多利益相关方机制国际实践研究

郭丰，刘碧琦，赵旭

（1.中国信息通信研究院，北京 海淀 100191；2.武汉大学，湖北 武汉 430072）

多利益相关方机制国际实践研究

郭丰1，刘碧琦2，赵旭1

（1.中国信息通信研究院，北京 海淀 100191；2.武汉大学，湖北 武汉 430072）

互联网治理是全球治理的关键领域，政府以及非政府组织、个人等社会成员在其中发挥着日益重要的作用，多利益相关方机制①关于multi-stakeholder approach，有多种译法，例如多利益相关方路径、多利益相关方方法、多利益相关方模式等等，而国外对于紧临multi-stakeholder的修饰词也纷繁多样，例如multi-stakeholder method ,multi-stakeholder mechanism,multi-stakeholder model等等。尽管国内外对“多利益相关方”的表述都不一致，但究其实质内容，大体是相同的。因此，本研究中的多利益相关方机制（multi-stakeholder approach）与国际社会关注的多利益相关方内容无本质区别，仅存在表述方式选取上的差异。也日益成为国际社会和学术界关注的焦点。然而，有关该机制的定义、内涵和运作模式等，国际社会并未形成高度共识。与此同时，不同层级的国际互联网治理平台的出现，使得多利益相关方机制的表现形式变得更为复杂、多样，也给国际社会统一对该机制的认识进一步增添了困难。我国从网络大国向网络强国迈进，互联网治理是必须跨过的一道门槛，多利益相关方机制研究与实践的重要性更加凸显。正因如此，有必要结合当前国际社会上主要的互联网治理平台，对多利益相关方机制的发展历程及其在不同平台中的表现形式进行梳理和对比，借以厘清和深化对多利益相关方机制的认识。此外，多利益相关方机制与多边机制之间的交织与融合发展，在多利益相关方机制的研究中也不容忽视。

多利益相关方机制；多边机制；互联网治理；ICANN

国际上围绕着互联网治理模式选择，长期存在着不同观点。西方国家多主张采用多利益相关

郭丰 (1981-)，男，北京人，工商管理硕士，中国信息通信研究院互联网治理中心副主任、高级工程师，ICANN政府咨询委员会副主席。

刘碧琦 (1989-)，女，湖北襄阳人，武汉大学16级国际法博士研究生。

赵旭 (1983-)，女，宁夏银川人，墨尔本大学通信工程软件系统工程双硕士，中国信息通信研究院互联网治理中心平台规则组组长，ICANN政府咨询委员会中国代表顾问。方机制，而广大发展中国家则倾向于依靠多边机制发挥更大作用。这表明国际社会尚未形成对多利益相关方的一致认识。此外，值得注意的是，各种类型的国际互联网治理平台是当前多利益相关方机制的主要载体，不同平台上所践行的多利益相关方机制的内涵、机制等是否相同，且多利益相关方机制与多边机制是否绝对互斥，是分析上述问题的关键所在。通过对比不同的互联网治理平台及其多利益相关方机制的发展历程，可以对多利益相关方机制形成较为清晰的认识，也为上述争论提供一个合理的出路。

一、多利益相关方机制概述

从历史上看，多利益相关方机制一直被视作对公共空间或者资源进行协调管理的一种方式。①Richard Hill(2016), Internet governance, multi-stakeholder models, and the IANA transition: shining example or dark side?Cyber Policy 1, no.2, available at https://iras.lib.whu.edu.cn:8080/rwt/TAYLOR_FRANCIS/http/MS6C63DQNEYG86 UH/10.1080/23738871.2016.1227866.然而，随着互联网技术的发展，多利益相关方机制被越来越多地运用到互联网治理当中，并逐渐演变成为互联网治理的代名词。实际上，“利益相关方”（stakeholders）这个概念并不是互联网治理的创举，它最早出现在公司治理领域。1984年，美国公司伦理企业研究所所长爱德华•弗里曼出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关方的概念和理论。在这本书中，“利益相关方”被定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”与传统的股东至上主义相比较，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关方的投入或参与，企业追求的是利益相关方的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。此后的数十年间，许多学者从不同的角度对“利益相关方”进行定义和运用。在全球性的公共问题治理上，这一术语和概念最初主要被用于环境治理和可持续发展上。例如，Minu Hemmati于2002年出版的Multi-stakeholder Processes for Governance and Sustainability: Beyond Deadlock and Conflict一书，就是一本被广泛引用的讨论多利益相关方治理机制和可持续发展关系的代表作。

现如今，多利益相关方机制的概念已经广泛出现在各种主流媒体、国际组织的文件以及学术研究中，成为主流词汇。有学者甚至把多利益相关方机制上升为一种价值观或者“主义”（Multistakeholderism）。然而，即便在互联网治理领域，有关多利益相关方机制这个概念的具体界定，仍有不同观点。②Gleckman, H. “Multi-stakeholder governance: A Corporate Push for a New Forum of Global Governance.”2016, available at https:// www.tni.org/files/publication-downloads/state-of-power-2016-chapter5.pdf.

