农村最低生活保障制度分析与对策研究<br/>——以河北省为例

农村最低生活保障制度分析与对策研究
——以河北省为例

2017-10-12王园青杨文健

江西农业学报 2017年10期

关键词：保障制度救助河北省

王园青，杨文健

(河海大学公共管理学院，江苏南京 211100)

农村最低生活保障制度分析与对策研究
——以河北省为例

王园青，杨文健

(河海大学公共管理学院，江苏南京 211100)

以河北省农村最低生活保障制度为研究对象，从河北省农村低保制度的运行现状入手，分析了目前河北省主要存在的覆盖面不全、标准较低、财政投入不足等问题，并提出了适当提高农村低保标准与扩大农村低保范围；增加财政投入基数，创新筹资渠道；积极落实精准扶贫政策，完善农村低保制度等措施，进一步完善社会救助体系，提高农村贫困人口生活水平等对策。

农村最低生活保障；财政投入；筹资渠道；精准扶贫

Abstract： According to the current operation situation of rural minimum living guarantee system in Hebei province, the author analyzes the existent main problems in rural minimum living guarantee system in this province at present, such as incomplete coverage, low standard and insufficient financial investment, and presents the following countermeasures: appropriately increasing the rural minimum living standard, and expanding the scope of rural minimum living guarantee; enhancing the base of financial investment, and innovating fundraising channels; actively implementing the policy of precise poverty alleviation, and improving the rural minimum living guarantee system and other measures; further improving the social assistance system, and raising the living standard of rural poor population.

Keywords： Rural minimum living guarantee system; Financial investment; Fundraising channel; Precise poverty alleviation

1 我国农村最低生活保障制度的发展概况

最低生活保障是社会救助体系的一项重要内容，现代社会救助的本质界定为国家基于特定的政治、经济、文化和社会目标或价值，对社会予以整合而提供的公共物品[1]。农村最低生活保障是指地方政府为家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群体，按照最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助[2]。它是对原有农村救助的补充和扩展，对提高农村贫困人群的生活水平具有奠基作用[3]。

我国农村最低生活保障制度试点运行开始于1995年12月广西壮族自治区武鸣县发布和实施的《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，这是新中国成立以来第一个地方区域性的农村最低生活保障性文件。该文件具体指出：只要具备该县农村户口，并且因年老、孤残、孤幼或因病、因灾等特殊情况造成家庭经济收入达不到最低生活保障线标准的村民即列为保障对象,补助标准是每人每月40元，这个暂行办法是我国农村最低生活保障制度的雏形。

1996年，民政部下发了2个关于建设农村社会救助事宜的重要通知，提出“要重点发展和建设农村低保制度”。据调查，到1997年底，我国大约有1000个县(市)地区的农村低保制度已初具规模[4]。该文件和方案的发布推动了农村最低生活保障制度试点地区的开展。

在2002年11月举行的十六大会议上，提出可以在一些地区，积极尝试农村养老改革以及最低生活保障制度建设完善的推行。紧接着在2003年举行的十六届三中全会上进一步重申，要集中精力建设全面的、科学的、群众满意的农村低保制度。

2005年的农村最低生活保障制度具有里程碑的意义，这一年该制度基本形成。2005年5月颁布了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，强调“对农村低保费用来源问题的解决与创新，规定今后的农村低保资金主要由省、市、县三级负责”，这是对该制度的发展与创新。截至2005年末，全国共有13个省份、1308个县(市)建立了农村低保制度，约有406万户家庭、825万村民享受到低保待遇。截至2006年底，全国共有23个省份、2133个县(市)开展了农村低保试点，全国有777万户家庭、1593万人受益。

农村最低生活保障制度在全国范围内开展的标志是2007年7月颁发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该《通知》开启了全国实行农村低保制度的先河。《通知》颁布以来，农村低保制度覆盖人数增加，公共财政投入增长，补助标准稳步提高，保障了农村绝对贫困人口的基本生活(表1)。

通过回顾我国农村最低生活保障制度的发展历程，可以发现从20世纪90年代以来，我国农村最低生活保障制度从无到有，从有到优逐步建立和完善起来。并且我国的农村低保工作取得了显著成效。据统计，当前我国绝大多数省份都出台了相关的农村低保指导性文件，将近3000个县级地区建立了基本的农村最低生活保障制度。但毋容置疑的是，我国现行的农村低保制度还存在一些问题需要继续解决与完善，文章将进一步深入分析。

