美国边境调节税的概念、机理和影响分析

苏 铁 王 翀

税收研究

美国边境调节税的概念、机理和影响分析

苏 铁 王 翀*

尽管美国近期宣布本年度新的税改方案核心是为美国家庭减税，并使小企业的税率更低，不包括极具争议的边境税实施计划，但作为美国国家战略考量，弥补巨额财政赤字，意图以统一税率的边境调节税替代公司所得税，并建立一套新的遵循税收目的地原则的现金流税体系的惯性思想依旧大有市场。即使今后有变异的实施方案出台，也一定会促使美国国内贸易和税收政策发生重大的改变，而且还会对现有的国际贸易规则体系与全球产业链造成剧烈冲击。鉴于此，有必要对美国的这项潜在的税改措施进行持续的观察和深入分析，包括其实施动因、运行机制、与国际法的相容性、对世界金融、经贸的影响等，并根据我国国内及周边形势的变化提出前瞻性应对建议措施。

美国边境调节税；现金流税；税收目的地原则；影响和冲击

自特朗普上台后，开征边境调节税(Border Tax Adjustment，以下简称BTA)的声音一直不绝于耳，核心内容包括实施遵循税收目的地原则的现金流税(Destination-Based Cash Flow Taxation，以下简称DBCFT)的方案一直处于规划中。尽管近期该方案被搁置，但其潜在的影响不容忽视，因为即使今后方案出台，也不会偏离此基调，必将会促使美国贸易和经济、税收政策发生重大改变，对与美国经贸联系紧密的中国造成负面溢出效应，并对全球经贸体系产生巨大冲击。

一、BTA简介

(一)BTA的原始概念

从税收法理的角度加以分析，冠以“BTA”的概念最早可追溯到18世纪。当代，BTA的设计是允许各国在国际贸易中实行自己的国内征税体制，从而保证国际贸易既不免除税费又不被双重征税。事实上，自上世纪60年代始，涉及边境税调整的法律和经济效应的文献多如牛毛，包括合法性研究以及对各国的经济效应的分析。

在WTO框架下，BTA是指“任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施，它使出口产品与那些在国内市场销售的类似国产品相比，能够全部或部分免除在出口国家征收的税；同时，进口国对销售给消费者的进口产品，征收与那些类似的国产品相似全部或部分的收税。”*GATT Working Party，Border Tax Adjustments，Report adopted on 2 December 1970，L/3464，P2.Thus，border tax adjustments were regarded “as any fiscal measures which put into effect，in whole or in part，the destination principle (i.e.which enable exported products to be relieved of some or all of the tax charged in the exporting country in respect of similar domestic products sold to consumers on the home market and which enable imported products sold to consumers to be charged with some or all of the tax charged in the importing country in respect of similar domestic products)”.BTA是根据税收的目的地原则对商品或服务收取费用的财政措施，虽然带有“边境”二字，但它并非单纯意义上的边境税，而是在进、出口产品(服务)跨越边境过程中或之后施加在其上的税。本质上，BTA是一种遵循目的地原则的国内税，更确切的应该表述为“对进入国际贸易体系的商品进行税收调节”，*GATT Working Party，Border Tax Adjustments，Report adopted on 2 December 1970，L/3464，P2.For this reason it is recommended that the term “border tax adjustments” should be replaced by “tax adjustments applied to goods entering into international trade”.试图为在此税务系统提供商品和服务的国内外企业提供“公平的竞争条件”。

根据WTO《补贴与反补贴协议》，对间接税进行调整是符合税收中性和公平原则的，但对直接税进行调整则涉嫌税收歧视。因此，依据国际惯例，消费税、增值税、营业税等间接税可以进行边境调节，而所得税、工资税、利息税、房产税等直接税则不能进行边境调节。

