公共危机治理中非政府组织的参与

李斯文��

摘要：当前，我国社会正在经历着社会转型、经济结构改变等形势，诸多挑战使得我国的公共危机治理在面临诸多挑战的同时，参与公共危机治理也有了更多的机遇，多元参与共同治理公共事务的格局已经凸显，据此，在系统分析非政府组织参与公共危机管理的优势及存在问题的基础上提出了更好促进非政府组织参与公共危机管理的建议对策。

关键词：公共危机；非政府组织；治理

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.26.063

1前言

随着经济全球化和我国社会转型进入到关键时期，日益复杂的社会环境使我国的公共危机事件频发，其波及范围不断扩大。环境污染、产业调整、社会分化、贫富差距拉大、社会控制弱化等多种因素都可能诱发影响公共危机事件。虽然在危机事件应急处置中，政府扮演着主要角色，但其固有的效率低、反应速度慢等弊端，使得非政府组织的作用日益凸显，其自主性、专业性、执行力高效等特点让其在公共危机治理中发挥着越来越重要的作用。

本文通过分析在公共危机治理中非政府组织亟待解决的问题，针对这些问题提出了应对之策。

2公共危机特征及公共危机治理

2.1公共危机的特征

罗森塔尔认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件，它具有严重威胁、不确定性和有危机感的情绪。公共危机除了具有危机的一般特征外，还具有自身的特征。

首先，公共危机具有社会性和公共性；公共危机事件和危机管理体系中涉及的危机是专指在公共管理范畴内的危机管理，即对应社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社群性。

其次，公共危机具有明显的突发性和紧急性；风险事态及状态的发生是不能或难以预测的，是一种打乱既有体系或部分体系运作，对于体系内变量的一种急速而突然变化的状况。公共危机事件存在着发生征兆和预警的可能，而且正因为出乎通常社会秩序或人们的心理惯性运行，才会形成某种程度上的危险性。

再者，公共危机具有不确定性；公共危机一定程度上是在事件发生后，很难预计可能带来的后果。同时，由于信息技术发展，事物间联系呈现多元和共时的特征，资源的有效性事实上也会导致顾此失彼，“蝴蝶效应”将危机的影响扩大。

最后，公共危机的信息有限性也是明显的特征；在危机状态下，信息是极度匮乏和有限的，而且常常难辨真伪；信息不完整、信息不及时以及信息不准确共同造成在信息的反馈和处理过程中，信息极易失真，其正确性和有效性难以保证。

2.2公共危机治理

当下的公共危机治理应当是一个多元主体参与的局面，而非政府独当一面。政府、社会组织、企业、个人有机合作能够使公共危机治理更加高效，能够避免很多不必要的麻烦。国内学者薛澜据此提出“公共治理结构”的概念，该结构由非政府组织、政府、企业和个人所构成的治理主体的组织形态，这些主体在处理公共事务中依据共同的治理理念所形成的治理规范、治理秩序和治理手段组成。

3非政府组织参与公共危机治理的现状分析及问题

3.1非政府组织及其参与公共危机治理的优势

非政府组织是指大多数独立于政府之外，且主要为人类合作和社会公益，而非以商业性任务为目标并提供基本社会服务或从事社区发展的工作的社会组织；与政府、企业不同，非政府组织有其自身的特性：组织性、合法性与非营利性等。随着经济全球化和政治民主化的进一步发展，非政府组织凭借其特殊的优势，使得政府与非政府组织的合作范围不断扩大，合作形式不断扩展，也取得了许多创新成果，总的来说，非政府组织在专业性、灵活性等方面有自身独特的优势。

3.2非政府组织参与公共危机治理中存在的问题

非政府组织存在的问题一般可以分为两个部分，一部分是非政府组织的问题，另一部分是非政府组织管理中存在的问题。前者以非政府组织为主，后者以社会等级管理机关和业务主管单位为主。

3.2.1非政府组织自身存在的问题

非政府组织在服务社会、承接政府职能和提高管理能力方面做了大量的工作，扮演了重要角色。在实践过程中存在的问题可以概括为（1）官办色彩较浓、自治性弱：非政府组织过分的依赖政府，在人员、办公场所、财力等方面，与政府有着千丝万缕的联系；由于非政府组织官办性强，政府过多介入，使其失去了应有的独立性、自治性。（2）资源有限性及较低的动员能力：由于缺乏足够的行动基础，包括政府的支持和制度上的规范，非政府组织的资源动员能力较低，资金来源少，资金不足，非政府组织的经费主要来自个人和企业捐赠，缺乏有效的资金来源途径；另外，非政府组织是公众奉献爱心、提供给公共服务的有机平台，但是社会公众参与率较低，直接影响了非政府组织自身的号召力。