在一般意义上，多利益相关方代表了一种解决问题的路径或者一些原则,而不是直接的解决方案。该机制需要各国政府、私营部门、民间团体和国际组织全面参与，共同在互联网规则制定中发挥作用。因此，普遍观点认为，该机制指一群自治的相关方，按照共同的规则、规范和结构，采取互动的形式，对同一领域内的问题采取行动或者作出决策。③Wood, D., and B. Gray(1991),“Towards A Comprehensive Theory of Collaboration.” Applied Behavioral Science 27, no.2,pp.139-162.在治理的实践中，它可以有多种表现形式。例如，在技术层面的互联网治理中，多利益相关方机制表现为技术专家主导的自下至上的治理方式，其中以互联网工程任务组（IETF）为典型代表；在互联网关键资源领域，互联网名称与数字分配机构（ICANN）的多利益相关方机制则表现为一种自下而上、基于共识基础上、政府有限参与的治理方式；在公共政策领域，例如互联网治理论坛（IGF）平台上，多利益相关方机制则是政府、私营机构、公民社会共同参与的治理；在安全治理中，例如联合国（UN），多利益相关方机制则突出表现为政府占绝对的主导地位。值得一提的是，虽然ICANN版本的多利益相关方机制得到了国际社会一定程度的认同，但是，它只是多利益相关方机制的一种具体实践形式，并不能据此就把多利益相关方机制与ICANN模式划等号。

作为一种治理的路径，“多利益相关方”机制的核心要素是不同行为体在平等的基础上共同参与互联网治理，完全契合了互联网治理的多元化和复杂性，并因此获得了国际社会的一定认同。例如，在信息社会世界峰会达成的四份成果文件中，均对多利益相关方机制予以认可。④《日内瓦原则宣言》中表述为“我们认识到，建设包容性信息社会需要各国政府和其他利益相关方(即，私营部门、民间团体和国际组织)形成新型的团结精神、伙伴关系和合作关系。” 《日内瓦行动计划》表述为“在信息社会中，所有利益相关方均可发挥重要作用，尤其通过伙伴关系发挥重要作用。”《突尼斯承诺》表述为，“我们提醒各国政府、私营部门、民间团体和联合国以及其他国际组织应开展合作，提高对信息通信基础设施、技术以及信息和知识的利用；开展能力建设”。《突尼斯议程》第29条称“互联网的国际管理必须是多边的、透明和民主的，并有政府、私营部门、民间团体和国际组织的充分参与。”但是，在实践中，“多利益相关方”机制以何种形式表现出来，或者说，由哪个行为体来主导进程以及通过哪个机制来进行治理，还需要根据治理议题的性质做具体分析。一般来说，它取决于行为体的特性和行为体希望付出的交易成本。一方面，行为体特性决定了由哪个行为体来主导治理进程。另一方面，治理机制或平台的选择取决于行为体、特别是政府行为体希望付出的交易成本。

总之，在全球化时代，多利益相关方的治理机制已经成为互联网治理的重要理念，更是全球治理的重要趋势。但是，也应该看到，“多利益相关方”治理这一概念正在被一些国家利用，通过其人才、价值观等方面“软实力”手段，达到削弱政府角色、边缘化联合国职能、以谋求更大的实际控制权和主导权的目的。作为一种基本的治理机制，“多利益相关方”这一术语本身是中性的；但是在当今国际政治的实践中，它同样具有“非中性”的特征，对具有不同优势和实力的国家而言，它所能带来的效果和影响是不同的。因此，在看到它在普遍意义上积极的一面，也要清醒地认识到它在实践中表现形式的多样化、甚至是对立的分歧。

二、多利益相关方机制的发展演进

与传统的自上而下的管理或管制相比，“多利益相关方”机制能够将互联网治理中政府、私营机构、民间组织等治理主体纳入一个机制中，体现了包容性（inclusiveness）、均衡责任（balanced responsibility）、动态参与（dynamic involvement）和有效实施（effective implementation）等互联网治理的核心原则，具有其他路径所无法比拟的优势，这已成为国际社会的主流观点和共识。

在互联网发展的早期阶段，多利益相关方机制主要体现在互联网技术和标准组织，随着互联网的不断发展，多利益相关方机制成为国际上讨论互联网治理问题的主要方式。为便利和加强来自公司企业、研究机构、高校、标准组织的技术人员之间的交流，在1986年成立了IETF，该组织也成为多利益相关方机制的早期实践者；在互联网关键资源管理领域，多利益相关方机制被成立于1998年的ICANN引入；而信息社会世界峰会（WSIS）在21世纪召开的两次专门讨论国际互联网治理问题的大会，更使得全球利益相关方都参与到互联网治理当中来。此外，由于各个国际组织的宗旨和职能存在明显差异，多利益相关方机制在其他国际组织，例如国际互联网协会（ISOC）、万维网联盟（W3C）、区域互联网注册机构（如亚太互联网络信息中心，APNIC）、电气和电子工程师协会（IEEE）等之中，其呈现形式也不尽相同。

1.多利益相关方机制的早期实践

1986年，随着国家自然科学基金（NSF）介入互联网骨干网的运营，互联网进入了一个高速发展的时期，随着规模的增长，随之而来的工程技术问题也日趋复杂。由于奉行多方参与，广泛汇聚智慧，并且对技术问题迅速做出反应，互联网工程任务组（IETF）的成立很好地解决了互联网技术发展的需求。与同时期相关技术组织仅仅局限于有限群体不同，IETF向所有人开放，举行公开会议研讨技术问题。1986年1月开始，IETF每年召开3至4次会议，会议的规模不断膨胀。IETF公开的方式为越来越多来自私营部门、科研机构、大专院校的计算机科学家及工程师敞开了参与互联网活动的大门。①1987年初的第五次IETF会议上，参会人数达50多人，与会代表开始以工作组方式工作。到1989年，IETF会议规模已突破200人。1992年，IETF进一步发展壮大，会议规模突破650人。