另根据OECD《增值税/消费税准则》，*OECD International VAT/GST Guidelines，http：//www.oecd.org/tax/consumption/guidelinesneutrality2011.pdf.税收目的地原则，是指一国政府有权对本国消费的所有商品课税，而无论商品在哪里(国内或国外)生产。与目的地原则相对的是属地原则，是以纳税人的收入来源地或经济活动地为标准，确定国家行使税收管辖权范围的一项原则，而无论商品在哪里销售。遵循“目的地原则”的增值税是一种典型的BTA。当一国生产的产品或服务用于出口时，通过增值税的边境调节，对产品或服务征收的增值税将被返还给企业；如果产品在国内销售，相当于将增值税税收负担最终转移到国内消费者身上。如果进行贸易的两国同时征收增值税，其征税效果可以相互抵消，避免了重复征收，从而保证了国际贸易的税收公平。当前，全球共计167个国家都在征收带有边境调节性质的增值税。

(二)BTA的演进概念

1.美国BTA出台背景

美国是比较早关注这个领域研究的国家之一。早在1976年，美国财政部和纽约大学曾就边境税调整对部门贸易平衡的影响开展过合作研究，重点是基于国内平均税率与某种产品的税率差别，考察针对此种产品的不同的政策举措将会促使进口及出口方向的变化。

进入21世纪后，BTA理论有所发展，该理论体系当由美国著名的税收与公共财政研究专家艾伦·奥尔巴赫(Alan Auerbach)于2010年系统完整地提出，其主张与共和党人不谋而合。多年以来，共和党一贯支持自由市场政策，主张限制政府规模和政府管制，而减税一直是其主要政见，认为减税不仅会促进国家经济增长，而且还会给政府带来更多额外收入。2016年6月，控制众议院的共和党人公布了名为《一种更好的方式》的税收改革计划，试图推出BTA，这与共和党长期奉行的减税政策一脉相承。

众所周知，特朗普的竞选口号是“让美国再次伟大”。减税和奉行贸易保护是其竞选纲领的核心部分，目的是吸引企业投资回流美国、扩大美国出口，为制造业工人创造充足的就业机会。美国BTA的设计者认为，从贸易角度考虑，BTA直接起到促进出口、限制进口、平衡美国贸易逆差的作用；从就业角度而言，它将给美国蓝领阶层创造更多的制造业岗位；从社会福利角度思考，对进口商品征税，国外企业不能将税收全部转嫁给美国消费者，这就提高了美国国内福利。因此，实施BTA是特朗普对其竞选承诺的政治兑现。

2.美国BTA的基本内容

美国BTA并非传统意义的VAT，而是以“目的地原则的公司现金流税”替代公司所得税，即对公司现金流税(Cash Flow Tax，以下简称CFT)进行边境调节。虽然，在世界范围内，一些国家试点过国内CFT，但DBCFT仍是一个尚在理论和政策探讨层面的税种，由此，美国大力推行DBCFT，不失为一个大胆冒险的举措。

(1)CFT

CFT是以纳税人一定时期内的现金净流量(现金流入量减去现金流出量)为计税依据课征的税收。CFT的概念最早是由费雪于1942年在《建设性的所得税》一文中提出的，最早仅限于实施以现金流为基础的个人消费税。*Fisher，Irving，and Herbert W.Fisher： Constructive Income Taxation，New York，Harper and Brotheers，1942.在1948年美国经济学家布朗的《企业所得税和投资刺激》一书中，这一思想被运用于征收公司税，*Brown，EC： Business Income Taxation and Investment Incentives.In： Metzler，LA eds.1948.并引起了很多西方学者的兴趣，如：Kaldor (1955)*Nicholas Kaldor： An Expenditure Tax.George Allen & Unwin Ltd.London 1955.、Andrews (1974)*WD Andrews： A Consumption-Type or Cash Flow Personal Income Tax，Harvard Law Review，1974.、英国的米德委员会(1978)、Graetz (1979)。*MJ Graetz：Implementing a Progressive Consumption Tax，Harvard Law Review，1979.美国财政部(1977)*U.S.Treasury Department： Blueprints for Basic Tax Reform.Washington.D.C.Government Printing Office，1977.在《基本税收改革蓝图》中详细地讨论了实施CFT的各种方案。

