《贸易便利化协定》框架下建立中国海关预裁定制度的思考

罗嘉宾

《贸易便利化协定》框架下建立中国海关预裁定制度的思考

罗嘉宾*

预裁定(也称为事先裁定、预约裁定)的概念源于税务部门，指税务机关就纳税人所提交的待定事项该如何适用税法所进行的解释。进出口企业在海关通关时同样面临海关法律法规适用结果不可预知的问题，由于海关的业务是高度专业化的，企业普遍对此缺乏深入的了解，面临的风险可能更大。因此企业事先向海关进行咨询，并以某种有约束力的形式将咨询的结果加以确认，已经成为国际上一种普遍的做法。《贸易便利化协定》吸收和借鉴了此前各成员和各个国际组织在预裁定方面的做法和经验，明确提出了预裁定(Advance Ruling)的概念：预裁定指WTO成员在申请所涵盖的货物进口之前向申请人提供的书面决定。目前我国预裁定制度政出多门，存在效力高低不一、申请程序各异、规则重复等问题。因此，尽快按照TFA的规定对于我国现行的预裁定制度进行完善，建立完备、有效、可操作的预裁定制度，不仅是我国作为WTO成员应尽的义务，对我国自身的发展也大有裨益。

预裁定；行政裁定；预归类；价格预审核；原产地预确定

2013年12月，经过长期艰苦的谈判，世界贸易组织(WTO)总理事会第九届部长会议通过了《贸易便利化协定》(Agreement on Trade Facilitation，以下简称TFA)，其中一项重要的内容就是预裁定(Advance Ruling)制度。2015年9月，中国向WTO递交接受书，成为第16个接受议定书的成员，为履行WTO义务而对相关法律法规进行修订已经提上议事日程。本文拟从国际预裁定制度的发展和演变出发，对建立我国的预裁定制度做几点思考。

一、预裁定的概念

预裁定(也称为事先裁定、预约裁定)的概念源于税务部门，指税务机关就纳税人所提交的待定事项该如何适用税法所进行的解释。预裁定可以大大提高纳税人对于税收法律法规适用后果的确定性，从而促进纳税人自觉守法，进而减低征收成本，提高税收效率。在这方面世界各国税务部门已经有比较成熟的做法，目前经济合作与发展组织(OECD)的成员国中绝大多数都已构建了自己的税务预裁定程序。我国税务部门也已经在着手制定相关制度。2015年1月5日，国务院法制办公室将税务总局、财政部起草的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》及其说明全文公布，征求社会各界意见，其中第46条即为“预约裁定制度”：税务机关应当建立纳税人适用税法的预约裁定制度。纳税人对其预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项，难以直接适用税法制度进行核算和计税时，可以申请预约裁定。省级以上税务机关可以在法定权限内对纳税人适用税法问题作出书面预约裁定。

进出口企业在海关通关时同样面临海关法律法规适用结果不可预知的问题，由于海关的业务是高度专业化的，企业普遍对此缺乏深入的了解，面临的风险可能更大。因此企业事先向海关进行咨询，并以某种有约束力的形式将咨询的结果加以确认，已经成为国际上一种普遍的做法。对企业来说这种做法可以减少通关的风险，提高通关效率；对海关来说有利于营造良好的经营环境，促进自觉守法；从海关内部管理来看，也有利于内部执法统一，提升监管效率，及时发现政策漏洞。多个国际组织和国际条约都曾对此作出过规定，如《京都公约》称之为“海关信息、决定和裁定”(Information，Decisions and Rulings supplied by the Customs)，*Chapter 9，Revised Kyoto Convention.《WTO原产地规则协议》称之为“原产地确认”(Assessments of the Origin)，*WTO Agreement on Rules of Origin，Article 2(h).世界海关组织(WCO)称之为“有约束力的通关前归类信息”(Binding Pre-entry Classification Information)*Recommendation of the Customs Co-Operation Council on the Introduction of Programes for Binding Pre-Entry Classification Information(CCC，18 June，1996).以及“有约束力的原产地信息”(Binding Origin Information)。*Technical Guidelines on Binding Origin Information (WCO，2011) .由于各国际组织和国际条约提出上述概念的出发点和立足点不同，长期以来没有形成国际公认的预裁定概念和与之配套的管理制度。

