安康市贫困人口对精准识别与退出程序期望倾向调查

何家理，王晓霞，陈绪敖

(1.安康学院 政治与社会发展学院/安康市汉江水资源保护与利用工程技术研究中心，陕西 安康 725000；2.安康学院 经济与管理学院，陕西 安康 725000)

安康市贫困人口对精准识别与退出程序期望倾向调查

何家理1，王晓霞1，陈绪敖2

(1.安康学院 政治与社会发展学院/安康市汉江水资源保护与利用工程技术研究中心，陕西 安康 725000；2.安康学院 经济与管理学院，陕西 安康 725000)

采取入户问卷调查、干部访谈、实地查阅脱贫档案、实地查看脱贫产业等方式，对安康市农村进行了深入调查，重点针对“谁来识别”、“用什么识别”、“识别效果如何”等问题在贫困村贫困人口中进行了分析，发现了安康市贫困人口期望认定采取“自己申报+村民代表评议+干部审核+公示监督”复合程序；期望认定综合考察辩证识别；期望脱贫认定标准采取“国家制定的经济指标”或者“不同权重综合考核标准”。

贫困人口；精准识别；精准退出；期望倾向；调查研究

Abstract： By questionnaire survey, cadre interview, on-the-spot inspection of poverty-eliminating archives, and field examination of poverty-eliminating industry, the author conducted a thorough investigation on the expectation of rural poverty-stricken population in Ankang city toward accurate identification and exit procedure, focusing on “Who identifies”, “What is used for identification”, “How is the effect of identification” and other issues. It was found that the poverty-stricken population in Ankang city expected to adopt the composite procedure of “individual application + deliberation by villagers’ representatives + check by cadres + public supervision”, expected to use the mode of “comprehensive survey and dialectical identification”, and expected to adopt the poverty-eliminating affirmation standard of “economic indicators constituted by the nation” or “comprehensive assessment standards with different weights”.

Keywords： Poverty-stricken population; Accurate identification; Accurate exit; Expectation; Investigation

改革开放30多年来，国家投入大规模人、财、物支持扶贫开发工作，约7亿农村人口摆脱了贫困的“帽子”，创造了全世界、全人类反贫困历史上的一项卓越成就。国家统计局最新数据显示，按人均收入2300元以下为贫困对象，截至2014年底，我国农村贫困人口仍有约7000多万、贫困村约12.8万个。分析认为，目前制约脱贫攻坚工作的根本性问题仍然是地区发展差异，贫困地区发展依然落后，贫困对象都是剩下的“硬骨头”。中共中央、国务院于2015年11月，印发了中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下称《决定》)指出：“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象”。“到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，“使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫”(即“五个一批”工程)[1]。由于脱贫攻坚是一项全新的工作，贫困人口识别和退出认定中定性和定量标准相结合难度较大，脱贫扶持经费来自国家，部分农民觉悟尚不够高等原因，在推进中存在以下问题：一是部分干部“一刀切”大面积认定贫困户，出现了争当贫困户的现象，把并不贫困的人口列入贫困户，引起群众不满。二是将规定中“优先”认定的经审核的人员剔除，引起上访告状。三是在退出认定机制中定量标准少而定性标准多，出现了争先脱贫的现象。探讨这些问题具有十分重要的现实意义。

1 研究区概况

安康市位于陕西省东南部，与鄂、渝、川接壤，北依秦岭、南靠巴山，汉江自西向东横贯全境，市辖9县1区，157个镇，4个办事处，2442个村，总人口303万人，其中农村人口243万人，占总人口的80.2%。全市国土面积23529 km2，占陕西省国土面积的11.4%。