20世纪80年代以后，美国企业所得税体系逐渐对投资和资本形成阻碍，同时公司所得税占联邦财政收入的比重不断下降，美国政府开始探讨实施公司CFT的可行性。之所以提出以CFT替代公司所得税，是因为CFT具备以下优点：一是允许固定资产和无形资产投资在当期全额税前扣除(而非折旧抵税)，对投资的直接费用一次性课征，免除对折旧的税收再次光顾，这种差异安排便鼓励内外企业在本国投资，促使企业对项目的等级排序保持中性；二是所得税只允许税前扣除利息更有利于负债融资，而现金流量税公平对待资产和负债，遏制企业过度使用负债融资的不良冲动。

CFT在美国政界的认识普及直接导致两个税收议案的产生。一个是美国胡佛研究所的经济学家罗伯特·霍尔和欧文·拉布什卡提出了实行统一税(Hall-Rabushka Flat Tax)，*Hall，Robert E.and Rabushka，Alvin： The Flat Tax.Hoover Institution Press，2007.由参议员阿梅以正式的立法建议提出。另一个是由洛肯·劳伦斯提出的储蓄无限宽免税(Unlimited Savings Allowance Tax)，*Lokken，Lawrence： Taxing USA tomorrow，Unlimited Savings Allowance Tax，Southern Economic Journal ，1998.并由美国参议员萨姆纳恩和皮特多梅尼西提出立法建议，其本质上是一种修改版的CFT。

根据纳税人不同，CFT可以分为个人CFT、公司CFT和双重CFT三种基本形式。个人CFT是对个人取得的工薪所得征收的个人税；企业CFT是对企业现金净流征收企业税；而双重CFT是一种将前两者一体化的税收。具体到公司CFT，米德委员会*Meade，James E：The Structure and Reform of Direct Taxation，Boston： Allen and Unwin，1978.将其按照税基不同分为三类：R模式、R+F模式和S模式。R模式指真实交易模式，*taxing only “real” flows，Destination-Based Cash Flow Taxation，Alan Auerbach，P7.以实际现金流入(销售产品、服务和固定资产)和实际现金流出(购买原材料、服务和固定资产)为纳税基础。R+F模式*taxing “real and financial”，Destination-Based Cash Flow Taxation，Alan Auerbach，P7.是真实现金流加上金融流动，如：在计算税基时，利息收入将征税，利息支出计入现金流出。S模式*the ‘S’ base cash flow tax，levied on net distributions to shareholders，Destination-Based Cash Flow Taxation，Alan Auerbach，P12.是指对现金流形式的净所有者权益征税。共和党版本的BTA暂未明确勾勒出公司CFT的税基框架。

(2)DBCFT

从税收维度看，跨国公司将考虑以下因素：生产地点的选择取决于总投资的平均有效税率；增量投资地点的选择取决于边际有效税率；利润留存地点的选择取决于当地的法定利率。因此，在开放经济条件下，如果采取属地原则征收现金流税，跨国公司仍有动力将生产环节转移至综合成本较低的国家，而将利润转移至税收较低的国家。现金流税需进一步进行边境调整才能解决投资和利润转移问题。自然，这是源于DBCF有其与众不同的特质：它不仅对投资规模和投资地点不加干预和扭曲，还保证中性处理债务和股权，使之成为稳定的融资来源，且能够做到通过公司间的交易来防止规避，并能破解由于激励相容性及各国之间税收竞争造成的不利局面而提供长期稳定性，从而解决了很多在纯粹的国内和国际环境下困扰国家税收制度发挥作用的机制问题。*Destination-Based Cash Flow Taxation (Working Paper Series 2017)，University of Oxford，Page 9.The DBCFT has several highly attractive properties： it does not distort the scale and location of investment，assures neutral treatment of debt and equity as sources of finance，is robust against avoidance through inter-company transactions，and provides long term stability due to its incentive compatibility and its resistance to tax competition amongst states.The DBCFT thus addresses many of the ailments afflicting current tax systems in both purely domestic and international settings.

