管力度不够。（3）缺乏监管协作机制。部分城市水务管理分设在不同部门，水务局、环保局和建设局都有牵涉，在不能形成水务行业统一管理的前提下，职责明确与协作机制显得尤为重要，而在调查城市中缺乏相应的规划设计，存在多头管理。（4）缺乏污水处理设施运行监管。污水处理设施安全有效的运营不仅能够预防水环境污染，而且能回补水资源。但仅对排污口的检查并不能保证设施的有效运转，缺乏对处理过程的监管，将无法对违规操作做出及时反应，从而直接影响处理效果。

4 水务局水务监管改进建议

城市水循环系统对城市经济发展至关重要，而有效地监管是保证服务效果的最后一道防线，也是保障公共利益的直接手段。结合本文调查，对水务局监管职责提出以下四方面改进建议。

4.1 平衡水务行业监管力度

加强排水行业监管，提高对排水户排水行为监管，从污水源头控制污染物，保证排水许可证制度实施效果；另一方面强调污水处理设施运营监管，在处理过程中确保污染物排放结果符合规定。

4.2 建立协作机制，明确职责

在暂时不能形成水务行业统一管理的前提下，应加强各牵涉部门的沟通与配合，明确各自职责侧重，避免行政资源的浪费；对出现的综合性事件，建立联合监管协作机制，加强日常协作。

4.3 建立切合实际的法律规范体系

水务管理体制由各省市自行制定，而城市水文情况差异明显，为确保水资源可持续利用，必须结合城市实际情况，积极研究当地水务行业需要，建立符合行业发展的法律规范管理体系。

4.4 培养科学的管理团队

水务行业社会资本发展迅速，增加了管理的复杂性，考验团队管理能力的“时效性”。为避免出现管理“力不从心”的问题，需要及时对人员进行培训与考核，确保团队的先进性。

参考文献：

[1]王学超，刘兆旋，李香园.重要城市水务一体化进展研究[J].中國水利，2017（1）：47-50.