新北京：从晚清经验看京津冀一体化

马勇

[关键词]京津冀，一体化，新北京，近代中国

早些天，《历史教学》编辑部和我联系，希望我从一个历史学者的视角谈谈国家现在提出的京津冀一体化，剖析下历史上有什么可资借鉴的经验。其实很多年来，自从开始做历史研究以来，我基本没有写过和现实有关的题目，因为我的专业毕竟是历史，而不是现实。

这一次我欣然接受了《历史教学》编辑部的建议，主要是因为这件事与我们的生活密切相关，也与我个人的关切相近。几年前，在自媒体最发达的时候，北京、华北发展面临很多困难，比如环境问题、房价问题、人口问题、外地打工者小孩在北京就读问题、城市管理问题等，也曾引起我的关注，我也在自己的微博上发表过一些看法，比如我很早就提出北京的可能思路，要么“北京迁出首都”，要么“首都迁出北京”。现在的北京将首都功能与一个地区发展功能合一，肯定不能走远，是一个迟早都要解决的问题。再后来，我也在微博上提出“新北京”的概念，主张重回历史上大直隶、小顺天府、小天津的格局，统筹协调现在的京津冀，将京津冀视为一体，而不是京津冀“三体”一体化。今天，我就想利用这个机会，详细说说我的思路，大致想讲三个问题：一、北京及天津、河北的困境；二、晚清经验；三、新北京（新北/新京）构想。不对的地方，请各位批评。

一、北京及天津、河北困境

我1986年毕业到北京工作，至今已30多年，眼看着北京从一个幽静、文雅、高贵的古城向现在杂乱无章的高楼大厦发展，尤其是亚运会，特别是奥运会申办成功以来这些年，北京从一个舒适、文明，最具文化气息、最适宜居住的大都市，变成了一个商业、工业，甚至无所不包的城市。不论城市外观，还是城市的内在精神，都与30年前完全不一样了。20世纪八九十年代，人们可以在晚饭后骑上自行车从东单到西单，听一场音乐会，或者到北京人民艺术剧院看一场话剧，那时“外省人”对北京的认知是，北京拥有其他城市不可能有的气势、优雅、休闲，特别是内在的文化，甚至包括老北京的生活样态，市中心区域无处不在的“儿化音”。那时北京的文化生活，是国内任何一个省会城市都很难拥有的。我见证了老北京最后的余晖。

现在的北京已经不太适合人们居住，甚至不适宜商业公司、文化事业单位在这里发展，因为城市无节制的扩大，让城市的运行成本，让上班族、读书族，一切需要每天外出活动的人无端浪费了许多宝贵的时间，而且公共交通的拥挤，让人们在那里缺乏起码的尊严，更不要说舒适了。偶尔我也会在交通高峰利用公共交通工具去参加会议，看到地铁里根本不认识的男男女女人贴人地挤在一起，我就在想，底层社会如此不易，政府到底会采取什么措施解决呢？

因为职业习惯，面对这些现实中的困境，我不由自主想到人类历史经验，人类历史上是如何面对这些问题，如何解决这些困难的。我们知道，人类很早就明白一个简单的道理，“逐水草而居”，一个几千万人的大都市，如果没有足够的资源，或者如果不能很容易地获取资源，那么就应该迁徙，向资源丰富的地方转移。多年来，实际上自近代以来，国都位置一直成为政治精英、知识精英的关切，两次鸦片战争以及后来的甲午之战、庚子之役，都可从国都设在北京这个细节看到某些问题。也就是说，进入近代，北京已经失去控御北方、东北的意义，反而成为不易防御的危城。但是，在和平时期，中国历史上很少主动迁都，到现在为止，没有外力，也只有北魏孝文帝这样极为罕见的例外。威权体制下，权力集中在中央，家大业大，迁都实在不宜提起。

迁都不是一个现在可以进行的好主意，不是和平时期可以自主进行的，那么剩下的方案就是调整，如何在现有格局下解决问题，让北京更适宜人们居住。

北京今天的困境是多方面的，是全方位的，但概括起来，就是一句话，地少人多，资源匮乏。南水北调，西气东输，都意味着北京成为一个主要生活资源需要外部硬输入的状态，这块土地上已经无法承载如此多的人口了。也只有从这个视角，才可以理解为什么北京的房价居高不下，这还将给北京未来发展带来其他问题，外地户籍的大学毕业生，如果没有父母支持，靠自己的工资收入，在北京根本不要想房子的事。这是非常可怕的前景。