IETF的著名宣言是：“我们反对总统、国王和投票；我们相信协商一致和运行的代码”。这一信条集中体现了IETF的自下而上的运作方式。早期的IETF背后没有制造商支持，因此能够调动终端用户最大的积极性制定互联网的基本标准和规范。IETF开发的标准没有版权的概念，所有标准文本均在互联网公开发布。②S. Bradner, J. Contreras(2005), Intellectual Property Rights in IETF Technology, RFC Editor15, no.3，pp.51-61.IETF社群认为，技术思想的价值不能由投票决定，应由实践来检验其可行性，用工程师的话就是“运行的代码说了算”。这些为持续提升IETF的吸引力和影响力奠定了重要基础，使其成为多利益相关方机制的重要实践场所。

2.多利益相关方机制应用于互联网关键资源领域

多利益相关方机制最具代表性的实践成果是ICANN的建立和运作。1997年7月1日，克林顿总统授意美国商务部对域名系统实施民间化管理并引入竞争机制，同时促进域名管理的国际参与。①NTIA, Improvement of Technical Management of Internet Names and Addresses; Proposed Rule, available at https://www.ntia.doc.gov/federal-register-notice/1998/improvement-technical-management-internet-names-and-addressesproposed-.随即美国商务部开始就有关增强域名注册系统的竞争性及域名管理的国际参与等内容向社会各界征求意见。1998年1月，在归总所收集意见的基础上，美国商务部下属的国家电信与信息管理局（NTIA）公布了“改进国际互联网域名与地址的技术管理的建议”（又称为“绿皮书”）。1998年6月，美国NTIA在“绿皮书”的基础上，公布了“关于管理国际互联网域名和地址的政策性声明”（又称为“白皮书”）。②US Department of Commerce (1998), National Telecommunications and Information Administration, “Management of Internet Names and Addresses”(white paper), 5 June 1998, available at https://www.ntia.doc.gov/federal-registernotice/1998/statement-policy-management-internet-names-and-addresses .“白皮书”的主要内容包括：建立一个新的民间的非营利性的公司，管理域名系统；通过竞争性机制筛选合适的公司担任域名注册机构，促进域名管理体制的民间化和市场化；保护商标权人的利益，促进域名纠纷的解决；建议世界知识产权组织主办一次商标权人与其他网络用户之间公平、公开的磋商和讨论，协调各方的利益，为新的域名管理组织提供制订未来政策的依据。ICANN于1998年10月正式成立。“绿皮书”和“白皮书”的起草过程均采取了多利益相关方共同参与的做法。只要积极参与，各方均能通过参与渠道影响进程以及所涉及的事项。在ICANN成立之后，其多利益相关方体系不断完善，起初ICANN仅下设通用域名支持组织（GNSO）、国家和地区名称支持组织（ccNSO）、地址支持组织（ASO）等支持组织，随着发展，ICANN不断为另一些利益相关方群体设立支持组织或咨询委员会，使他们能在ICANN中找到位置。因此，政府咨询委员会（GAC）、用户咨询委员会（ALAC）相继成立。ICANN也在国际化域名国家和地区代码顶级域（IDN ccTLD）、新通用顶级域名（New gTLD）等涉及全球互联网重大政策的制定中不断实践多利益相关方做法。

3.多利益相关方机制应用于全球治理平台

由联合国召开的信息社会世界峰会（WSIS，以下简称“峰会”）真正地将多利益相关方机制置于全球视野之下。作为峰会的牵头组织，一方面国际电联要在2003年和2005年两届峰会的组织过程中发挥推进作用，并为继续执行峰会的成果积极工作，特别是落实基础设施（行动路线C2）和网络安全（行动路线C5）方面的行动路线，另一方面国际电联需要推动利益相关方深入参与到峰会相关的活动中，并鼓励电联成员和利益相关方之间建立富有成效的合作和伙伴关系。这些利益相关方在峰会筹备和召开的进程中发挥了很大影响力。

国际电联被2001年10月召开的联合国大会任命为峰会的主要管理者。在采用联合国议事规则过程中，峰会选择了一种能更紧密的与联合国模式相结合的模式，特别是在“非政府组织代表、民间团体和商业部门”参与方面。峰会对所有报名参会的利益相关方进行考察，允许符合要求的利益相关方参与会议进程。③Hans Klein(2004), “Understanding WSIS: An Institutional Analysis of the UN World Summit on the Information Society, ”Information Technologies and International Development 1, no. 3-4, Spring-Summer, pp.3-13.

作为峰会的延续，联合国互联网治理论坛（IGF）继续奉行多利益相关方机制，邀请峰会认可的利益相关方组织参会。IGF自2006年开始举办，每年召开2至3次筹备会和一次年度大会。近年来，年度大会的参会人数维持在1500人以上，与会人员来自100多个国家和地区的政府代表、研究机构、企业和非政府组织。

三、多利益相关方机制在典型平台中的运用

（一）多利益相关方机制的主要践行平台

1.互联网名称与数字分配机构（ICANN）

ICANN是注册于美国加利福尼亚州的一家非营利公司。ICANN利用多利益相关方机制，负责协调域名系统及其根服务器的运行和管理、IP地址分配以及与域名和IP地址分配相关的政策制定。①Shawn M. Powers, Michael Jablonski(2015), “The Real Cyber War: The Political Economy of Internet Freedom,” Urbana:University of Illinois Press.ICANN以多利益相关方机制管理并掌控着全球互联网最为关键的资源，是国际互联网治理领域的关键机构。②Mueller, M.(2002), Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press.