安康市地处国家14个集中连片特困地区之一秦巴山区核心地带，全市10个县区均为国家级集中连片特殊困难县及扶贫开发工作重点县。至2015年底，全市有建档立卡贫困村1003个，占全市总行政村数的60.8%，占全省贫困村总数的11.4%；全市有贫困人口19.4万户58.17万人，贫困发生率为23.6%，分别高于全国和全省17和10个百分点；安康市存在七大类致贫因素：因病致贫的有17.09万人，占总贫困人口的29.39%；因缺技术致贫的有12.36万人，占21.25%；因缺资金致贫的有9.69万人，占16.66%；因缺少劳动力致贫的有5.78万人，占9.94%；因学致贫的有3.99万人，占6.86%；因残致贫的有4.11万人，占7.07%；还有因其他原因致贫的共计5.15万人，占8.83%[2]。由此可知，安康市辖区内贫困县、贫困村数居全省第一，贫困人口数及贫困发生率居全省第二，贫困面大，贫困程度深，脱贫难度大。

2 研究方法与样本特征

2.1研究方法

为了构建精准、系统的扶贫识别机制，课题组于2016年4月21日～9月21日采取入户问卷调查、干部访谈、实地查阅脱贫档案、实地查看脱贫产业等方式实施了调查活动。安康市下辖9县1区，调查样本选取了5个县8个村，每个村抽取样本户30～40户，共抽取220户，其中有效问卷217份。选取的样本村镇分别是宁陕县江口镇竹山村、石泉县中池镇茶里村、旬阳县蜀河镇和城关镇李家台村及吕河镇、汉滨区茨沟镇和建民镇东山村、白河县卡子镇仓房村。本次调查的思路是：贫困户致贫的主要原因——确定贫困户的程序设计——贫困户脱贫的主要标准直观判断方法及步骤(标准、步骤、获取脱贫真实信息的人群)——“几个一批”脱贫措施成效——贫困户脱贫主动性。

2.2样本特征

地理条件是人类赖以生存的必要条件。从自然地理角度来看，安康的基本地貌特征是“两山夹一川”，即北有秦岭耸立，南有巴山屏障，汉江横贯全市。安康市自北向南分别涉及高山区、半山区和川道地区，因此，在入户调查前特意选取了不同地理条件的样本村镇。抽样时选取了高山区的秦岭山腰宁陕县江口镇竹山村，该村同时还是回族自治村，该村自然条件最差，作为高山区样本代表；石泉县中池镇茶里村，以茶叶产业和养殖业作为脱贫产业，合作社已有一定基础，作为半山区样本代表；汉滨区建民镇东山村距离安康市城区仅5 km，土地和交通自然条件相对比较好，作为川道样本代表。通过对回收的样本村镇的问卷调查数据进行分析，发现高山区、半山区和川道地区贫困村贫困人口对脱贫识别和退出机制的认知差异较大。

3 调查样本反映的贫困人口对贫困户精准识别与退出程序期望倾向

3.1贫困人口认定采取“自己申报+村民代表评议+干部审核+公示监督”复合程序

贫困人口识别是指依据中共中央国务院对贫困人口认定标准，参照“九条红线”、“八不准”精神，结合本地实际，将符合贫困人口建档立卡条件的人群进行认定判别的过程。

贫困人口(户)识别的标准执行2013年农民人均纯收入2875元(2010年2500元不变价)的省级农村贫困标准；同时识别出国家扶贫标准2013年农民人均纯收入2736元(2010年2300元不变价)以下的贫困人口。2014年陕西省标准为2950元(2015年为3050元)。贫困标准是一个动态指标。如何精准识别是政策的原则性与灵活性相结合的综合判断问题。事实上，单纯的收入标准很难解决精准扶贫的问题。原因在于：一是农村人口收入难以算清，二是即便收入算清了，某些个别收入高的比收入低的家庭还要贫困，如家里要供养大学生、有重病病人等。因此，精准扶贫识别贫困对象方面，除了收入标准外，还应当有更加明确、具体的执行标准。笔者认为应参考村民的意见来制定这个标准，因为在调查中发现，一个村庄里，谁过得比较好，谁比较穷，村民们是比较清楚的，但具体收入多少却是很难知晓。调查反馈情况如表1、表2所示。