根据最新公布的人口数据，北京总人口为2150万人，大约在世界大城市人口总数排50名。65%的常住外来人口分布在四环外，五环外的人口超过1000万，接近北京人口总数的一半。由于周边卫星城市并没有真正分解中心城区的压力，在过去20年整体外迁、就地上班的单位太少，周边的卫星城基本成为“睡城”，上千万人日出奔向市区上班、上学，日落返回。这无疑是北京交通秩序混乱、拥堵的根源之一。

北京人口太多了，土地太少了，人口密度太大了，北京承担了作为首都本不该承担的功能，比如那么多的优质医院为什么都集中在北京市区呢，这些医院每天最大量的问诊病人来自全国各地，协和医院、北京医院、同仁医院实际上已经成为全国人民的医院，为什么一定在市中心？还有那么多的学校，特别是大学，有什么必要一定要留在闹市区呢？即便在过去十几年外迁的几所高校，也只是迁到昌平、大兴、房山，为什么不能一次性迁更远，去占领一个或几个山头，建设可以稳步发展上百年甚至更長时间的大学校园呢？

当然，我们也看到政府注意到了用外迁的手段化解北京人多地少的压力，几年前宣传的首钢外迁曹妃甸、最近提出的雄安新区，都是将北京的“非首都功能”迁出，迁至河北。这当然是一大进步，但依然可以预料并不能真正解决问题，为什么呢？

曹妃甸不必说了，即便雄安新区也必将面临北京市与河北省的利益冲突，新区的税收如何安排？如何分配？河北供地如何作价？劳动力如何供应？真正算起来，可能都是比较难解决的问题。当然，在威权体制下，可以由中央裁决，地方也没有足够的财权、税权，也不是地方选举出来的政府，自然可以暂缓冲突的发生。

雄安、曹妃甸的安排，其方向是对的，因为北京地少人多，资源匮乏，无法继续维持在如此狭小的空间保有如此巨量人口。这是北京发展困境的真相。现在提出的“京津冀一体化”，其实就是北京的发展遇到了问题，而不是河北、天津遇到了问题。如果北京没有遇到问题，河北、天津即便遇到黑龙江、辽宁、山西诸省同样或类似困难，中央也不可能将北京的资源划拨过去。只有北京本身遇到了不可克服的困难，中央才会做出将“非首都功能”迁出北京的做法。由此才能理解过去几年，以及未来几年的“外迁运动”，也才能理解雄安新区的决策。

与北京的困境稍有不同，一向为北部中国经济中心的天津实际上自1949年之后就衰落了，而且一直没有得到有效振兴。天津在“文革”前十年一度划为河北的一部分，其余时间一直是中央直辖市，在没有重庆的时候，叫京津沪，然而现在却是北上广，或北上广深，却没有了天津。由此可见天津地位之衰。

天津的衰落有很多原因，其中一个最主要的原因是其距离北京太近，由于太近，由于北京也一直有发展的压力、动力、冲动，因而天津不仅没有因为与北京近而获取近的好处，反而“近”成为北京就近取材的人力资源基地，天津由原来的北部中国经济中心、金融中心、贸易中心、国际交流中心，沦为目前一个相当一般化的大都市；城市的品位也由1949年前的国际大都市变为现在相当地方化、本土化的天津。

在改革开放之前几十年，天津的地位被忽略了。20多年时间中有十年成为河北省的一个城市，其地位可想而知。改革开放之后，天津也曾有过振兴的机会与冲动，20世纪80年代胡启立、李瑞环主政时期，是一个机会，也有振兴的迹象，但进入90年代之后，在南部中国、东部沿海掀起发展大潮的时候，在北京相继举行亚运会、奥运会，上海举行世博会的时候，天津悄无声息，渐渐沉沦。直至21世纪初期，才有滨海新区规划，有金融改革试验等政策出台，但与京沪相比，是彻底衰落下去了。天津要想获得发展，重回近代以来的辉煌，不是天津自身能够解决的，有待于京津，乃至京津冀整体战略调整。

至于河北，在过去几百年，一直是所谓京畿重地，一直担负着拱卫京师重要使命，甚至在现在也是如此。北京重大政治活动，或国际活动时期的所谓“大护城河工程”，主要在河北境内完成。历史上，河北既然承担了拱卫京师的责任，因而河北也就在很多时候分享了“天子脚下”的好处，不像现在除了拱卫京师，保证北京饮水安全、环境安全等责任外，很难分享北京发展的好处，比如奥运场馆直至这一次冬季奥运会，不得不在河北境内，其他的则一律在北京境内。再比如正在建的新机场，如果一定要建，最理想的位置应该在河北境内，但由于种种原因，新机场只能建在北京地界。还有燕郊、固安，都有类似的尴尬，京冀为近邻，虽说没有相互为壑，但也极少直接互惠。京畿重地几百年都优于其他省区，直隶总督一直是第一疆臣，而现在却沦为一个很一般的省份。