二、预裁定制度的发展

(一)“标准”的预裁定制度—美国海关预裁定制度

美国是最早提出预裁定概念和建立预裁定制度的国家。美国海关于1975年开始实施预裁定制度，范围包括归类、估价、原产地等。除归类预裁定由1980年在纽约成立的商品归类专家组负责外，其他预裁定事项统一由美国海关与边境保护局(Customs and Border Protection，简称CBP)华盛顿总部负责。1983年美国海关开发了海关裁定在线搜索系统(Customs Rulings On-line Search System，简称CROSS)。目前大部分预裁定的申请、撤销、修改等均可在网上进行，其发布的预裁定信息通过网络对外公开发布，在全球范围内均可查阅。美国预裁定制度建立早，覆盖面广，无论是制度设计、组织机构、服务保障等方面均十分完备，多年来美国也将其作为“标准”的预裁定制度不遗余力地在世界范围内予以大力推广，可以说目前其他国家的预裁定制度均不同程度地受到美国预裁定制度的影响。

按照《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations，简称CFR)第19篇177部分“行政裁定”(Part 177，19 CFR)*https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=a8aa111ab870ff3e9a60aacb2730cda5&mc=true&node=se19.2.177_11&rgn=div8.的规定，预裁定由CBP书面发布，基于某项预期发生的交易的特定事实，对如何解释和适用海关法律法规作出规定(An advance ruling is a written statement issued by CBP that interprets and applies Customs laws and regulations to a specific set of facts about a prospective transaction)。预裁定制度主要包括以下内容：

1.申请资格。进口人、出口人、货物生产商等直接利益相关方(who has a direct interest in the question presented)都可以提出预裁定的申请。

2.申请程序。申请人需要递交与交易相关的全部事实的完整材料；海关经审查后一般会在90天内发布裁定书(Ruling Letter)；材料不足的，海关书面通知申请人在30天内补充提供。

3.裁定内容。裁定一般包括事实(Facts)、问题(Issue)、法律与分析(Law and Analysis)、结论(Holding)四个部分。事实是对整个交易情况的总体描述；问题是需要作出裁定的关键点；法律与分析部分结合贸易事实和相关法律对案情进行分析；结论即是裁定的结果。

4.效力。美国海关作出的预裁定不仅适用于申请人，对于进口同样的商品，存在同样的贸易事实的其他进出口人也一样适用。在审查交易时可以作为规则加以引用(a ruling may be cited as authority in the disposition of transactions involving the same circumstances)。

综上，美国海关的预裁定实际上是行政机关应申请人的要求，对抽象的法律法规如何在实践中具体适用作出的法律解释，是海关法律法规的有机组成部分。预裁定具有普遍约束力，不仅对于申请人，而且对于其他进出口人同样适用。海关通过预裁定可以不断对既有的法律法规予以补充和完善，提前对于潜在的问题进行研究和处置。对于进出口企业来说，预裁定是理解海关规则，进行业务筹划的重要途径，其益处是不言而喻的。

(二)预裁定制度的发展

美国预裁定制度极大地满足了企业关于法律法规透明性、可预见性的要求，但是由于法律制度和执行成本等各方面的考虑，各国在实践中都对其进行了不同程度的调整。

1.准入限制。预裁定在便利企业的同时，无疑增加了行政机关的负担。出于降低行政成本，避免企业滥用预裁定的考虑，很多国家对预裁定设立了准入门槛。如对提出的申请人的资格进行限制，将申请人限定为纳税义务人(韩国)；或要求申请事项必须与实际将要发生的进出口行为有关(欧盟)。