表1 2010～2015年农村最低生活保障情况

注：资料来源于民政部《社会服务发展统计公报》(2010～2015)数据整理。

2 河北省农村最低生活保障制度建设与现状分析

从20世纪末开始，河北省一些代表地区开始响应建立农村最低生活保障制度的号召，到2004年，全省实施农村最低生活保障制度的地区有57个县(市、区)。在这些县(市、区)中既包括经济条件较差的国家级贫困县，也涉及经济条件较好的地区。2005年也是河北省农村低保制度的关键之年，2005年5月河北省政府颁布了《关于建立农村低保制度的通知》，表明河北省对该制度建设的重视，该《通知》对低保实施的申请方式和内容等进行了完善。到2005年11月底，河北省农村最低生活保障制度基本形成。2007年9月，在国家积极建立农村最低生活保障制度的推动下，河北省政府、省民政厅和省财政厅联合制定并颁布了该制度实施的文件和指导办法，全面、系统地介绍了农村低保实施的程序与流程。至此，农村低保制度在河北省各地区已经普遍建立起来。当前，随着社会进步的加快、城乡差距的存在及空心村的产生，河北省农村低保制度还需要继续创新和完善。

从图1、图2可以看出：河北省2010～2015年农村低保制度的总体情况，以及与城市低保的不同。从农村低保人数和低保覆盖率2个方面来看，2010～2013年低保人数和低保覆盖率稳定增长，在2014年后有放缓趋势，整体呈现稳定状态。具体来看，由图2可发现，从2010年以来河北省农村的参保人数开始上升，到2013年参保人数达到最大值，接下来的2年参保人数逐步减少。导致农村低保群体的人数减少的原因要综合考虑低保标准和财政投入率等，这在一定程度上与当期国家宏观政策或由于部分人脱离受保范围有关。在这里需要注意的是，低保人数的减少并不意味着低保制度的倒退，据调查，2013年以后河北省农村低保标准逐步提升，同时加大了财政投入力度，因此相应地提高了救助对象的费用标准，所以可以看出：农村低保制度对缓解农村贫困具有重要影响。因此，不能因为低保人数的减少而忽略低保制度的作用。

截止2015年12月31日，河北省共有205.6万人参保，其中残疾人16.6万人，占比为8.1%；老年人124.9万人，占比为60.7%；未成年人10.8万人，占比为5.3%；女性71.8万人，占比为34.9%。由此可见：河北省农村最低生活保障对象比例、分类较科学，使需要被救助的人群可以享受到国家的优惠政策，行使自己的权利。

由图1、图2可以看出：河北省农村低保与城市低保相比，参保人数与低保覆盖率远远大于城市，这也说明农村与城市的发展还存在一定的差距，农村的贫困人口仍然存在，贫困问题依然是制约农村发展的瓶颈，城乡发展差距的存在使得农村贫困现象突出，不可否认，城市较农村具有较大的资源优势、人才优势、产业优势等，当前统筹城乡发展是大势所趋，农村贫困问题的解决也要依靠城市的扶持，城市带动农村，工业带动农业，这样农村的低保制度才能发挥更大的基础性作用。

3 当前河北省农村低保制度发展中存在的问题

3.1低保覆盖率较低

自2005年河北省开展该项救助保障制度以来，从最初的34.7万人增加到2015年的205.6万人，由此可见，农村享受低保的人口总数大大增加了，2015年的参保人数大约是2005年的6倍。由此可见，农村的低保人数在稳步增长。

图1 2010～2015年河北省城乡低保覆盖率情况

图2 2010～2015年河北省城乡低保人数对比

但从覆盖率来分析，最初由2010年的4.79%提高到2015年的5.49%，5年间仅仅上升了0.7个百分点，很明显，低保覆盖率的增长速度在这几年很慢，甚至个别年份出现了下降现象(图3)。

将河北省与全国低保覆盖率进行对比(2010～2015年)，可以发现河北省农村低保覆盖率每年都是大大低于全国低保水平，甚至两者之间的差距在逐渐缩小(图3)。2010年河北省农村低保覆盖率与全国相差3.17个百分点，而到了2015年两者相差2.96个百分点，与全国的差距仍然存在。因此，还需要继续扩大和完善河北省的农村低保覆盖面，使其更加全面地包含需要救助的贫困对象，改善他们的生活状况，提升生活水平。