京津冀，都面临相当大困难，各有各的难处，确实到了必须重新思索的时候了。

二、晚清经验

钱穆在讨论中国政治变迁得失时有一段话令人常思：“辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。甚至不惜摧残人事迁就制度。在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统、旧文化。我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢？其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一两百年的，也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？”①钱穆的意思是，中国历史上重要的政治制度，延续一两百年的制度，一定有其延续的理由、优势，不宜轻言废弃，轻言终止。

从这个观点审视今天北京的发展困境，以及京津冀三个地区的全部问题，其实都是因为轻改前人制度架构、没有充分理解前人制度设计的本意而引发的问题。

在过去几百年，今天的京津冀三个行政区域其实就是一个，即直隶，或日“大直隶”。大直隶的疆域基本上涵盖了今天京津冀三个地区。直隶总督的正式称谓为“总督直隶等处地方提督军务、粮饷、管理河道兼巡抚事”，②是大清帝国九位最高级别的封疆大吏之一，也是之首。

1860年，英法联军火烧圆明园之后，清政府与英法俄等国相继签订了《北京条约》。这个条约一方面大幅度提升南部中国开放水平，另一方面在南部中国五口通商基础上，增加牛庄、天津和登州北方三口为通商口岸。1861年，清政府为此专设三口通商大臣于天津，具体负责北方三口通商事务。十年后，1870年，清政府裁撤三口通商大臣一缺。原三口通商大臣所负责的洋务、海防事宜，均归直隶总督经管，颁发钦差大臣关防，称“北洋通商大臣”或“北洋大臣”，统筹管理直隶、山东、奉天三省通商、洋务，办理有关外交、海防、关税，以及三地官办军事工业等事宜。北部中国工业化就是这样发生的。

清末几十年，先后出任或代理直隶总督，或兼任北洋大臣的先后有崇厚、曾国藩、李鸿章、张树声、王文韶、荣禄、袁世凯、裕禄、廷雍、杨士骧、那桐、端方、陈夔龙、张镇芳等，为直隶地区发展留下深刻印记的主要有崇厚、李鸿章、袁世凯几个人。

崇厚在直隶十年，留下了自己的印记。三口通商大臣初设，不加“钦差”，只颁关防，遇有重大事件准其会同直隶、山东、奉天相关方面商办，与同时设立的总理衙门无隶属关系，但职掌相近，来往频繁，有咨商定议的权力。崇厚在这个任上干了十年之久，常驻天津，是三口通商最初十年最直接的领导者，倡议创设北洋机器局，草创北部中国与各国打交道的规则，为后来直隶地区的发展打下了不错的基础。

接替崇厚的是曾国藩，曾国藩是洋务新政最重要的领导人之一，在平定太平天国运动的时候，就在安庆创办了军械所。在两江总督任内，先后参与或主持创办金陵制造局、江南制造局等现代企业。1868年，曾国藩调任直隶总督，为时甚短，主要处理那时震惊中外的天津教案。

在直隶真正留下不灭印记的是李鸿章、袁世凯二人。李鸿章1870年8月接任直隶总督，11月接办天津军火机器总局，改称天津机器制造局。此后，李鸿章擔任直隶总督兼北洋大臣28年之久，专办清政府外交，兴办北洋海军、陆军，创办轮船、电报、煤炭、纺织等一大批近代企业、事业。李鸿章直隶总督兼北洋大臣的权势如日中天，一人之下万人之上。

袁世凯是李鸿章的老部下，总督朝鲜时主要接受李鸿章的领导。甲午战争后，袁世凯以知兵、维新再度获得重用，经朝廷同意负责督练新建陆军。1897年擢升直隶按察使。1899年底，出任山东巡抚，迅速平定山东境内义和拳，但由于没有中央及其他省区密切配合，“义和拳起山东，不到三月遍地红”，山东的强行镇压并没有根本解决义和拳的问题，反而将义和拳溢出山东，引向了大直隶，引向了全国，并最终导致庚子国变。1901年底，李鸿章逝世，袁世凯受命署理直隶总督兼北洋大臣，翌年实授。1907年奉调中央，出任军机大臣兼外务部尚书，为中枢重臣。袁世凯在直隶、北洋任上的时间并不算太长，但由于此一时期为清帝国从新政到宪政的转型期，直隶又是全国示范区，因而袁世凯留给直隶的印记并不亚于李鸿章。军事上，北洋常备军的编练，武备学堂的创办，北洋六镇成军；经济方面，直隶境内工矿企业如雨后春笋，铁路修筑，矿产资源开发，天津经济中心、贸易中心、金融中心在这个时期初具规模。天津市政现代化、巡警制度的创设、新式学堂的创设进而普及、司法制度的改革等，都在袁世凯直隶总督兼北洋大臣任内获得巨大进展。在不太长的时间内，不经意间，直隶在现代化方面可以与南部中国并驾齐驱了。