调查中82%的贫困户认为确定贫困户的环节应是“自己申报+村民代表评议+干部审核+公示监督”，57.6%和35.5%的贫困户认为村里贫困户认定准确和基本准确，2项相加为93.1%，说明当前安康市贫困户看待问题比较客观，充分理解国家脱贫政策，认为复合程序比较客观，并没有强调以贫困户自己申报为单一认定环节。对村里贫困户的认定上看法也比较客观。

表1 确定贫困户的程序采用的方式(办法)

表2 对村里贫困户的认定准确度

综上所述，贫困人口(户)识别采取以下环节：村民申报——村民大会评议——院落会议评议——初步公示——村民代表会议评议——村委会评议——二次公示——镇政府审核确定。也可采用简易环节：村民大会评议———初步公示——村民代表会议评议——村委会评议——二次公示——镇政府审核确定。

具体来说，村民申报是指由村民依据条件自己填表申报，村民申报不是必须的环节；村民大会评议是指对申报的贫困户或者没有申报的村民对照贫困户标准进行评议的活动；院落会议评议是指居住在同一院落的邻居对申报的贫困户或者没有申报的村民对照贫困户标准进行评议的活动，该环节也不是必须的环节；初步公示是指经村民大会(或者增加院落会议环节)评议的结果进行初步公示，接受村民监督；村民代表会议评议是指对经初步公示结果接受群众监督后的人员进行评议活动。村民代表一般每5～15户产生1名，由村民自己选举产生，村民代表由年满18岁以上办事公道的村民担任；村委会评议是指村委会成员对村民代表确定的贫困户对象进行监督式的评议；二次公示是指对村委会确定的贫困对象进行公示的活动；镇政府审核确定是指对村委会确定经公示后的贫困户进行审核认定的活动。实践中有的地方省略了村民申报和院落会议2个环节。

3.2贫困人口认定综合考察辩证识别

需要注意的是，从建档立卡工作实际来看，以收入作为贫困户的唯一识别标准不一定能全面、客观、真实地反映农户的生活状况和水平，在识别扶贫对象时，还应对贫困人口(户)的认定做到综合考察、辩证识别。建档政策中把有子女上学的、残疾人、慢性病人、房子破旧的家庭作为优先考虑对象，但这些人群并不一定全部符合贫困户标准，也不一定全都必须被认定为贫困人口(如聋哑人口是残疾人群，但照样具有劳动能力)。有的村镇怕麻烦，把凡是有上述优先建档条件的家庭一刀切地全部识别为贫困人口，导致了争当贫困户的现象，不符合精准识别政策精神。因此，在实际工作中，除了认真与农民核对收支情况外，还可通过“四看”、“五优先”、“六进”、“七不进”等具体方法进行把握和识别。

3.3贫困人口脱贫认定标准采取“国家制定的经济指标”或者“不同权重综合考核标准”

按照中央、陕西省、安康市的指示，贫困户和贫困村经过1～4年脱贫攻坚对口帮扶之后，将按条件分批次进入退出认定评估阶段。贫困村退出由乡(镇)初审，县审核，市(地)审定。报省扶贫开发领导小组备案，退出实行公示制度。建立第三方评估机制，对退出的户、村进行评估。贫困村和贫困户脱贫后，将扶贫政策延续。调查反馈情况如表3所示。

表3 调查对象对评定贫困户脱贫的主要标准的认定

调查中38.7%的贫困户认为脱贫的标准应采纳国家制定的经济指标，35.9%的贫困户认为应制定不同权重的综合考核标准，两者主张的人群基本相当，但是，共同点在于都接受贫困户主观标准以外的客观评价标准。

