产权保护重在落实

李红娟（国家发改委经济体制与管理研究所，北京100035）

产权保护重在落实

李红娟（国家发改委经济体制与管理研究所，北京100035）

完善产权保护制度依法保护产权是党中央、国务院高度重视并部署的一项重大战略任务。2016年11月4日，中共中央国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号），从顶层设计层面推进我国产权保护制度体系的完善。在中央工作部署和大力推进下，各省市能够坚持问题导向，完善配套机制和措施，在稳定社会预期、保护非公经济权益、增强市场信心、改善投融资环境等方面取得了一些实效。但是，产权保护的强度和力度仍然与市场预期相差甚远，存在诸多制度体制建设和执行机制上的问题，需要各层级政府从根本上认真落实中央政策，加快制度机制建设，营造良好社会氛围，推动产权保护工作再上新台阶。

1 我国产权保护制度现状

产权是财产的所有权及与财产所有权有关的财产权，是经济所有制关系的法律表现形式。所谓产权制度就是制度化的产权关系或对产权关系的制度化，是划分、确定、界定、保护和行使产权的一系列规则。产权能够为市场主体通过创新发展提高供给绩效注入行为动力，设定制度结构，从而激发市场主体的创造潜能，使发明和创新的源泉充分涌流。建立归属清晰、权责明确、严格保护、顺畅流转的产权制度是我国市场经济发展的要求和秩序稳定的基础。决定所有权最优配置的总原则显示，对资产平均收入影响倾向更大的一方，得到剩余份额也应该更大。合理的产权制度能够从根本上优化社会的资源配置和提高企业的运行效率。产权保护首先是制度建设问题，从我国当前产权保护建设情况来看，宪法明确保障不同所有制的产权，物权法明确规定不同产权应当给予平等的保护，部门行政法规规章也从不同领域和角度对产权进行了相应的保护。总的说来，我国已形成相对稳定和成熟的产权保护制度体系框架。但是，产权保护制度建设还远没有达到社会和市场经济需求，在一些领域的保护存在短板和保护力度明显不足，各所有制产权尚未实现平等保护，非公经济产权的刑法保护和行政保护存在偏差等。

民间投资是稳增长、调结构、惠民生的重要支撑力量。数据显示，2005年至2015年，我国民间投资年均同比增速为30.3%，而到2016年第1季度起“断崖式”的下降至5.2%。统计局2017年前半年公布的数据显示，我国经济增长的内生动能仍然在放缓，民间投资持续走低，制造业投资依然相对萎靡。出现这一状况的主要原因有市场预期、行政审批、融资困难和产权保护四个方面，其中，企业家投资预期与信心不足，对财产权没有安全感是民间投资、资本外流的最主要原因。民营企业家有担忧 “不愿投”，政府市场准入有限制“不准投”，民营企业融资难、资金供给不足“没钱投”，产权保护不到位、行政执法不规范、政府不守信，企业“不敢投”。因此，需要以产权制度改革为突破口，改善投资和市场环境，降低企业市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推动各所有制经济健康发展。

2 当前产权保护存在的问题

我国当前产权保护制度供给不足，产权保护政策落实不到位，各省产权保护发展不均衡、产权保护意识仍有待提高、政府守信践诺机制不健全、依法行政有待加强、标准化司法产权保护尚未完全实现等问题突出。

2.1 产权保护意识有待提高

国有企业在审批上的特权优势依然明显，行政管理对非公经济依然有歧视。非公经济与公有经济获得资源不均衡，民营企业无法获取国企同样的资源，与行政审批监管部门打交道常受到冷遇和歧视。此外，民营企业产权保护意识不强，主要表现在对自己的产权不知道如何保护，或者说没有意识到产权保护的重要性。而与此同时，又不注重和尊重他人的产权，随意侵犯他人的产权。进行改革后的农村集体经济组织是集体产权的所有权人，具有客观上的财产法人的资格，在农村经济活动中，承担着集体法人的权责，然而，由于产权权属意识的淡薄和传统集体经济组织的运行方式，集体经济组织并未建立起符合现代市场要求的法人组织结构，改革的活力和动力明显不足。农村产权改革制度设计的时候注重眼前的利益和成绩，对于均衡性和系统性往往考虑欠缺，导致改革的成果不能形成长效机制。