1.1 ICANN负责互联网的关键资源运营及其政策制定

ICANN负责互联网关键资源的运营和管理，具体包括：（1）在日常运营服务中，ICANN负责维护域名系统（DNS）的根区文件（root zone file），运行13个DNS根域名服务器中的一个，并从整体上协调DNS根域名服务器系统；负责给地区性互联网注册管理机构分配IP地址（IPv4/IPv6）及AS号码；负责维护120多家通信协议端口及参数号码的注册管理机构；负责发布包含DNS根区文件在内的顶级域名注册管理机构的在线数据库信息；负责维护普通/技术性的IP地址空间，如个人使用的地址空间；负责管理顶级反向解析域名空间（reverse delegation name space）等职能。（2）ICANN针对通用顶级域名（gTLD）的注册管理机构履行的日常行政职责，如授权具备竞争能力的注册服务商成为指定的gTLD注册服务机构；监督“统一争议解决机制”（UDRP）的管理；处理注册中引发的投诉等。（3）对于国家和地区代码顶级域名（ccTLD）的注册管理机构，ICANN负责执行、调查并处理对某ccTLD的授权（delegation）以及重新授权 （redelegation）请求，依据根区文件的设定，对顶级域名服务器进行变更。

在政策的制定方面，ICANN负责制订并且执行与其每一工作职能相关的政策。ICANN的职责和活动所涉及的主要内容有大的领域：域名、地址以及通信协议。此外，ICANN须负责协调DNS各个基础部分安全防护的相关政策。

1.2 在全球互联网关键资源管理体系中占据管理者地位

在当前全球互联网的IP地址和域名管理体系中，均采用树状管理体系，ICANN则处于管理体系的最高点并占据管理者地位。以域名管理体系为例，ICANN通过RAA协议、UDRP机制等政策或商业协议对众多参与者进行管理。各国/地区互联网行业主管部门只对国家/地区顶级域名（ccTLD）拥有管理权，而对通用顶级域（gTLD）的政策制定只能通过政府咨询委员会（GAC）向ICANN提出建议，最终的政策完全由ICANN董事会决定。也就是说，虽然ICANN与国家/地区行业主管部门均处于域名管理层，但在通用顶级域名的资源和注册管理政策上，ICANN具有相对的主导权，各国政府只拥有建议权。而国家/地区顶级域名相关政策，则由各国行业主管部门根据各自实际情况，并参考ICANN相关政策制定。

1.3 ICANN关系互联网的稳定、安全运行

根据ICANN章程，ICANN的使命是“对全球互联网的唯一标识符系统进行总体协调，确保互联网唯一标识符系统能够稳定而安全地运行”。

ICANN就唯一标识符系统的方方面面与各责任方进行了通力合作，确保其正确执行各项政策和合同协议，其各项计划和活动的主要内容也在于使互联网唯一标识符系统实现三个主要特性：安全性、稳定性和灵活性。通过这些协调、管理，ICANN须保证域名系统和IP地址系统的稳定安全运行，为互联网提供稳定一致的运行环境，自身也成为互联网稳定运行的总体协调者。

ICANN对网络安全问题的关注不断增强，专门组织力量就相关问题进行讨论，ICANN互联网安全顾问还提出建立“DNS应急响应组织”的提案。

1.4 ICANN在处理域名纠纷领域发挥着重要协调作用

ICANN成立后不久即于1999年3月4日公布了“关于委任域名注册机构规则的声明”，从域名注册的角度创设了防止域名纠纷的机制。1999年8月26日，ICANN公布了“统一域名纠纷处理规则”（Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy），作为处理发生在国际顶级域名“.com”、“.net”和“.org”之下的域名纠纷的依据。1999年10月24日，ICANN又公布了“统一域名纠纷处理规则实施细则”。①ICANN Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy, 24 October 1999, available at http://www.vistaprint.com/vp/pdf/Websites_ICANN_Policy.pdf.1999年11月29日，ICANN指定世界知识产权组织为第一个“纠纷处理服务提供者”。ICANN在处理域名纠纷领域发挥着重要协调作用。

图1-1：ICANN的组织结构

ICANN由许多代表互联网不同利益的群体组成，共同促成ICANN最终决策的制定。ICANN架构中的主要机构是董事会、三个支持 组 织（Supporting Organization， 简 称 SO）和四个咨询委员会（Advisory Committee，简称AC）。

2.互联网治理论坛（IGF）

联合国互联网治理论坛（Internet Governance Forum, IGF）成立于2006年11月，是联合国根据信息社会世界峰会的决定设立的有关互联网治理问题的开放式论坛，秘书处设在瑞士日内瓦。IGF第一次会议于2006年10月30日－11月2日在希腊雅典召开，会议讨论了与互联网治理有关的开放性、多样性、安全性和接入等问题。IGF第二次会议于2007年11月12日－15日在巴西里约热内卢召开。第三至第十一届IGF会议分别在印度、埃及、立陶宛、肯尼亚、阿塞拜疆、伊斯坦布尔、巴西诺昂佩索阿、墨西哥瓜达拉哈拉召开。②Avri Doria, Wolfgang Kleinwachter, the IGF Secretariat(2008), “Internet Governance Forum(IGF) : the first two Years”,available at http://yil6.inet-tr.org.tr/akgul/IGF/IGFBook_the_first_two_years.pdf.IGF的模式受到认可的程度不断上升，主要体现在一是参与人数多而面广，二是每届会议都有重要的国际组织高层领导出席，三是不同国家和地区纷纷模仿学习举办本国或本地区的IGF。

