编制落实城市消防规划提升城市火灾风险管控水平

韩新

编制落实城市消防规划提升城市火灾风险管控水平

韩新

韩新，同济大学上海防灾救灾研究所，副所长，火灾与消防工程研究室主任，研究员，公安部消防局特约研究员，中国消防协会理事、中国建筑学会建筑防火综合技术分会理事。主要研究方向涉及城市消防规划、消防性能化设计评估与城市灾害系统控制理论等。近年先后主持“十二五”国家科技支撑计划项目课题《城市多重灾害综合防御能力提升关键技术与示范》、“十三五”国家重点研发计划项目课题《城市基础设施软土工程灾害应急准备能力评估研究与示范应用》、国家自然科学基金项目《大断面公路隧道基于性能的全尺寸防火试验研究与理论分析》，参与完成了国家“863”项目《上海长江隧道全比例火灾安全试验》等多项科研项目；发表学术论文60余篇，主持编著城市防灾规划丛书第五分册《城市消防规划》等著作。作为项目主要完成人员，获得国家科技进步奖三等奖1项，省部级科技进步奖一等奖2项，二等奖3项，省级科技进步奖三等奖5项。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，到2020年，我国的城镇化水平和质量稳步提升；城镇化格局更加优化；城市发展模式科学合理；城市生活和谐宜人；城镇化体制机制不断完善。这一全局性的城市发展和变化，将会影响着我国国民经济建设各个方面的战略对策和部署。因此，切实把握城市发展时机，科学地编制与落实城市规划，其中包括城市消防专项规划，不断强化城市火灾防控的综合能力，对于确保我国城镇化进程健康、协调发展具有重要的现实意义。

城镇化进程对城市火灾的影响

我国的城镇化进程不断加快，带来了经济和社会的变革，迎来了中国经济和社会发展的上升期，同时城市火灾的严重性也越来越显示出来。表1所示为1990年至2010年20年间我国城市化进程与城市火灾的数据对照。20年间，城市数量增长41.8%，城镇数量增长60.63%，人口普查城镇人口增长122.07%，住宅房屋竣工面积增长102.08%，火灾事件增长127.63%，火灾经济损失增长264.97%。

由此看出，当前我国火灾总体形势依然十分严峻。随着国家经济的发展和城镇化的进程，社会经济问题不断增长，物质财富不断积累，火灾造成的财产损失将呈现增长趋势，预计对国民经济和社会发展的潜在威胁和危害还将继续扩大（表2）。因此，编制与落实城市消防规划，进而建立综合性的城市消防安全保障体系，增强城市抵御火灾侵袭整体能力，实现城市建设的可持续发展，是一项非常迫切的任务。

表1 20年间城市化进程与城市火灾的数据对照表

表2 近10年火灾占新中国成立64年来火灾的比例情况

城市消防规划体系

（一）消防规划的地位与作用

消防规划在优化城市消防安全布局，协调公共消防基础设施建设，提高公共消防服务能力，维护城市整体消防安全等方面，发挥着日益突出的作用。

消防规划与城市建设：消防规划是指导城市消防建设的重要依据，是实现城市消防安全目标的综合性手段。大量的灾害事件表明，城市需要有合理的消防安全布局、完善的公共消防设施和配套的消防装备，才能满足公共消防管理和公共消防服务的需求。城市建设不能缺少消防规划，消防规划的基本作用就是确定城市消防的发展目标和总体布局，指导建立城市消防安全体系，为城市建设和发展提供消防安全保障。

消防规划与城市总体规划：城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。消防规划是城市总体规划在城市公共消防安全方面的延伸和拓展，是城市总体规划中的一项专项规划。在编制城市总体规划时，应同步编制消防规划，以利于科学合理地调整城市规划布局，在城市建设发展中同步建设城市公共消防基础设施。

消防规划与各项专项规划：在城市总体规划中，城市的功能分区、内外交通系统、园林绿地系统、河湖水系、历史文化保护、旧区改建等方面都与消防规划密切相关，特别是人员密集的公共活动场所、化学危险品产业及城市道路、供水、通信、供电、燃气等方面，既明确自身的消防安全需求，又包含着相关消防设施的规划建设要求。因此，城市消防规划作为一项专项规划，应与城市其他各项专项规划相互衔接协调，消防规划相对其他专项规划具有一定的约束性。

城市消防规划与消防工作：消防规划是消防工作中的基础性工作，是完善城市消防安全管理体系和提高城市消防安全整体水平的重要工作之一，也是一项有效、主动的预防工作，对整个消防工作具有指导作用。一个好的消防规划可以科学、合理地为城市的动态发展确定消防服务水准，为城市消防投入提供依据，成为城市消防工作发展的动力和支撑。如，北京市紧紧抓住奥运会消防保卫工作的契机，在政府统一领导下，专家领衔，部门配合，群众参与，制订了较为详细的城市公共消防设施建设规划，有力地推动了北京市消防力量的总体建设（图1）。上海市通过制订《上海市消防规划（2003—2020）》，在近期规划中明确提出了要在2007年前全市新建30个消防站和加强消防装备建设的目标，投资5亿多元购置新型消防车160余辆。截至2016年年底，上海市消防站由2003年的69座增至168座，实现了上海消防建设的跨越式发展（图2）。