2.2 非国有产权保护是短板

在我国产权保护司法实践中，缺乏稳定、公正和可以预期的司法体系，私人产权得不到充分、有效的保护。各地普遍更加重视国有产权的法律保护，民营企业和农村集体产权保护存在短板。主要表现在：一、民营企业产权制度不完善。我国的法律制度中，对于民营企业产权和民营企业家的权益保护明显低于公有制企业，甚至在同等条款下，对民营企业的审查制度更严，审批条件更加苛刻，这些欠缺平等性的保护条款无形中对民营企业的产权保护造成了一定的执行困难，使民营企业家参与国家体制改革的积极性产生了顾虑；二、农村产权制度供给短缺。我国法律对于农村集体产权的认知较为模糊，农村产权权能残缺，进入市场交易受到限制，不能实现应有的经济价值，农村的土地权益保护处于混沌状态和弱势地位。产权制度对农民保护力度较弱，农民土地权益侵权较为突出，政府对农村集体产权干预较多，不利于市场经济下平等的产权交易关系的形成；三、行政权力滥用，随意侵害民营企业和集体经济组织产权。有些地方个人产权受到非常粗暴的、各种莫须有的罪名侵犯，占有个人产权。有些地方为发展经济和追求政绩，进行农村集体土地的乱征强拆，致使农民采取一些较极端的方式捍卫土地产权，影响和谐与稳定。

2.3 知识产权侵权维权困难

取证难，审判周期长、判赔低，违法成本低、维权成本高在一定程度上破坏了司法的稳定性和可预期性。例如，针对知识产权等侵权行为，侵权取证目前采取的方式是通过申请公证员对于侵权产品进行网上或现场购买公证。但是，由于法院人员不足和司法鉴定过多周期过长，延缓了知识产权侵权司法审判的进程。在司法实践中，无论是商标侵权、著作侵权还是专利侵权普遍存在赔偿数额低的问题，各类知识产权案件在法院审理过程中，由于获赔数额较小，权利人缺乏通过诉讼手段制止侵权的动力，侵权人因为侵权成本低而获利高不惜铤而走险反复多次制售侵权产品。知识产权维权需要支付的公正费用、律师费用、诉讼费用和鉴定费用等往往高于赔偿额，权利人经常会出现赢了官司亏了钱的尴尬处境，打击了被侵权人的维权信心。

2.4 产权保护制度协调性差

首先是政策连续性和稳定性相对较差。一些地方政府前后届领导之间工作连贯性不强。一些政策调整较快，缺乏连续性、稳定性、规范性，投资者利益难以得到保障；其次是产权行政保护与司法保护衔接不畅。产权行政保护与司法保护之间移送不及时或不移送，甚至“以罚代刑”问题仍存在。产权行政保护与司法保护信息共享机制不健全；最后是产权保护部门间协调机制欠缺。在中央政策文件落实上，产权保护涉及立法、执法、司法等多个环节，需要积极发挥政府部门和司法部门的联动作用。有的地方在落实中央政策过程中，牵头单位不明确，责任分工不清晰，导致单纯依靠发展改革部门牵头“推不动”、“调不好”、“理不顺”的尴尬情形。

2.5 社会信用监管体制尚未建立

守信激励和失信惩戒机制尚不健全，守信激励不足，失信成本偏低。在制假售假集中区域，在农村地区，甚至没有任何监督和制约。全社会信用监管的作用尚未充分发挥，政府各部门之间的联合协作机制缺失，市场主体和个人失信成本较低，获得的不当收益反而较高，形成“逆向激励”，不利于建立守信激励、失信惩戒的信用营商环境。政府信用监管政出多头，监管职能交叉重叠，合作共享机制不完善，部门之间缺乏协调配合，无法形成跨部门、跨领域的联合惩戒机制。市场化、社会化的征信机制和征信机构尚没有发展起来，缺乏社会化的信用评价机制，缺乏社会信用评价对市场主体的约束和震慑作用。

2.6 政府依法执政能力有待改进

地方政府不诚信守约，工作人员不作为、慢作为现象时有发生。地方政府对历史遗留问题如何解决没有政策指导，没有统一的标准和依据。政策的不断变化调整，导致政府与投资者所签订的协议、作出的承诺往往难以兑现。政府在行政执法过程中，不能审慎客观地处理产权问题。例如，企业经营过程中存在的不规范问题，包括许多“违法建设”是改革开放过程中的产物，有的是因为当时相关法律规范尚不存在或者虽已存在但不够健全，或者存在因程序法观念淡漠、在尚未办全手续的情况下就开工建设的结果。而有些政府不加分析地简单套用现行法律规范，将其认定为“违法建设”并对其“依法处罚、没收实物”，严重失信于民。对非公经济“依权监管”的格局依然存在，司法机关的“地方化”和“行政化”已经严重影响到了企业产权保护效果。部分基层政府部门法律意识不强，不重视履行法院生效裁判，任意行政，滥用职权。一方面不利于促进法治政府、诚信政府建设，另一方面也不利于维护司法权威。

3 完善产权保护制度对策和建议

产权保护制度顶层设计是统领和制度完善的总原则，构建有效产权保护体系框架关键还在于各级政府落实、全社会的遵从，形成重视产权、尊重知识产权和主动保护知识产权的社会共治格局。