直隶的发展，并没有惊动京师，京师依然保留着宁静、悠闲，受全球瞩目，也是国内外人士乐意居住的文明古都，没有嘈杂，没有污染，没有现在北京的某些缺点。这是因为，京师拥有合理的行政架构，除了服务中央政务，似乎并没有担负多少发展的功能。

京师归属于顺天府，顺天府是首都地方最高行政机关，顺天府尹为正三品，高出一般的知府二至三级，一般由尚书、侍郎级大臣兼管，位同封疆大吏之总督、巡抚。乾隆年间，顺天府定制为二十四州县。这24个州县虽然都在直隶总督辖区，但府尹与总督不存在隶属关系。但北京城垣之外的地区由直隶总督衙门和顺天府衙门双重领导，大的举措由双方相关部门会商办理。城垣之内的事务，直隶总督无权过问，由顺天府自理，或由顺天府与总理衙门协商办理。顺天府衙门负责“清肃邦畿，布治四路”，主要为中央政务、礼仪、乡试等服务，没有发展经济，创办企业，增加收入的使命，因而顺天府辖区内在晚清几十年并没有受到经济大发展，对外大开放的干扰，依然可以维持一种特别的宁静，具有政治中心特有的韵味。

天津则完全不一样。至20世纪早期，天津成为名副其实的北部中国经济中心、近代工业中心、金融中心、国际贸易中心，是北部中国大港，拥有北部中国最豪华、最时尚的高档居住区，租界、五大道，数百栋具有各国不同风格、样式、文化传统、艺术风格的建筑物，被誉为“万国建筑博物苑”，既是洋人居住区，也是外交官、政治家、实业家、大学者居所。在直隶辖区，乃至在北部中国创办的许多重要企业，都在天津设立自己的总部。天津是那时最名副其实的总部经济。

天津还是北部中国文化教育、新闻媒体发展中心，北洋大学、南开大学，《直报》《国闻报》《大公报》以及话剧、相声、京剧等现代艺术，都因天津特殊的、高品位的居住人群而获得空前发展。从晚清至民国，天津成了北京的后花园，在北京发展的达官贵人、外国来华工作者，乃至仅仅因为喜欢而专门来华的外国人，差不多都愿意选择天津作为居处，方便、优雅的生活，浓郁的文化气息，与京城政治氛围很不一样的城市生活形态，都让天津成为那时中外人士的向往地。

顺天府、天津，都在直隶辖区内，受顺天府的影响，天津的发展，一方面得益于直隶作为巨大的腹地，具有用之不竭的土地资源，不论官办的洋务新政，还是外国人、私人资本创办的新式企业，都可以在直隶找到合适地点。天津从1860年大约20万人，开埠后至1895年接近60萬人，至1925年突破100万。至1949年，接近200万，不到100年人口增长十倍，显然主要是外来人口的硬增长，由此亦可知直隶可以为现代化提供源源不断的土地资源，开平煤矿就是最典型的例子，这家大型企业对于大直隶意义重大。

直隶、京师、天津，在晚清几十年发展迅猛，但并没有遇到今天京津冀这样的问题。前后100多年，条件发生了很大变化，许多要素确实不可同日而语，但晚清经验也很值得重视，直隶总督兼北洋大臣全权统筹把握京津冀，将京津冀视为一个，而不是三体，不是“三位一体”，因而无论需要多大空间，都不存在如今从北京向河北大搬迁的困难，北京不会受到发展的困扰，作为首都，北京可以持久保持自己的幽静、文化、政治传统，而作为一个大的行政区域，又是全国首屈一指的大区域，既要为全国提供“首善之区”的示范，也要有足以满足自身需要的资源、收益，有广阔的腹地。

三、新北京（新北/新京）构想

晚清中国证明在新经济急剧发展过程中，作为首都的北京只要坚守政治中心的既定原则，完全可以保有自己独特的历史传统，不受西化、新潮的影响，更不会成为淘金者的目标地，不会出现今天北京所面临的尴尬、困境。