IGF是全球利益相关方的大聚会，作为峰会的延续，邀请经峰会认可的利益相关方参会，专门讨论国际互联网治理相关问题。近年来，IGF会议的与会人数稳定在1500人以上，与会人员来自100多个国家和地区的政府代表、研究机构、企业和非政府组织。IGF的讨论非常宽泛，但是不具有决策力，不出台具有约束力的政策或决议。一般情况下，东道主国家高级代表作为IGF大会的主席会出台主席报告，对IGF会议做总结。

IGF多利益相关方顾问组（MAG）于2006年5月成立，旨在协助联合国秘书长筹备IGF会议。MAG包含约50名成员，来自国家政府、私营部门、国际组织、公民社群和学术团体。MAG在每年IGF大会之前召开一至三次会议，③About the MAG, available at http://www.intgovforum.org/cms/magabout .在IGF秘书处协助下，讨论确定IGF会议的大会主题和分议题。通常情况下，MAG会议的会期为三天，前两天为开放磋商会议，最后一天为顾问组闭门会议。任何组织和个人均可以参加开放磋商会议，并就IGF筹备事项发表意见和建议。顾问组闭门会议仅由MAG成员参加，在开放磋商会议讨论的基础上研究确定IGF会议的议题及筹备相关事项。

目前，IGF会议形成相对固化的6个议题，即“互联网治理促进发展”，“新兴问题”，“互联网关键资源管理”，“安全、开放与隐私”，“接入和多样性”，“评估与展望”。①“互联网治理促进发展”主题讨论全球互联网治理与发展的关系，具体包括国家与国际层面的互联网治理相关性，互联网治理与发展手段，IGF促进发展进程，互联网治理安排与发展中国家利益，机构流程与发展中国家公平参与，对发展议题的挖掘和拓展等。“新兴议题”主题是移动互联网治理与有线互联网治理的比较，具体包括新技术、新业务的普及和新技术、新业务发展对发展中国家的影响，新技术、新业务发展对人权、开放性和管制政策的影响，新技术、新业务发展与经济发展之间的关系等。“关键互联网资源”主要包括各利益攸关方在互联网资源管理中扮演的角色，互联网资源管理的问责、透明及包容性，促进互联网关键资源能力建设，IPv4向IPv6过渡等。“安全、开放和隐私”的主要内容包括跨境互联网治理，传统媒体与新媒体在互联网中扮演的角色，私营部门网络审查，侵犯人权与切断网络接入，网上言论、集会和结社自由，互联网内容分发促进人权，互联网生态系统的自律、管制和最佳做法等。“接入和多样性”的主题是互联网接入作为基本人权对政策制定者和广大互联网社群的机遇与挑战，具体包括发展中国家网络基础设施建设，获取网上知识和内容的障碍，监管政策改进基础设施建设与丰富网上内容，互联网接入促进社会发展和消除贫困，网络接入和数字内容管制对于多样性的影响，语言多样性，弱势群体接入等。“总结及展望”主要包括IGF对发展议程的贡献，IGF对能力建设的贡献，2012年IGF的规划等。每年的IGF会议就上述6个议题分别举办主议题会议，并且在大会期间参会的利益相关方根据这6个议题举办一百场左右的研讨会，就某一问题做深入的交流，一些研讨会的讨论成果作为主议题会议的输入。

3.国际电信联盟（ITU）

国际电联于1865年创建，是所有政府间国际组织中历史最悠久的一个，比联合国的成立还要早80多年。国际电信联盟的前身是国际电报联盟。创建伊始，国际电联仅有20个成员国。②George A. Codding Jr (1991), “Evolution of the ITU,” Telecommunication Policy 15, no.4, pp.271-285.之后，其成员数量不断增长，现已包括193个成员国和700多个部门成员。如今，电信在社会经济领域的重要性得到了公认，先前没有加入国际电联的机构（成员国或部门成员）对积极参与电联的工作越来越感兴趣。为了回应这些日渐增长的需求，国际电联已采取措施，通过扩大成员资格类别如准成员或制定观察员新规则等来提高利益攸关方的作用。这些办法在国际上受到广泛欢迎，这将丰富国际电联的活动并帮助实现其连通世界的总体目标。

此外，从建立初始，国际电联就鼓励私营部门成员。1994年，第14号决议（1994年，东京）引入“部门成员”③在参与国际电联工作方面，成员国享受作为完全成员地位所赋予的一切权力，部门成员的权力则相当有限（见《公约》第3条）。不过，根据与参加条约制定大会有关的电联基本文本的规定，部门成员有权充分参与其所在部门的工作。此外，在部门大会、会议（包括工作组）及世界电信发展大会中，他们有权担任主席或副主席。同样，他们可以在自己所属的部门参与讨论有关工作组方法和程序的问题、建议和决议（见第14号决议（2006年，安塔利亚，修订版）。的概念，使成员结构得到补充，随后这一概念在1998年被写入国际电联《公约》和《组织法》并获得详细的定义。1998年，国际电联继续深化改革，创建“准成员”④为使小团体或组织以较少的费用参与国际电联的工作，特别是参加他们感兴趣领域的活动，全权代表大会（1998年，明尼阿波利斯）引入准成员的概念。准成员只可以参加部门的一个研究组，且不能参与研究组的任何决策制定或外联活动。另一方面，准成员可以在其所选的研究组内担任大会报告人。类别，以进一步减少金融和其它障碍。在2006年全权代表大会上，“观察员”规则由第145号决议（2006年，安塔利亚）进一步加以解释和整理。