（二）消防规划的指导思想与原则

指导思想：消防规划应以以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观为指导，适应建立社会主义市场经济体制的要求，遵循消防工作的发展规律，以《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国消防法》和城市总体规划、土地利用规划等法律、法规为依据，从城市社会经济发展和城市建设的实际情况出发，按照城市发展总体目标和相应的消防安全要求，充分结合城市形态特点、控制性详细规划，优化、整合城市公共基础设施资源，学习借鉴国内外先进的消防理念，体现规划的先进性、前瞻性、针对性、适应性、可操作性和创造性。

图1 北京市中心城规划消防队站分布图（《北京市消防站规划》）

图2 上海市消防站规划布局（《上海市消防规划（2003—2020）》）

基本原则：坚持“预防为主、防消结合”的消防工作方针；坚持以人为本、科学合理、技术先进、经济实用的原则；坚持消防工作社会化、法制化，创造和谐的消防安全环境；坚持综合防灾减灾，促进消防力量向多种形式发展；坚持从实际出发，把握全局，突出重点，解决主要问题；坚持统筹规划，从战略角度思考消防工作，立足当前，谋划未来，注重近期与中远期相结合，分步实施、同步建设。

（三）消防规划的基本任务与内容

基本任务：结合城市总体发展规划，在收集整理城市各种基础资料，综合分析城市消防工作薄弱环节和火灾等灾害事故发展趋势的前提下，对城市消防安全布局、公共消防站、消防供水、消防车通道、消防通信等各种公共消防基础设施和消防装备的建设进行科学的、前瞻性的、战略性的思考和预测，提出近、中、远期消防建设发展目标和实施意见，推动消防工作与经济社会的协调发展，不断提升城市消防综合实力，满足社会的消防安全需求。

基本内容：一般包含城市消防安全布局、城市公共消防基础设施和消防装备建设等。就时效性角度而言，消防规划分为近期规划、中期规划和远期规划。从执行的角度来看，分为强制性内容和非强制性内容。强制性内容是指在消防规划中必须纳入和实施的内容，必须严格执行。除法律法规规定的强制性内容外，不同的城市可根据不同的实际情况，具体选择其他的规划内容和侧重点。

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（四）消防规划工作的主要特点

消防规划一般具有以下特点：

强制性：消防规划是城市规划的重要组成部分。制订城市规划以及消防规划是各级政府实施社会管理和公共服务的重要职责，是国家行政机关对城市建设实施宏观调控的管理手段。消防规划一经制定、批准，就具有法律效力。它是依法实施消防行政，整顿城市消防安全管理秩序的重要依据，任何单位、个人都应遵守城市消防规划，服从城市消防规划管理，使城市建设沿着科学、合理、健康的轨道运行。

综合性：消防规划的编制和实施是一项综合性的系统工程。例如，规划城市消防安全布局，要综合考虑城市工业区、仓储区、居住区、商业区、绿地等建设布局；配置城市各项公共消防设施，要综合考虑国土资源、市政公共服务设施（供水、电信、交通、电力、燃气）等配套设施。因此，城市消防规划必须与其他专项规划相互协调，共同融汇于城市总体规划之中。

科学性：由于每个城市的自然条件、总体布局各有特点，其火灾危害程度和消防需求也不可能完全相同。消防规划的制订，既要研究探索本地城市的发展规律，又要吸收借鉴国内外先进的消防理念，在对城市规划建设和发展态势、重大火灾危险源的分布、消防安全力量布局等实际情况进行全面调研的基础上，运用科学的分析和评估方法，对城市消防安全形势做出科学预测，提出科学合理的消防发展目标、内容和具体规划部署，从实际出发，因地制宜地编制消防规划（图3）。

图3 上海市中心城消防重点地区（《上海市消防规划（2003—2020）》）

时效性：城市是在不断变化发展的，影响城市消防建设发展的因素也在不断变化，城市发展并没有一个终极的蓝图。作为指导城市消防工作的消防规划也不可能一成不变，必须根据城市发展动态，通过法定程序适时加以调整、修订和完善，从而保证消防规划既定目标的实现。因此，消防规划的编制与实施既要符合当前消防工作的需要，又要考虑长远发展目标的需要，是一项时效性较长的工作。

消防规划的编制程序与实施管理

（一）消防规划的编制程序

消防规划编制工作是一项复杂的系统工程，具有一定的工作程序，一般包含立项、确定组织体系、收集整理资料、开展专题研究、编制消防规划、征询社会意见、规划评审和报批等过程（图4）。

编制消防规划是一项艰苦细致的工作，是针对城市建设中各类消防安全问题提出的综合治理措施。实施消防规划工作难度更大，只靠行政管理手段往往难以完全奏效，必须要综合运用法制、行政、经济、社会等多种管理手段，才能确保消防规划有效实施。