造成以上问题的原因之一是户籍制度，《意见》中对申请低保救助的具体条件进行了界定，首先是申请对象的收入要达到具体数额要求，然后是申请对象要有当地户口，只有具备这2个条件才能申请低保，因此在一定程度上制约了农村低保覆盖率的提高。所以难免会有以下情况，外地务工人员等生活中遇到经济困难时，但因为户口的原因而无法申请低保救助。在十八大报告中可以发现：国家对社会保障的公平性进行了强调，因此加强农村低保制度中的法规建设和制度完善，对农村低保覆盖率的提高和低保制度的继续推行具有重大意义。

图3 2010～2015年河北省农村与全国农村低保平均覆盖率

除了上文中提到的户籍方面的原因外，另一个原因是“边缘性群体”的存在，这些群体多是由于特殊原因而不能领取国家救助金，比如因学致贫家庭的产生，还有一些家庭因为重大变故的发生突然陷入贫困，以及乡镇企业的倒闭导致劳动力失业人员家庭失去生活来源等。这些家庭符合申请农村低保救助的条件，但这些边缘性群体却不能及时获得低保救助，因为低保待遇的申请需要通过一系列程序才能完成，这也在一定程度上导致农村低保覆盖率较低。

3.2低保标准较低

目前河北省实行的城乡“低保”标准的制定依据是维持居民最低生活水平，但从现实情况来看，由于存在物价上涨、家庭其他支出、意外事故的发生等因素的影响，使得低保金的发放及增长速度低于物价增长的速度，因此总体而言，农村低保费用标准仍然很低。事实上低保对象获得的“低保”救助金并不能满足其最基本的生活需求[5]。

随着国家经济的快速发展，与之伴随的是农村消费品价格有所上涨，但农民收入的增长速度并未赶上物价上涨的幅度，而且农村低保标准更新缓慢，发放也不及时。与此同时，农村的低保标准与城市相比也存在很大差异。如2014年河北省第四季度的低保标准为农村每人每月211.92元，城镇每人每月431.9元，很明显农村低保费用仅仅占城镇低保的一半；与同期消费性支出相比，低保实际支出大约1500元/年，很显然，纵使足额下发相关低保救助金，维持低保群体的最基本生活也是有一定难度的，因而涉及到的养老、医疗、休闲娱乐等发展性需求也就无从谈起了。除此之外，低保救助金的发放形式因地而异，比如有些农村实行的是平均发放，很难起到改善贫困群体生活水平的效果。

3.3财政投入率不足

本文提到的财政投入率采用的是褚福灵[6]对财政投入率的定义，计算公式为a=b/c(其中，a表示财政投入率，b表示救助农村低保群体的资金，c表示当地当年的财政支出)。当地的低保水平与财政投入资金的力度紧密相关。财政投入资金的力度大表示低保救助水平高；反之，则说明低水平的低保救助。

河北省2010～2015年用于农村低保的财政支持资金和财政投入率如表2所示。可以看出增长率在2011年达到最大，在2011年后开始逐渐下降。

表2 2010～2015河北省年财政投入率对比

注：资料来源于根据《河北省2010～2015年国民经济统计公报》整理所得。

通过对表2数据的分析，可以得出以下结论：(1)财政支出资金(b)的增长呈现上升趋势，经计算得出2010～2015年平均低保支出金额为24.9亿元；(2)财政投入率(a)的变化呈现波动趋势，在2010～2015年中，波动区间最小值为2010年的0.53%，最大值为2011年和2012年的0.67%，经计算得出2010～2015年平均财政投入率为0.63%，虽然中间年份出现了回升迹象，但整体处于稳定状态，也就是说河北省在低保支出方面始终维持在适当的比例；(3)财政投入率只占财政支出的0.63%，可以看出这个比例是非常低的，同时也说明财政投入率低于全国平均水平0.89%，因此财政对低保的投入力度还需提高。

同时，从表2得出，在2010年和2011年这2年中，农村低保的财政投入率呈现出快速上升趋势；2011～2013年农村低保的财政投入呈下降趋势；而2013～2014年用于农村低保的财政投入资金出现缓慢增长趋势；2014～2015年财政投入率呈现下降趋势；河北省农村低保的财政投入率最低年份和最高年份分别是2010年和2011年；但从整体来看，2011～2015年财政投入率比较稳定，总体上每年都有一定比例的资金来保障农村的发展。但因为每个地区的经济发展状况不同，导致各地区的财政投入率(a)高低不一，并且不稳定。