而当国际电联被2001年10月召开的联合国大会任命为信息社会世界峰会（WSIS）的主要管理者时，电联成员便开始采用一种非常不同的参与权方式。在采用联合国议事规则过程中，WSIS选择了一种能更紧密的与联合国模式相结合的模式，特别是在“非政府组织代表、民间团体和商业部门”参与方面。⑤ITU Contribution to the Implementation of the WSIS Outcomes 2016, available at www.itu.int/en/itu-wsis/Documents/ITUContribution/2016_ITU_Contribution_to-WSIS-Implementation.pdf.

截至2017年8月，国际电联已有193个成员国及接近800个私营部门实体和学术机构（某些组织或机构可能是一个以上部门的成员）。

成员数量如下：

• ITU-R: 271个部门成员

• ITU-T: 274个部门成员

• ITU-D: 321个部门成员

最后，ITU-R、ITU-T和ITU-D的准成员数量分别是26、130和16，他们代表154个不同的组织/机构。

4.互联网工程任务组（IETF）

IETF自身定位是一个互联网技术研发的跨国民间组织。虽然已有很多互联网技术规范通过在IETF讨论成为了公认标准，但它仍有别于像国际电联（ITU－International Telecommunication Union）这样的传统意义上的标准制定组织。IETF是“自发”参与和管理的民间组织，不是政府间组织。任何人都可以注册并参与IETF的活动，目前通信设备制造商、电信运营商、ISP、软件提供商等都积极投入，但是所有人员都是以个人名义参会。①Mission, IETF, 3 March, 2016, available at https://www.ietf.org/about/mission.html.

现在IETF有8个研究领域（网际互联领域、应用研究领域、运维管理领域、路由研究领域、安全研究领域、传输研究领域、临时研究领域等），每个领域都有自己的管理人，并且下设若干工作组（Work Group）。IETF主席和各领域负责人（Area Director）组成了Internet工程指导部IESG（Internet Engineering Steering Group），每人都负责监管各个工作组的工作状况、协调IETF工作组的工作。②Roxana Radu and Jean-Marie Chenou(2014) , “From Nested Dilemmas to Democratic Internet Governance,” in Rolf H. Weber, Roxana Radu, Jean-Marie Chenou ,ed. p.191-197, The Evolution of Global Internet Governance: Principles and Policies in the Making, Springer.

IETF产生两种文件，一种是互联网草案（Internet Draft），另一种是RFC，RFC的原意是“请求注解文件”（Request for Comments），这个名字从字面看好像并不是很权威、正式的文件，但实质是业界都认可或者必须遵守的重要文件。

任何人都可以提交互联网草案，没有任何特殊限制。而RFC则是经过层层讨论后被正式采纳和发布的正式文件，它分为以下几类：第一种是技术标准（Standard），第二种是试验性的技术资料（Experimental），第三种是文献历史性的技术资料（Historical），第四种是介绍性信息（Informational），还有当前最佳实践（Best Current Practice）等。且IETF的RFC都是从互联网草案开始。一个具体技术要成为标准要经过“提交个人草案——工作组内讨论成为工作组草案——工作组输出草案——IESG审查——IESG征求意见——标准发布”这样几个环节。这个过程中，领域负责人和工作组主席起了关键性的作用。

IETF的主要工作方式是通过邮件组（Mailing-list）在一百多个工作组内部进行交流，进而对众多领域进行标准制定。一个新的工作组的成立一般要经过提议、非正式兴趣小组(BoFBirds of a Feather)、成立工作组等过程。一个新的标准的制定，通常需要工作组讨论并达成共识、IETF公众讨论并征求意见、确立RFC、长期试用和公布标准号等多个步骤。最终，工作组成员通过邮件组及IETF大会进行广泛交流，就标准的制定在工作组内部达成一致。

（二）平台比较

长期以来，国际互联网治理的关键规则主要由非政府间平台主导，在非政府间平台中形成。ICANN、IETF、ITU和IGF是目前国际社会公认的典型互联网治理平台。其中，ICANN负责互联网治理关键资源管理与相关政策制定，IETF主要负责网络层以上，应用层以下的网络技术标准与安全技术标准、W3C负责互联网应用层面技术标准制定。国际电信联盟一直尝试从安全标准领域切入，试图提高在互联网治理架构当中所发挥的作用，然而收效有限，在互联网治理领域的影响力仍然较弱。由联合国秘书长召集成立的IGF曾被寄予厚望，但由于IGF“议而不决”的性质，尚不具备解决互联网公共政策问题的能力。

典型国际互联网治理平台对比分析如表2-1。通过比较ICANN、IETF、ITU和IGF这四个国际互联网治理平台，很明显可以看出私营机构自下而上的多利益相关方机制和政府间平台存在较大差异。多利益相关方的模式与互联网的起源和发展模式相吻合，因而受到国际互联网界的认可，并奠定其国际互联网治理中心的地位。ICANN和IETF通过多利益相关方机制主导关键资源管理和标准制定，ITU逐渐被边缘化。在可预见的将来，IGF议而不决的性质导致其难以在目前互联网治理架构中发挥重要作用。