法制管理手段：实施消防规划必须要有强制性的法律手段予以保障。各地立法部门要依据国家法律法规要求，结合实际情况，建立地方性法规，推进消防规划的实施。各级政府行政执法部门要加强对城市消防规划编制和实施管理过程的执法监督，督促有关部门和单位依法落实消防规划的要求和措施。对违反消防规划的行为，要制定处罚办法，加大处罚力度，做到有法必依、违法必究，切实把实施消防规划纳入法制轨道。

行政管理手段：行政管理是制订和实施消防规划的主渠道。各级政府应把消防安全布局、公共消防设施建设、消防装备建设、重大灾害事故处置预案、重大隐患整改等事关公共安全的重大事项纳入重要议事日程，专题研究，提出相关工作对策，并纳入消防规划。在推进落实消防规划时，要严格实行责任制，明确责任，提出建设任务、建设标准和完成时限，将落实消防规划任务的完成情况纳入单位和领导干部绩效考核管理范畴。为保证消防规划的实施，政府应依据城市经济发展和财政收入的增长比例，增加对公共消防设施和消防装备的经费投入；开源节流，多渠道筹措建设经费，建立消防基金和市、区、县、镇和其他受益各方按比例投入的经费保障制度。例如，上海市政府为推进落实《上海市消防规划（2003—2020）》近期建设目标，批准转发市发改委、市建委、市公安局、市财政局、市规划局、市房地资源局和市劳动保障局制定的《关于进一步加强本市消防基础设施建设的实施意见》，明确了由区、县政府供应土地，市政府（市发改委和市建委）出资建站、购置消防装备的消防站建设机制，并把消防站建设列入2006年市政府十大实事工程，予以强力推进，同年就新建消防站22个。又如，2005年年底，辽宁省大连市政府根据消防规划提出的消防安全目标，为加强消防装备建设，一次性投资3亿元，购置各类大型消防车100多辆和大量消防装备器材，一举改变了全市消防装备的落后状况。

社会监督手段：消防规划关系到全体市民的安全利益，市民对消防规划实施管理的各项事务有知情权、查询权、建议权、参与权、投诉权等权利，消防规划一经批准，政府应当予以公布。应通过广播、电视、报刊等广泛开展宣传，把消防规划的要求、建设目标和建设成果公之于众，并向社会公示消防规划实施管理的依据、程序、时限、结果、投诉渠道、管理部门和责任人，让公众了解消防规划、关心消防规划，对消防规划实施舆论监督和社会监督，动员全社会的力量来推动消防规划的实施。

经济管理手段：经济管理方法就是通过制定相关政策，利用经济杠杆和经济手段，协调相关各方的利益，动员社会力量，支持和参与公共消防设施建设。比如，一些地方政府把消防站建设纳入土地开发项目，对开发商适当让利，要求开发商在开发中一并建设消防站等公共消防设施；在工业区、商业区，组织多个经济体共同出资联建消防站，一并承担社区和企业消防保卫任务；有些企业转产下马，其企业消防队由政府收购，并将其改造为公共消防站等，这些都是应用经济手段加强消防建设的措施。

技术评估手段：消防规划的实施管理是一项长期的、动态的工作，也是消防规划不断完善、深化的过程。在消防规划的实施管理中，要注重采纳专家意见，建立重大问题技术评估制度，为实施消防规划管理提供技术保障，减少或避免规划实施中的随意性和盲目性，以使消防规划实施更加切合实际，保证规划目标水准不因调整变化而降低。技术评估内容应包括：对规划执行情况进行跟踪评价，对规划目标的建设情况进行评估问效，对规划内容的重大调整修改进行技术论证，分析规划实施中的问题并提出解决意见等。

结语

城市消防规划与城市总体规划以及各种专业专项规划一样，都是在实践中不断丰富、完善和发展的。一方面，随着城市经济社会的不断发展，全社会消防安全意识明显提高，对消防安全工作提出了更高的需求，消防规划必须在这样一种新的需求基础上，从更高的起点对城市消防工作未雨绸缪，做出更加科学合理的规划，以求得消防工作与经济社会的协调发展；另一方面，随着经济社会的发展、城市规划编制体系的完善，特别是随着计算机技术的发展、城市火灾风险分析评估技术的应用、城市规划建设区控制性详细规划覆盖率的提高和城市各种专项规划的细化，为消防规划的编制和实施提供了有利条件和技术支持，消防规划的合理性、操作性和可行性将会进一步提高。从消防规划的发展趋势看：

一是加快对消防规划编制技术的研究，尽早制定和颁布城市消防规划编制导则和技术文本，使城市消防规划编制工作法制化、标准化。

二是开展农村小城镇消防规划，结合小城镇的规模、性质、类型、地理区域位置等因素，遵循因地制宜、经济实用、不拘一格的原则，提出小城镇消防安全布局和消防站、消防供水、消防车通道、消防通信等公共消防设施建设要求，并将其纳入小城镇总体规划，与其他基础设施统一规划、统一设计、统一建设。

三是研究和制订区域性的专项消防规划，比如，建立跨区域紧急救援机制、建设跨区域特勤消防力量、建立区域性报警分区和区域性消防供水体系等。