基于晚清经验，以及世界各国首都发展经验、教训，我觉得中国的政治首都在未来若干年和平时期，无法迁徙，只能走重组的路，通过重组，达到政治中心的归政治中心，经济中心、商业中心、国际贸易中心的归经济中心。如此，可以将现在的京津冀三个省级单位合一，重构一个新北京，一个超省级单位。

这个新北京，也可以简称“新北”，或“新京”，以有别于现在的北京。在新北京架构下，现在的北京、天津依然保留，降格为副省级单位。北京的管辖范围大致为北京现在的“城六区”，即东城、西城、朝阳、海淀、丰台和石景山。这个区域大致为中央政务区，不再需要生产之类的任何企业，致力建设成环境优美、适宜居住的文明古都，以及第一流的政治设施。

城六区之外的北京，划归新北京。新北京辖区包括现在的河北、天津以及北京城六区的之外的通州、顺义、房山、大兴、昌平、怀柔、平谷、门头沟、密云、延庆。城六区之外的这几个区县，可以作为一个行政单元，为拱卫京师的第一道护城河，可以找个适当名字重新命名（如“环北京”，或“环京”，或“京环”），同样作为一个副省级单位。

首先，新北京的辖区，大致为：1.北京。2.环北京（环京，或京环）。3.天津。4.滨海新区。5.雄安新区。6.石家庄市。7.唐山市。8.秦皇岛市。9.邯郸市。10.邢台市。11.保定市。12.张家口市。13.承德市。14.沧州市。15.廊坊市。16.衡水市。如此，可以大幅度扩充首都区域，极大缓解现在北京的困境，北京人口可以在新北京区域疏散。城六区1200万常住人口中，不会少于300万人，主要是离退休老人随着新北京建构自动迁往周边的秦皇岛市、承德市、张家口市，在那里既可以继续享有北京的好处，又可极大减少北京的烦恼。

其次，在新北京架构下，现在北京许多单位外迁就有更为广阔的选择空间。我们注意到，在过去20年，也有许多单位诸如大学有意外迁，如中国政法大学，但是充其量政法大学只是从蓟门桥外迁至昌平，如果在新北京架构下，不再有小北京的区域限制，相信一大批高等院校、一大批科研院所、一大批享誉世界的优质医院，完全可以用20年至半个世纪的时间迁到一个更为开阔，环境优美，适宜读书，适宜生活的地方，比如新北京辖区的秦皇岛市、承德市，以及北戴河、衡水等，都可以作为目标地。

再次，在新北京格局下，北京只是政治中心，不再与天津争资源，争人才，天津必将再度成为北部中国经济中心、贸易中心、航运中心、空港中心，还应该重建近代辉煌一时的金融中心、文化中心、科学技术创新中心、孵化中心。天津更应该建设成北京、新北京的后花园，建设一大批高档住宅区，适宜高收入群体，以及外国人居住区。天津应该研究近代租界的历史、意义，在维护国家主权、司法权的前提下，应该推进土地租让等，让外国人、高收入群体通过租借、购买，获得土地使用权，重现近代天津“万国建筑博物苑”盛景，应该做得比近代更好更精致，让更多的外国人喜欢天津，喜欢北部中国。

天津的发展，还可以考虑疏解北京的外交功能。晚清很长时间，中國的外交中心在天津。假如将外交部、商务部、工商总局等与外商、外国人关系密切的机构设在天津，就可以比较顺利引导外国驻华机构、国际组织驻华机构有序迁往天津，可以极大缓解国际交往给小北京经常带来的交通压力，安全压力。

再其次，新北京架构下，天津不仅是北方大港，为首都的出海口，也是新北京的航空枢纽。甚至可以说，新北京架构，现在正在建设的北京新机场意义不是特别巨大，因为新北京区内的首都机场、天津机场、石家庄机场，再加上几处军用、备用机场，足以满足区内需要。区内需要加紧建设的只是新北京区内各城市间的连接线，高速、专线，甚至短途航空。

最后，将现在的京津冀合为一体，而不是三位一体，那么新北京的总人口将达到11000万人。如此，将可为区内提供足够的劳动力，也可以提供足够的购买力。新北京的人口密度，将大幅下降，区域内的均衡一定会随着各处房价差价、物价差价而自然完成。区内人口自由流动可以保证人口布局的最优化。自由，就能为人们找到一个正确的方向。

新北京走的是区域整合的路径，是现代城市群发展的必然。新北京的重组尝试不仅有助于原直隶地区的整合，而且也必将为长三角、珠三角、大武汉、大成都等区域整合提供经验。