脱贫退出评估涉及到贫困户、贫困村村民、评估机构等方面群体，应构建结构性评估主体。评估主体一般应由3个部分组成：贫困户自我感知评价(满意度)(10%)+村民代表认可评价(20%)+第三方评价机构评价(70%)。

作为被评估对象的贫困户、贫困村村民代表的评价意见应该兼顾，但防止对方希望长期补助而不想脱贫现象的发生，将比例控制在30%以内(贫困户评价占10%，村民代表评价占20%)。这30%在专家组评估打分表中可直接对应采纳。

对扶贫工作的满意度和基础设施这2项进行评估时，专家组成员对这2项得分直接采用贫困户和村民代表打分的平均值。

即评估表中设计的对扶贫工作的满意度的10%，可直接将贫困户个人满意度打分折算为10%得分直接对应采纳(贫困户评估时各位专家在对评估工作满意度打分一项中直接采纳户主对满意度百分制打分平均值，折算为10%；贫困村评估时各位专家在对贫困户对评估工作满意度打分一项中直接采纳所有样本户满意度的平均分值，将所有样本户满意度打分相加，除以样本人数，折算为10%)，因基础设施涉及到全村人的生产生活水平，村民代表最有发言权，评估表中对基础设施的评估20%的分数可直接对应采纳村民代表打分的平均值，村民代表一般与评估专家组人员相同，由5～7人组成(将所有参与村民代表对基础设施评估百分制打分相加，除以村民代表人数，折算为20%)。村干部和扶贫干部是工作考核对象，不宜进入评价主体之中。

4 结论

解决贫困的主要措施是精准扶贫，而精准扶贫的重要前提则是精准识别。安康是国务院认定的14个连片贫困地区之一，为了保证在2020年顺利实现全市19.4万户58.17万贫困人口的脱贫，安康市各级政府做了大量的工作。对于贫困人口识别中“识别谁”、“怎么识别”、“谁来识别”、“用什么识别”、“识别效果怎么样”等问题，安康市贫困村贫困人口形成了如下认知：(1)贫困人口认定采取“自己申报+村民代表评议+干部审核+公示监督”复合程序；(2)贫困人口认定综合考察辩证识别；(3)贫困人口脱贫认定标准采取“国家制定的经济指标”或者“不同权重综合考核标准”；(4)贫困人口对建档和退出都能接受客观评价标准和程序。基于此，课题组成员建议在今后脱贫攻坚大战中，安康市政府和帮扶单位应充分考虑上述民意，研究和制定更科学、更客观公正的识别机制和退出评估机制，以确保脱贫攻坚大战顺利完成。

[1] 新华社.中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].(2015-11-29)[2015-12-08]http://world.huanqiu.com/hot/2015-12/8122897.html.

[2] 李璞.郭青走进央广台直播间 谈安康扶贫举措[EB/OL].[2016-03-09]http://www.aknews.gov.cn/news/ankang/258564.html.

(责任编辑：管珊红)

AnInvestigationonExpectationofPoverty-strickenPopulationinAnkangCitytowardAccurateIdentificationandExitProcedure

HE Jia-li1, WANG Xiao-xia1, CHEN Xu-ao2

(1. School of Political and Social Development, Ankang University / Ankang Engineering Technology Research Center for Water Resource Protection and Utilization of Hanjiang River in Shaanxi, Ankang 725000, China; 2. School of Economics and Management, Ankang University, Ankang 725000, China)

S-9；F323.89

A

1001-8581(2017)10-0141-04

2017-06-09

国家社会科学基金面上项目“秦巴山区退耕还林与连片扶贫攻坚互动途径与机理研究”(12BJY028)；陕西省社科基金项 目“安康市贫困人口科学识别及脱贫退出认定机制研究”(2016G008)；安康学院专项“秦巴山区脱贫攻坚途径研究” (2016AYXNZX001)。

何家理(1962—)，男，陕西旬阳人，教授,硕士生导师，硕士，主要从事生态经济研究。