表2-1：典型国际互联网治理平台比较

近年来，越来越多国家政府部门逐渐认识到非政府间平台的重要性，有意识地加强对非政府间平台的及互联网领域特有规则制定的参与力度。虽然各国家政府在政府间平台具有较强影响力，但这些平台目前不是能够在互联网治理中发挥重要作用的平台。随着互联网与现实社会的进一步交融，引发互联网领域规则向政府关注的传统公共利益领域扩张，同时传统规则也在向互联网领域延伸扩展，政府的职能和控制力也随着传统规则的延伸而延伸。另外，各国政府也认识到非政府间平台在互联网治理中发挥的作用和具有的合理性，从而开始致力于增强政府参与非政府间平台的地位与作用，也努力通过支持产业界间接影响非政府间平台的决策。

通过比较发现，在参与主体方面，目前多边机制的政府间平台邀请其他利益相关方参与其政策制定，并不排斥其他利益相关方参与工作进程。而以多利益相关方机制为典型特征的非政府间平台也不排斥政府作为利益相关方之一参与其相关活动，但总体上未赋予政府有别于其他利益相关方的特殊待遇；在组织架构方面，政府间平台更为机构化，将利益相关方作为分支组织机构下的成员，非政府间平台则更为松散，突出利益相关方团体在组织内部的地位；在流程方面，非政府间平台更为开放，更为强调自下而上，外部人员也可对相关事务提出评论意见，政府间平台则相对封闭，多采取自上而下的做法；在决策机制方面，非政府间平台强调多利益相关方的协商一致，强调事实规范和事实标准，同时也建立了决策的投票机制，在不能取得协商一致时使用。而政府间平台往往倾向于先制定标准或规范，采用利用投票机制，各成员国一国一票，决定相关事务。

多边主义一直以来是全球政府间处理国际事务的惯常做法。尽管互联网社群一直存在反对多边机制的声音，但各国政府毕竟是各国公共利益的代表，其职责是向人们提供公共产品，并保障社会公众安全可靠地使用互联网。因此，在一些互联网治理问题上，仍需发挥多边机制的功能。但是，对于不同层面的问题，应当合理选取不同的治理方法。例如，在管理关键网络资源、维护网络安全、打击网络犯罪、维护网络空间公共利益等方面，各国政府应该发挥主导作用；而在技术发明、标准制定、业务创新的制定等方面，则应由其他利益主体发挥作用，尤其应当发挥市场配置资源（例如资金和人才）的主体作用，让技术接受市场的选择和检验。基于上述分析，在互联网治理实践中，“多边主义”与“多利益相关方”机制并非绝对互斥，只要处理得当，二者可以兼容，灵活运用治理方法才能有效处理诸多互联网治理的复杂问题。①参见郭丰，2017年8月7日在APIGA(亚太互联网治理学院)开幕式上的主旨演讲，available at https://community.icann.org/display/GSEAPAC/Keynote+Speeches+for+APIGA+2017.

四、展望

（一）中方参与多利益相关方机制的实践

经过不断发展，目前中国已经成为世界第二大经济体和网民数量第一的互联网大国，正逐步走上国际舞台中央，并从国际规制制定的旁观者向参与者和引领者迈进。因此，多利益相关方机制能否以及如何在中国落地，对于该机制的可持续性发展和影响力评估都具有重要影响。与此同时，在互联网治理当中，多利益相关方机制所获得的认可度也越来越高。通过该机制各方共同参与互联网事务已经成为当今全球互联网规则制定的普遍做法，我国也不例外。

在互联网治理平台中，以多利益相关方机制的典型实践平台——ICANN为例，自1998年ICANN成立时起，我国便开始参与ICANN相关活动。以CNNIC、中国信息通信研究院、政务和公益机构域名注册管理中心（CONAC）、中国互联网协会、国家互联网应急中心（CNCERT）以及北龙中网、泰尔英福等为代表的众多中国互联网企业，也积极参与了ICANN新通用顶级域名项目的政策制定和推广。十多年来，在国际化域名的政策制定、推进ICANN改革，推动ICANN国际化进程的实践中，中国社群逐步壮大。ICANN的所有支持组织和咨询组织，例如GAC、ccNSO、GNSO、NCUC、AT-LARGE等，都有中国代表参加或任职。在ICANN的多利益相关方机制运作过程中，包括政府在内的中国各利益相关方做出了很多贡献。特别是在互联网号码分配管理（IANA）职能监管权移交过程中，中国社群广泛关注、参与、监督了整个过程，对新章程的制定、新机制的设立，提出了中国的主张和建议。ICANN已经成为中国社群深度参与的舞台，在政策制定过程中中国社群发挥了不可或缺的作用。与参与ICANN相类似，我国在WSIS、IGF、IETF、APNIC等其他国际性互联网治理平台，以及在NETMundial会议、APAN和APTLD等地区性平台中，也都做到积极参与，并发挥着有区别但同等重要的作用。