上文中已提到国家财政投入与农村低保支出密切相关，如果财政支持力度减弱或者资金投入减少，那么就会影响到当地农村低保制度的健康运行。民政部网站显示，2015年河北省用于农村低保制度的财政投入为313203.8万元，而全国的农村低保总支出为8773582.9万元，仅占3.5%，由此可以看出，河北省的低保支出占全国低保支出的比例很低，所以要想覆盖更多的贫困人员，河北省则应该加大财政投入力度，提高救助水平。

4 完善河北省农村最低生活保障制度的对策

4.1相应提高低保标准，扩大覆盖范围

从上述数据可以得出，河北省农村低保标准与城镇标准及全国标准相比，还处于低标准状态，仅仅满足了低保群体的最基础需求，不能很好地顾及到其他需求。按照著名的马斯洛需求理论，可以知道人的基本生理需求获得满足后，就会追求进一步的诉求。需求的实现则依赖于经济基础的力量[7]。所以，为了更好地促进农民生活水平的提升，尤其是提高低保群体的生活条件，应该大力提高保障标准，同时应考虑当期物价水平、消费水平等，对低保群体合理分类，针对每个人的不同情况采取相应的救助措施，根据物价等因素适时调整低保支出费用，以便于低保制度发挥更大的作用。

河北省正在积极探索低保线与扶贫线“两线合一”的创新管理机制，在此形势下，2016年河北省各地农村低保标准调整为2855元以上(元/人)，同时规定农村低保补差标准每月不得低于150元。

建立农村低保制度的初衷就是减少贫困，改善贫困群体的生活状况，努力做到使每一个需要救助的对象都能获得救助。但从河北省低保实施情况来看，截止2015年年底，根据上文中的图表显示，河北省农村低保覆盖率为5.49%，而当年河北省大约有310万的农村贫困人口，其占农村人口总数的比例为8.2%，贫困人口的比例与农村低保覆盖率相差2.71%，也就是说河北省仍然有将近100多万的农村贫困人口游离在低保范围之外。因此要重点强化扩大农村低保覆盖面的工作。

扩大低保覆盖范围，本文的主要研究对象为边缘性群体，具体措施如下：首先要建立精确的低保对象瞄准机制。主要是对“边缘性群体”救助和临时救助制度的完善，为边缘性群体获得及时救助提供制度保障，上文中提到由于存在这些“边缘性群体”而使得河北省的低保覆盖率较低，因此要重视这些边缘性群体的贫困问题，使其尽可能享受低保待遇，这样河北省农村低保覆盖率较低的情况会有所改善[8]。其次，创新救助手段，实现救助手段的多元化和针对性。针对上文提到的“边缘性群体”，可以根据他们自身情况采取“针对性救助手段”，例如一些救助对象需要医疗救助，而有些对象则需要教育培训，以增强他们的就业能力等，在一些特殊的突发事故面前，可灵活选择救助方式，前提是真正解决贫困人员的紧迫性生存困境。

4.2建立科学的财政出资结构，创新筹资渠道

4.2.1 增加财政投入与优化出资结构 (1)地方政府和国家要加大财政投入的力度。根据事物的发展规律——事物发展是量变与质变的统一，量变达到一定程度会引起质变的突破。因此在农村低保方面加大财政投入力度，低保资金总量的增加最终会引起质变的发生，使农村低保更加完善。近些年河北省经济发展迅速，财政收入增多，之前的规定“省级财政只占50%的出资比例”已不适应当前形势；同时“中国经济奇迹”使得我国成为继美国之后的第二经济大国，国家的经济基础雄厚，同样具有了扎实的财政基础。所以，在上述经济发展契机的推动下，国家和河北省财政应成为农村低保支出的主力军，而各县区财政则应集中精力于具体的低保实施效果的完善。

(2)建立以国家和省财政出资为主的科学机制。根据河北省的省情可知，河北省经济基础薄弱，贫困问题突出，地方财政收入有限，如果地方财政还要承担更多的农村低保支出，无疑会阻碍地方财政的健康发展。所以，要重新建立科学的低保资金出资结构，形成以国家和省财政为主的结构，地方财政负责具体低保工作的落实，这样既能顺应国家和河北省的经济发展形势，发挥国家的主力作用，同时也有利于地方县政府将更多的精力集中在提高农村低保标准、改善农村生活方面。