3.2.2非政府组织管理中存在的问题

（1）政府管制过严，非政府组织缺乏应有的活力。

政府对非政府组织实行“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，该体制使非政府组织的活动受到诸多规定的限制和约束，政府管制性过严，使非政府组织缺乏应有的活力；高门槛造成了很多游离于体制之外的“非法组织”，既不利于我国非政府组织的发展，也不利于非政府组织和政府进行管理。另外，我国非政府组织的等级程序也比较复杂，目前的登记管理办法，使得大量的非政府组织干脆放弃登记而自行活动。

（2）非政府组织监督管理的不足。

首先，业务主管单位履行职责较虚，往往流于形式，对非政府组织运行过程中实质性的监管较少；其次，登记管理机关与业务主管单位之间缺乏应有的沟通与协调，造成非政府组织政策制定与政策执行上的不一致；从监督形式上，年度检查形式上较好，但缺乏可操作性；年度检查对登记管理机关而言可以及时发现问题，但對非政府组织而言，忙于年度检查的材料整理，一定程度上阻碍了非政府组织活动的进一步开展。

4完善非政府组织参与公共危机治理的对策

针对非政府组织参与公共危机治理面临的问题，可以从准入制度、监督管理、社会自律、人才队伍建设等出发，以构建更加合理有效的应对之策。

4.1合理设置准入门槛，简化登记程序，探索直接登记

针对当下我国非政府组织登记程序复杂，准入门槛高的情况，业务主管单位和业务指导单位分开管理的方式或许值得一试。部分非政府组织的管理可以撤销业务主管部门，仅仅保留业务指导单位，在这种情况下，登记管理机关承担登记、监督等职责。社区性和与公众生活直接相关的组织，可采取备案制的形式，承认其合法地位，允许其根据各自的特点开展相应的活动。这样既能满足社会公众的各种需求，又能降低社会团体的准入门槛，简化管理手续，减轻行政事务。

4.2加强对非政府组织的监督

4.2.1完善和细化非政府组织管理机关的监管职能

对于登记管理机关而言，应该从重视登记到重视监管。政府管理非政府组织的传统方式是轻监管、重审批，其优势是从入口严格把关，杜绝非法NGO的产生。传统的监管方式是不利于非政府组织的良性发展的，为此，有必要实行轻审批、重监管的模式，降低政府在非政府组织审批过程中限制性作为，把工作重点放在监管上，减轻政府监管部门在登记和年检时的工作任务，将注意力和重点转移到非政府组织活动的培育和监管上来，重视管理过程，理顺两者之间的关系。

4.2.2多层次加强非政府组织的互律机制建设

积极培育独立自主的社会认证与评估机构或组织是建立多层次互律机制的关键保障。第三方评估机构的评估机制显然是相对公平公正的，出具的评估报告自然可以增强非政府组织的社会公信力。此外，非政府组织提供的服务在效果和效率上很多时候并比政府更好，政府为实现权利下方及职能减负，完全可以通过购买非政府组织公共服务的方式实现职能转移，实施的关键是通过规范、权威的评估机制选择最恰当的“供应商”，项目实施过程中也要加强对非政府组织的监督而非管控，以此提高购买服务的质量。

4.2.3以完善信息披露制度为重点加大社会监督力度

非政府组织公信力的另一个体现是其信息透明度，组织本身以及组织在运行中对各种项目的信息公开都会显著影响组织的公信力。但是由于监管、自身管理、民众意识等原因，我国非政府组织在信息公开上做得并不够好，信息公开范围狭小、内容空洞、浮于表面等是我国非政府组织信息披露上的重大问题。社会民众监管力度差、意识不强是上述问题的主要原因，为此，加强社会监督力度、建立非政府组织定期信息公开制度、培育良好的民主监督意识可以从一定程度上解决上述问题。

4.2.4强化非政府组织人才队伍的建设

人才队伍建设与组织人员素养的提升是非政府组织良性发展的保证，综合来看，现阶段我国非政府组织中的人才队伍构成主要有社会工作人员、离退休人员、志愿者队伍、义工队伍等，受过专业培训或教育的专业人才队伍严重匮乏；另外，在工作条件待遇上，非政府组织由于资金、管理等需要，在工作条件上并不能提供有吸引力的“筹码”；此外，职业发展不明确也是阻碍优秀人才进入该领域的关键点。因此，应该根据我国现有国情和非政府组织管理特点，完善人事管理公共政策，既要赋予非政府组织市民待遇，又要适当加大对其人才建设的扶持力度。既要填补现有政策空白，又要考虑政策的过渡性。如：授权民政管理部门组建专门的非政府组织人事档案管理中心；加大非政府组织补充养老保险（年金）推广力度等。

参考文献

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