2.实施范围的限制。预裁定制度重在一个预字，即在进出口行为实际发生之前就作出行政决定，而现实往往是复杂多变的，二者之间存在一定的矛盾。在贸易事实相对固定的事项如归类、原产地等内容上形成裁定通常更容易被接受，而对影响因素比较多的事项如海关估价作出的裁定则容易因贸易事实变化而导致出现“朝令夕改”的情形，影响行政行为的严肃性。事实上很多国家和地区都对预裁定的范围进行了限制，如欧盟发布的约束性信息(Binding Information)包括约束性税则信息(Binding Tariff Information)和约束性原产地信息(Binding Origin Information)，但不包括海关估价。

3.约束力限制。预裁定制度脱胎于英美法系，还是一种“以案说法”，尊重先例的制度，在其他国家特别是大陆法系国家缺乏相应的制度支持。虽然随着全球化浪潮的不断推进，不同法系之间的影响越来越深，但是法律移植是一个系统工程，需要本土法律文化的认同、转化和吸收。原有的制度再优秀，离开本土的法律土壤，也会变成无源之水，无本之木。对于许多大陆法系的国家，依申请作出的预裁定属于具体行政行为，不能像抽象行政行为一样具有普遍约束力。与美国的预裁定制度“准立法”的实施机制相比，各国的制度更加倾向于在既有的法律框架下为企业提供有效的咨询服务。如欧盟、澳大利亚、日本海关发布的预裁定都只对申请人及申请事项有效，对其他进口人以及申请人从事的其他交易不具备约束力。

三、WTO预裁定制度

TFA吸收和借鉴了此前各成员和各个国际组织在预裁定方面的做法和经验，明确提出了预裁定(Advance Ruling)的概念：预裁定指WTO成员在申请所涵盖的货物进口之前向申请人提供的书面决定，*WTO Agreement on Trade Facilitation，Art.9(A)，A written decision provided by a Member to the applicant prior to the importation of a good covered by the application that sets forth the treatment that the Member shall provide to the good at the time of importation.而且对预裁定的范围、申请人的资格、申请程序、信息公开、裁定时效性等配套制度作出了规定。有利于进一步在全球推广预裁定制度，推动各成员方将原有的相关制度规范化，进而推动贸易便利化的发展。但作为WTO 规则的组成部分，TFA必须照顾各成员方的需要，求取最大公约数。在预裁定规则的制定过程中，既要尊重美欧等发达国家的要求，也必须考虑其他国家尤其是发展中国家实际执行能力。从其条文来看，处处可见博弈留下的痕迹。

(一)关于预裁定申请资格。TFA规定为“出口商、进口商或任何具有合理理由的人员或其代表”，这个范围已经明显大于目前很多国家国内立法规定的范围。但TFA又规定“一成员可要求申请人在其关境内拥有法人代表或进行注册”，赋予成员国一定的限制权力。同时又强调这些限制“尽可能避免对申请预裁定的人员类别构成限制，并应特别考虑中小企业具体需要。这些要求应明确、透明且不构成任意的或不合理的歧视”。

(二)关于预裁定适用范围。TFA规定应该对归类、原产地进行预裁定，对于估价、减免税、配额等事务，仅“鼓励各成员提供预裁定”。

(三)关于预裁定约束力。TFA预裁定不具有普遍的约束性，“对于申请人而言，预裁定对作出该裁定的成员具有约束力。成员可规定预裁定对申请人具有约束力。”*WTO Agreement on Trade Facilitation，Art.3.5.“An advance ruling issued by a Member shall be binding on that Member in respect of the applicant that sought it.”但是要求各成员“应努力使其认为对其他利益相关方具有实质利益的预裁定的任何信息予以公开”，以此对各成员的裁定行为的统一性进行约束。

需要强调的是，TFA是WTO 成员必须遵守的义务，各成员方必须按照其规定对本国的立法进行调整使其达到TFA要求的标准，但另一方面TFA只是一个及格线，WTO并不否认各国在本国立法、双边或者多边贸易协议中制定更高的标准。

四、我国海关的预裁定制度

入世前后，我国对于国际先进制度采取了拿来主义的方法，借鉴国际海关的成功经验，引进了一大批海关管理制度和措施为我所用。为解决中国海关贸易中存在的实际问题，建设现代化海关发挥了重要作用。在预裁定制度方面我国也在不同时期，从不同渠道引进了不少国际先进经验。