(3)在具体低保工作实施过程中，强化负责部门的领导与指导作用，提高救助工作的有效性。在决定各地区低保投入资金和救助力度时，要综合考虑当地的经济发展水平、物价等因素，增强低保工作的科学性和针对性[9]。其中一些地区存在的低保费用滥用以及骗保等问题也需要引起足够的重视，因此要加强对于农村低保对象的筛选、低保金标准的确定和低保费用发放等工作的监督和管理，可以将低保工作的实施效果作为地方政府绩效考核的一个指标，规避低保金滥用问题的发生，使农村低保制度真正发挥作用。

4.2.2 创新筹资渠道单一的低保费用筹资渠道缺乏弹性，面临突发状况时无法保证低保制度的运行，所以积极创新低保费用筹资渠道，探索多元筹资渠道，增强制度运行的弹性和张力。

本文将从以下几方面创新筹资渠道：(1)通过发行福利彩票来筹集低保资金，将其中的部分福利彩票收入投入到农村低保制度的运行中，既充分保障了农村低保资金的数量，也会缓解贫困县的出资窘境。(2)鼓励有资质的社会组织参与其中，比如慈善基金组织、企业、个人等都可以成为农村低保制度建设的参与者，为低保制度贡献力量，同时增强社会组织的社会责任感。(3)针对社会捐助的资金，可分别用于普通低保救助和特殊低保救助。普通低保救助就是把一部分社会捐助资金分配到当地财政中，成为农村低保资金总量的组成部分；而特殊低保救助则针对因病致贫和因学致贫等“边缘性群体”，通过专门的社会组织给予救助，以解决他们的贫困问题。

4.3实现农村社会救助体系协调运行

目前农村社会救助体系包含很多子系统，主要包括农村低保制度、新型农村合作医疗(医疗方面)、自然灾害救助(因不可抗力发生的灾害)、五保户制度(主要是针对孤寡老人)、教育救助(主要针对因学致贫的家庭)等。从上述救助形式的实际运行效果来看，碎片化现象严重，这些救助方式单独运行，没有达到社会救助的整体协调性，不能全面地解决农村的贫困问题，只是片面地贯彻执行自己负责部分。但不可否认的是这些救助方式的实行都是为了改善农村贫困群体的生活状况，达到脱贫目的[10]，因此，要整合这些救助方式，社会救助的基础制度则是农村低保，因此将农村各种类别的救助形式纳入框架之中，主要涉及到与农村密切相关的医疗救助、教育救助以及法律救助等，改善其中存在的碎片化现象，实行各种救助方式的协调运行。如2014年，河北省望都县组织贫困群体办理“城乡特困户一卡通”，“一卡通”的实行可以使低保群体受到多达20种福利，这种举措正是对协调救助方式的响应，同时也便于该县政府的统筹管理。

4.4精准扶贫与低保制度相结合

在习近平总书记的领导下，全国各地都在积极响应实施精准扶贫的号召。在农村最低生活保障制度运行中结合精准扶贫相关政策，完善低保救助条件，保障低保金精准到位，同时根据低保对象个人的实际情况进行针对性的救助，实施精准扶贫，能够起到1+1>2的反贫困作用。

(1)强化政府的指导工作，将农村最低生活保障制度与精准扶贫相结合，加强部门合作与协调，从宏观层面做好规划和顶层设计蓝图，突破区域分割、部门分割，实现区域内人力资源与财力资源的有效整合。

(2)建立低保对象瞄准机制，实现救助对象识别的精确化。针对具体情况采取相应的救助措施，比如针对因病致贫的低保群体，可以在医疗费用方面给予救助；针对因学致贫的家庭，既要维持其基本的生活，还要增加其家庭收入，因此可以通过技能培训，帮助贫困家庭实现再就业；针对因重大疾病或事故致贫的低保对象，可以即时性地给予救助；针对一些空巢老人、孤寡老人等则要兼顾精神上的抚慰，让其感受到更多的关爱，同时也要保障其基本的物质生活。

(3)将农村低保工作的实施效果与政府的绩效评价相结合，积极贯彻低保对象的退出机制，接受社会和公民的监督，以推动农村低保的健康发展。同时，加强对地方政府在低保救助方面的绩效考核，监督其政策执行过程，实现低保工作的程序化和民主化。

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(责任编辑：管珊红)