美国目前抛出的BTA版本通过税基要素的增减对公司CFT进行所谓“边境调节”。税收管辖权遵循消费地而不是生产地，这不仅包括原产于美国的货物，也包括进口货物，相当于对进口商品按照公司税税率多征一道税；出口销售的收入不作为计税的销售收入，相当于对出口商品免征公司所得税。由于只考虑本国商品和服务的现金收入和本国的现金支出，不考虑与外国居民和企业发生的联系。对于来自国外分公司的汇回收入，不征收现金流税；工资和奖金支出、利息支出、资本投资、存货投资国内来源的可扣除，国外来源的不可扣除；国内来源的借入资金需征税，国外来源的借入资金免税。(见表1)

表1 BTA税基要素

对公司CFT进行边境调节将造成以下贸易歧视：一是在美国市场上，美国生产商可以抵扣工资成本和资本支出；而进口产品则要全额纳税，不允许进行任何扣除，美国产品相对于进口产品将取得更大的竞争优势；二是在国际市场上，美国出口商不再需要交纳公司所得税，这将显著增强出口商的国际竞争力。总之，在“买美国货，雇美国人”政策指引下，美国税制改革将会严格遵守“目的地原则”，变相加大进口成本，购买外国产品的美国企业不能享受税收抵扣，这将一定程度上减少美国企业对进口中间产品的需求。

(三)与VAT的区别

虽然美国版的DBCFT深刻意图是将企业所得税转换成具有销售税性质的现金流量税，使其运行机制类似于欧洲的VAT，且二者都是基于目的地原则征税，但却存在较大区别。VAT是以商品(含应税劳务)在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税，主要采取发票抵扣法，在产品销售的每个环节支付税款，凭上一环节已支付的VAT发票进行抵扣，产品出口时退还国内流通环节已缴纳的VAT税款，进口时对产品征收VAT。而DBCFT沿用所得税制度中的差值扣减法(subtraction method)，扣除生产经营中各项成本支出，不存在发票抵扣问题。此外，VAT不允许扣除工资和奖金支出，而DBCFT允许扣除国内产品的劳动力支出。

二、BTA的合法性分析及美国的回应

(一)BTA的法律规则

在WTO框架下，允许成员方实施边境调节。*Consumption Tax Trends 2014： VAT/GST and excise rates，trends and policy issues.Secretary-General of the OECD.2014.doi：10.1787/ctt-2014-en.ISBN 978-92-64-22394-3.Retrieved September 24，2016.一般认为，WTO允许实施BTA的法律依据源于：GATT 1947的第2条减让表(Schedules of Concessions)、第3条国内税与国内规章的国民待遇(National Treatment on Internal Taxation and Regulation)、第16条补贴(Subsidies)*https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf.以及WTO《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and Counter-vailling Measures)*https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf.中相关条款。

进口方面：GATT1994第2.2(a)条指出“本条不妨碍缔约国对于任何输入产品随时征收下列税费：与相同国产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品按本协定第3条第2款所征收的国内税相当的费用”。*(a) a charge equivalent to an internal tax imposed consistently with the provisions of paragraph 2 of Article III* in respect of the like domestic product or in respect of an article from which the imported product has been manufactured or produced in whole or in part.结合GATT1994第3.2条规定，“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于对相同的国产品所直接或间接征收的国内税或其他国内费用。同时，缔约国不应对进口产品或国产品采用其他与本条第1款规定的原则有抵触的办法来实施国内税或其他国内费用。”*The products of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall not be subject，directly or indirectly，to internal taxes or other internal charges of any kind in excess of those applied，directly or indirectly，to like domestic products.Moreover，no contracting party shall otherwise apply internal taxes or other internal charges to imported or domestic products in a manner contrary to the principles set forth in paragraph 1.上述条款说明，WTO允许成员方在任何情况下对进口产品征收与其国内税等值的税费，但不能征收高于相同的本国产品的国内税。允许对产品进口征收BTA(与国内产品相似的进口产品、全部或部分用于制造或生产进口产品的物品)。