(一)行政裁定制度

2001年海关总署制定发布了《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》(海关总署令92号，2002年1月1日起施行，以下简称《暂行办法》)。按照《暂行办法》第2条的规定：海关行政裁定是指海关在货物实际进出口前，应对外贸易经营者的申请，依据有关海关法律、行政法规和规章，对与实际进出口活动有关的海关事务作出的具有普遍约束力的决定。虽然《暂行办法》中没有直接出现“预裁定”的概念，但是很明显已经具备了预裁定的全部要素。尤其是其裁定具有普遍约束性的规定，在我国的立法体系中以及各国的预裁定制度中都是比较少见的，可以看作是我国当时学习和借鉴美国海关预裁定制度的具体体现。

(二)预归类制度

归类是预裁定制度发展最为成熟的领域，各国普遍建立了预归类制度，WCO 也对此有专门的指引。按照《中华人民共和国海关进出口商品归类管理规定》(海关总署令158号，以下简称《归类管理规定》)，在海关注册登记的进出口货物经营单位，可以在货物实际进出口的45日前，向直属海关申请就其拟进出口的货物预先进行商品归类。申请人实际进出口《预归类决定书》所述商品，并且按照《预归类决定书》申报的，海关按照《预归类决定书》所确定的归类意见审核放行。

(三)价格预审核制度

2011年海关制定了《进口货物价格预审核管理暂行规定》。价格预审核申请人限于适用A类、AA类管理的企业；适用商品范围由各直属海关根据本关区的进口商品和价格管理情况确定；海关对申报价格是否符合成交价格的规定进行审查并作出《预审价决定书》；企业在货物实际申报进口时随附《预审价决定书》，经审核无误的，海关按照预审核确定的完税价格计征税款。价格预审核主要着眼于将通关环节的审价程序前置，在货物进口前解决可能存在的较为复杂的价格问题，以提高通关效率。企业申请价格不符合成交价格有关规定或者成交价格不能确定的，其货物的完税价格仍需由海关在货物实际进口时审查确定。

(四)原产地预确定制度

《中华人民共和国原产地条例》按照《WTO原产地规则协议》的要求，对原产地预确定作出规定。货物进口前，进口货物的收货人或者与进口货物直接相关的其他当事人，在有正当理由的情况下，可以书面申请海关对将要进口的货物的原产地作出预确定决定；海关应当在收到原产地预确定书面申请及全部必要资料之日起150天内对该进口货物作出原产地预确定决定，并对外公布。

行政裁定制度、预归类制度、价格预审核制度和原产地预确定制度(后三者通常并称为“三预”)等各项措施对于解决我国实际问题，促进外贸发展发挥了积极的作用。但是各项制度的法律渊源不同，规则制定理念各异，申请程序也不尽相同。作为WTO成立近20年来达成的首个多边贸易协定，TFA是多哈回合谈判启动以来取得的最重要突破，包括预裁定在内的一系列便利化制度必将在将来一段时间成为企业和舆论关注的重点。实际上在TFA之前，预裁定已经是国际贸易谈判中的一个热点问题，在中新、中澳、中韩自贸区谈判中均涉及预裁定的内容。目前我国预裁定制度政出多门，不同的“制式”难以与WTO 及世界各国的相关制度进行对接，已经成为目前迫切需要解决的问题，其存在的问题表现为：

1.效力高低不一

从法律效力来看，行政裁定与“三预”存在明显的差别。行政裁定具有海关规章的同等效力类似于行政解释，属于抽象行政行为，可以复议但是不可诉，*海关总署海关法修改小组：《海关法释义》，2000年7月，第144页。而“三预”为具体的行政行为，可以提起诉讼。如果以TFA预裁定制度作为一把尺子对上述各个预裁定措施进行度量，行政裁定不但满足而且远远高于TFA的要求，而预归类制度、价格预审核制度还在不同方面上存在“不达标”的问题。尴尬之处在于，行政裁定效力虽强但曲高和寡(《暂行办法》2002年实施，2015年公布首例归类行政裁定)，如果仅以行政裁定对接TFA的预裁定规定的话，我国实施预裁定的数量将会很少，与我国的贸易大国地位严重不符。而实际上我国根据“三预”制度对企业提供了大量的预裁定服务，如果由于预归类或价格预审核的规则不能达到TFA的标准而不将其纳入统计是不公平的，也不能反映我国的现状和实际执法水平。