参与的过程既是学习的过程，也是成长和能力提升的过程。中国的社群已经能够更好利用相关规制，为相关政策、标准的制定贡献中国的智慧。中国已经成为地区和国际规则制定中不可或缺的角色，尤其是在互联网技术相关领域，中国的机构、社群、专家和企业更为活跃。在以上各平台的参与过程中，我国的呼声和利益日益得到重视、关注和一定程度的维护，我国的影响力也越来越大。中国参与者担任了一些国际互联网组织基层部门的领导岗位，一些个别重要关键岗位也有中国专家出任，中国社群在学术层面、技术层面、业务层面和地区（亚太）层面的平台开始全面开花。

但相对而言，在涉及网络安全等国家重大利益领域，在其他公共政策制定方面，我国的参与度和影响力有限，发挥的作用以及离国家利益需求仍有差距，与我国互联网发展状况不尽匹配。此外，我国还存在对多利益相关方机制的认识不足，政府常常包办或替代其他利益相关方发挥作用；利益诉求不清，表态口径不一，统一策略缺失；对各治理平台认识分析不够，缺乏应变；私营企业参与动力不足；民间机构限制较多，独立性不足，不利于充分发挥“软实力”等问题。而这些问题的解决不单纯是中国内部问题，也是多利益相关方机制在实践中所面临的共性问题。

（二）多利益相关方机制的未来

实事求是地说，多利益相关方机制在互联网治理中发挥了积极的作用。它展现了互联网时代下多方参与的互联网共治理念，也为目前国际各国平等参与互联网治理提供了基础，使各方意识到随着互联网的深度普及而带来的网络治理问题愈加复杂，未来互联网的治理绝不是单靠一方或者一个国家就能够掌控或者协调的，在多利益相关方的共同作用下，未来全球互联网必然会朝着你中有我，我中有你的命运共同体方向发展。

然而，多利益相关方机制毕竟代表一部分国家或群体的理念、规则和话语体系，发达国家的利益群体更加靠近多利益相关方机制的核心话语权，且多利益相关方机制与传统政府间机构的组织方式和协商机制存在差异。作为一个带有西方文化色彩的话语体系，广大发展中国家的利益主体在接受这一术语时带有一定的警惕，这是可以理解的。然而，如果从阴谋论的角度出发对其予以全盘否定也是不可取的。特别是当多利益相关方机制这个术语已经被包括联合国在内的国际组织，广泛接受并成为“主流”的话语体系之际，试图另起炉灶，重新创设一个可以替代的术语或者被国际社会普遍接受的互联网治理方案是极其困难的。辩证分析其合理性和不足之处，特别是用国际社会能够理解的方式讲好自身的核心关切，让多利益相关方机制更多地融合和接纳来自非英美文化的要素，是发展中国家做好应对工作的方向。

比较实际的做法是推动不要对多利益相关方机制做机械化和意识形态化的解读，尤其应当反对把它上升为一种“主义”，尽量避免使任何对该模式进行批判性解读的努力都被贴上“政治不正确”的标签。国际社会应当认识到，多利益相关方机制不是一种放之四海而皆准（one fits all）的唯一解决方案，它只是强调了解决问题的若干原则，例如多方参与、过程透明，结果可问责等等。并且，这些原则在面临不同的治理命题时有不同的适用，而不同的利益相关方在不同的问题领域也有不同程度的参与、发挥着不同的作用。由此可见，多利益相关方机制与多边机制①英文为multilateral approach，一般指由政府主导，在相互尊重、平等协商、加强合作等原则基础上，协调它们彼此间关系的制度形式。之间也存在着融合发展的必要性和可行性。尽管当前国际社会对多利益相关方机制和多边机制的看法尚且存在不同观点，但从ICANN、IGF等互联网治理平台的运作实践，以及互联网治理的现实需求来看，多利益相关方机制与多边机制之间对立消减、融合发展将是趋势所在。

总之，全球治理的问题，需要全球各方一起坐下来讨论解决，而不能自说自话。把脉当下世界真正的关切点、共识和趋势，必须顺应时势，顺应普遍规律，顺应主流。因此，认真研究，学习好、利用好多利益相关方机制，重视国家间的多边协调在国际互联网治理当中的重要作用，并在联合国机制下积极推动政府间关于互联网的国际合作的同时，充分利用多利益相关方模式开展网络空间公共外交，加强同各国政府间及其他利益相关方的协商力度，确保各方民主、有效参与互联网事务，不仅是互联网治理的大势所趋和必然要求，也将是互联网发展造福人类的有效路径。

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Abstract: With the Internet governance having evolved into an international consensus, as well as the increasingly important role of non-governmental organizations, individuals and other social members, multi-stakeholder approach has gradually become the focus of international community and academia. However, the international community has not yet reached a highly consensus on the definition, connotation and operation of this approach. At the same time, the emergence of different levels of Internet governance platforms has made the expression of multi-stakeholder approach more complex and diverse, which has further added difficulties to unifying the international community's awareness of the approach. In the process of China's evolution from a big network country to a network power, Internet governance is a threshold that must be crossed, and the importance of the research and practice of multi-stakeholder approach has become more prominent. For this reason,it is necessary to combine the current international Internet governance platform to sort out and contrast the development of multi-stakeholder approach and its manifestations in different platforms,which may help to clarify and deepen the understanding of the multi-stakeholder approach. In addition, the interweaving and convergence development of multi - stakeholder approach and multilateral approach should not be ignored in this study as well.

Key Words: Multi-stakeholder approach, Multilateral approach, Internet Governance, ICANN

（责任编辑：钟宇欢）

Research on Global Practice of Multi-stakeholder Approach

GUO Feng, LIU Bi-qi, ZHAO Xu

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0053-12