3.1 提高全社会产权保护意识

充分利用各级政府自身宣传渠道、以及微博、微信、手机APP、微电影、微视频等媒体平台，加强与主流媒体、重点商业网络和自媒体的联系协作，深入宣传解读党中央和国家产权保护的政策和法律法规，及时报道产权保护工作部署、举措、进展和成效。组织开展产权保护法律进企业、进机关、进社区、进学校、进农村活动，宣传产权保护相关法律法规，提高全社会对加强产权保护重要性的认识和形成尊重产权的共识。政府主动与企业对接，组织企业管理人员和技术骨干开展产权保护培训，提供产权法律咨询服务，鼓励企业整章建制、规范管理，帮助企业解决产权保护相关法律问题、提高依法经营意识和规避法律风险的能力。

3.2 补齐非国有产权供给短板

打破所有制壁垒，在各领域、各部门构建非公与国有产权平等保护制度机制。凡涉及非公企业与国有企业共同参与竞争的市场准入、市场监管、产权纠纷、利益分配等问题，都要制定相应办法，确保政府行政行为平等对待非公和国有经济，保障非公与国有平等、公平竞争。完善农村集体产权法律制度，建立健全权利和责任对称、执行运作程序规范的农村产权体制机制。在我国现行的法律规定中，补充和完善农地产权保护的条款，并对农地流转具体操作规则进行上位法的明确规定与授权。抓紧制定出台《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格，确立集体法人地位，理顺农村基层组织管理体制。创新农地产权抵押融资和服务，对农地抵押贷款融资等条件进行具体的设定，促进农地产权保护。

3.3 改革知识产权“供给侧”

以市场机制为导向，改革和调整知识产权保护制度。提升知识产权质量及运行效率，是知识产权运营和发展的基础。提高知识产权本身质量，即维护商标权的权利稳定性，提高专利权技术的先进性、稳定性与可实施性。提高知识产权成果转化的效能。降低知识产权权利申请、获得、持有、交易、成果转化的成本。构建有效的知识产权运营平台，包括评估、交易、转化、支付和服务等业务，通过平台实现知识产权与市场有效对接。加强知识产权管理人才体系建设，缩短知识产权行政审批期限，提高知识产权管理水平，提升知识产权行政执法的效率和效用。制定知识产权案件审理专门化程序和规则，改革知识产权刑事、民事和行政案件分类审理模式，推广知识产权集中审理模式，探索知识产权审查、审理购买社会服务机制。及时归纳总结新兴业态下知识产权案件的审理裁判经验，通过知识产权指导案例和司法解释等形成对新型知识产权侵权案件的审判指引。

3.4 完善产权保护协调机制

进一步加强执法衔接和协作，探索行政机构与司法机构间合作沟通渠道和机制，建立联动产权保护维权方案，建立产权保护维权司法救济和行政救济衔接机制。建立统一的行政机构与司法机构产权保护的执法标准。立法明确产权

保护相关法律适用的标准。进一步明确有关商标权非法经营数额的认定标准。尽快出台有关侵犯商业秘密犯罪的证据规则和标准。尽快出台有关侵犯商业秘密犯罪案件受理、立案、侦查、结案等执法警务标准。尽快改革和完善知识产权司法鉴定制度。完善保全证据公正业务收费的标准。出台统一的公检法鉴定标准。出台全国统一的知识产权评估标准。建立产权保护纠错机制。针对现实发生的破坏产权的事件，从案例入手，进行及时的纠正、处理，总结经验教训，不断完善产权保护的社会环境和制度环境。

3.5 加快政府信用体系建设

产权的本质是契约，保护产权就是保护契约。这需要政府部门要严守权力运用的边界，信守法治原则，不仅不越权，还要信守合约。研究和处理好招商引资过程中合同履行不到位的问题，及时偿还政府拖欠民营企业各类欠款。着力解决历史遗留问题，地方党委、政府要抽调专门工作人员，分门别类对相关问题进行认真清理，尽快解决久拖不决的问题。健全监督制约和责任追究制度，压缩行政自由裁量空间，强化监督和责任考核，规范权力运行。完善政府信息主动公开、发布协调、保密审查、社会评议等制度，形成政府信息公开制度体系。将地方政府守信践诺情况纳入“信用中国网”，公众可以采取免费和付费的方式查取获取相应的政府信用信息。

3.6 提高政府依法执政能力

严格规范政府机关执法程序，增加司法审查制度。政府不得法外设定权力，没有法律规定和依据不得作出损害公民、法人和其他所有制合法权益或者增加其义务的决定。规范经济犯罪初查制度，对涉及民营企业的经济犯罪初查应履行与正式刑事立案一样的报批程序后才能进行调查工作。健全投资者权益保护法律环境，在贷款审批、利率计算、贷款担保、土地使用、税收等政策条件上，采用统一的衡量标准，制定不区分所有制的政策待遇，保障各所有制经济主体应当享有平等的权益。营造保护非公经济投资者财产安全和人身安全的法律环境，全面落实行政执法责任制度。纠正行政执法中不作为、乱作为、有案不立、有案不移、以罚代刑的行政行为。