2.申请程序各异

预归类、价格预审核、原产地预确定常被并称为“三预”，但是由于各项制度是各个业务模块根据自身的需要各自制定的，申请程序之间差别也很大，如下图：

预归类价格预审核原产地预确定申请人海关注册登记的进出口货物经营单位A类、AA类管理企业进口货物的收货人或者其代理人,或者与进口货物直接相关的其他当事人申请限制申请的归类事项在现行规定中有明确规定申请商品各直属海关自行确定,主要是可能出现存在审价争议的商品;公式定价商品不适用有正当理由申请时限货物实际进出口的45日前货物实际申报进口之前至少15个工作日货物实际进口的3个月前制发时限15天无150天有效期无90天3年

3.规则重复

在归类和原产地领域，存在预归类与归类行政裁定，原产地预确定与原产地行政裁定并存的情况。

按照《归类管理规定》，预归类与归类行政裁定的区别在于：申请的归类事项在《中华人民共和国进出口税则》、《进出口税则商品及品目注释》、《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》以及海关总署发布的关于商品归类的行政裁定、商品归类决定中是否有明确规定。有明确规定的，海关可以作出预归类决定，没有明确规定的，申请人应当申请归类行政裁定。但实际上，申请人在向海关提出预归类申请之前一般不会知道该申请事项是否已经有明确规定，必须经海关对预归类申请进行审查后才能决定是否申请行政裁定，造成重复申请，降低工作效率。

《中华人民共和国原产地条例》第12条和第15条分别对原产地预确定和原产地行政裁定作出了规定。但按照TFA的规定，如满足TFA和《WTO原产地规则协定》的要求，关于货物原产地的预裁定可成为《WTO原产地规则协定》意义内的对原产地的预确定。同样，如满足两协定的要求，根据《WTO原产地规则协定》所做原产地预确定可作为TFA意义内的对原产地的预裁定。不要求各成员在已根据《WTO原产地规则协定》所做安排之外根据TFA重复制定相关规定。

五、建立我国预裁定制度的思考

尽快按照TFA的规定对于我国现行的预裁定制度进行完善，建立完备、有效、可操作的预裁定制度，不仅是我国作为WTO成员应尽的义务，对我国自身的发展也大有裨益。以下提出几点建议：

(一)统一立法

无论是从落实TFA预裁定规定的角度还是未来双边、多边贸易谈判的角度出发，我国都有必要对现有的制度进行整合，建立一个统一明确的预裁定制度，实现与国际接轨。我国应对包括“三预”在内的各项制度进行全面梳理，按照TFA的要求对其准入范围、实施效力、审查程序等进行调整，出台统一规范的《海关预裁定办法》，并在原有的部门规章的基础上，适当提高其立法层级，提高其权威性。

(二)区分裁定层次

我国作为一个大国，区域差别较大，企业的需求也不同。考虑到原有制度的延续性、企业实际需求和行政机关工作量等因素，建议对预裁定进行分级管理，可以分为总署级裁定和地方级裁定。总署级的裁定主要对现行行政规章中未有明确规定的问题作出法律解释，由总署统一作出，统一对外公布。总署级的裁定与行规规章具有同等效力，具有普遍约束力，不仅对申请人有效，其他进出口人也可以按照裁定开展进出口活动，并可以在行政争议和诉讼中加以引用。地方级裁定主要对行政规章在实际适用中的具体问题作出决定，仅对申请人有效，不对外发布，重在为企业释疑解惑，满足企业通关便捷的需求。地方级裁定可以由直属海关作出，在全关境内有效。通过建立层级制度，并确立与之相应的不同的申请和处置流程，建立多层级、可调控，照顾各方需要的预裁定操作体系。

(三)注重前瞻性

我国已经是世界第一贸易大国，理应成为制度的引领者而不是追随者甚至是被照顾的弱势群体。在预裁定的范围方面，虽然TFA中价格预裁定列为鼓励项目，我国不实施价格预裁定并不违反协定的要求，但从国际上来看，将海关估价纳入预裁定范畴是已经较为常见的做法，美国、澳大利亚、韩国、日本等国家均有类似的制度安排；WCO也“强烈建议推荐成员建立估价预裁定体系”；*Guidelines on Infrastructure for Tariff-Valuation and Origin(WCO Revenue Package ).对外自贸区谈判中多个国家已经向我国提出这方面的需求，而我国尚没有制度可以与之对接，成为谈判的阻碍。建议在制定《预裁定办法》时，不应仅局限于履行WTO义务，应将海关估价纳入预裁定范畴。

在预裁定的准入资格方面，TFA赋予各成员方一定的自主权。根据本国的具体情况对预裁定准入资格加以一定的限制是目前世界各国比较通行的做法。我国目前各项预裁定制度的准入门槛不一，建议在制度整合中进行统一，并在目前的基础上适当扩大。从我国实践来看，将申请资格定位于“海关注册登记的进出口货物经营单位”，是比较务实和可行的做法。同时可以在双边或者多边谈判中，在对等的基础上适当放开预裁定申请资格，在平等互利的基础上维护我国出口企业的利益。

(四)建立统一的管理机构

为确保法律法规执行的准确性和一致性，应该建立统一的管理机构，从国际上看，多数国家都设立了专门的机构负责预裁定的工作。建议由海关总署建立统一的受理机构接受预裁定申请并作出总署级的裁定，由海关总署授权直属海关受理和发布地方级裁定，但裁定结果应上报总署备案，以保留必要的纠错机制。

(五)建立预裁定专家研讨机制

预裁定专业性较强，对于企业以及基层海关都具有指导作用。建议利用海关拥有的专家资源，充分发挥专家的作用，建立预裁定专家库以及专家研讨决策机制。对于总署级的裁定，应由一级专家作出；地方级裁定由于涉及具体事务较多，可以由相应职能部门作出，但应由三级以上专家进行审核和业务指导。

(六)研发计算机辅助系统

利用互联网建立面向企业的预裁定申请系统，实现预裁定的网上办理，为企业提供便利。对于总署级裁定，应通过系统及时对外公布。引导企业自觉守法，同时为海关执法提供指导；对于地方级裁定，涉及企业具体信息不宜对外发布的，可以在全国海关内部发布预裁定结果，用于风险分析。通过充分发挥信息系统的作用，促进关企互动，营造良好的通关环境和贸易氛围。

Abstract：Advance ruling，also known as ruling in advance or ruling in appointment，originated in the tax bureau，meaning the interpretation provided by the tax bureau for the inquiry on the application of the tax regulations to the activities to be operated by the liable duty payer.Likewise，in the process of customs clearance，the trader also faces the problem of unpredictability of the application of legislations.However，due to the intricate expertise of the customs practice，the traders are usually lack of necessary knowledge and thus face even greater risks.Therefore，the trader approaches the customs administration for consultation in advance，whose results will be recognized with certain binding force.This has become a universal practice in the world.Absorbing and learning from the practices and experience of the WTO Members and other international organizations in advance ruling，the TFA puts forward the definition of Advance Ruling：“is a written decision provided by a Member to the applicant prior to the importation of a good covered by the application”.At present，there are many offices responsible for providing advance ruling，which results in low efficiency，different application procedure and duplicate rules.Thus，it is imperative to improve our advance ruling system in light of the provision of the TFA，so as to build a sound，effective and operable advance ruling system.It is not only a commitment for our country as a Member of the WTO，but also is conducive to our own development.

Keywords：Advance Ruling；Administrative Ruling；Pre-classification；Pre-valuation of Price；Pre-determination of Origin

(责任编辑 赵世璐)

ThoughtsonAdvanceRulingofChinaCustomsundertheFrameworkoftheWTOTFA

Luo Jiabin

罗嘉宾，海关总署关税司。