出口方面：GATT1944第6.4条规定“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须完纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对它征收反倾销税或反贴补税。”*No product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be subject to antidumping or countervailing duty by reason of the exemption of such product from duties or taxes borne by the like product when destined for consumption in the country of origin or exportation，or by reason of the refund of such duties or taxes.GATT附件9关于第16条的注释规定“归还与缴纳数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴。”*The exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption，or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued，shall not be deemed to be a subsidy.《补贴与反补贴措施协定》附件1也有相关规定。上述条款说明，一是在WTO规则下，出口退税不构成反倾销或补贴行为，二是出口所退税额与所较关税或本地税数量相当。

(二)关于BTA的共识

关于BTA的讨论可以追溯至1955年，联邦德国向GATT提出本国的“营业税”(“turnover” tax)在生产的每个环节征收(实际类似于增值税)，可以视为一种产品税，因此对营业税进行边境调节符合GATT规则。当时，GATT没有给出任何结论。随后几年，不断有国家采取相似措施，对增值税进行边境调节，进而在GATT引发激烈讨论。到60年代晚期，已经成为当时最受关注的贸易问题之一。争论的一方是美国，认为只允许对间接税进行边境调节，将造成对主要征收所得税的国家的不公；另一方则认为对增值税进行边境调节是非歧视性的。

1968年关贸总协定成立工作组，专门审查GATT与BTA相关的条款以及成员国的实践后，在1970年发布了纲领性的《边境税调整工作组报告》，报告形成了一定的共识，即只有直接对产品征收的税适用调节税，即只能对间接税进行边境调节，例如：对特定产品征收的消费税、营业税、周转税(cascade tax)和增值税。一些不直接对产品征收的税不适用调节税，即不能对直接税进行边境调节，例如：雇主雇员的社会保障费、工资税、所得税。

从GATT条款上看，GATT第3条第2款和GATT第16条解释性注释所指的均是“商品”。因此，只有对商品征收的税，即间接税才适用于BTA。而对收入或资产征收的税，即直接税，不适用于BAT。相对而言，1979年关贸总协定东京回合谈判达成的《补贴与反补贴协议》对BTA只适用于间接税给出了更为明确的规定。究其原因，间接税的本质是根据目的地原则对本国消费征税，间接税反映在消费者支付的价格上，产品价格提高，本国征收的BTA由本国的消费者承担，所以GATT支持对间接税进行边境调节。而直接税，即使部分可以通过价格转嫁到消费者头上，但也主要是对生产企业的利润和个人收入征税。因此，直接税必须遵循属地原则，对直接税进行边境调节属于税收歧视。目前BTA的实践之所以得到法律的认可是因为最大限度地保持了税收中性和税收公平。

(三)DBCFT是否违反WTO规则有关标准的认定

判断DBCFT是否违反WTO规则，主要看四个方面：一是DBCFT是属于间接税还是直接税；二是进口调节是否违反国民待遇条款；三是出口退税是否超出调整的范围，构成禁止性补贴；四是是否侵害了贸易伙伴的利益。

1.DBCFT的税收属性

奉行CFT学派的美国学者认为公司CFT的课税基础是所有增值额减去投资额的差额，以整个社会为单元，这个差额就是消费。DBCFT的课税基础应是社会消费额，该理论支撑点是零售环节的销售额(即商品和劳务在所有生产经营环节的增值额之和)可视为社会消费额，进而推论DBCFT是一种消费税。因此，蓝图指出，“随着美国的税收体系转向以消费为基础，以现金流的形势对公司收入征税，因此美国现在有机会在新的税收体系中施加边境调整，并符合WTO规定只有间接税才能进行边境调节的要求。”*Ways and Means Committee，U.S.House of Representatives，A Better Way Forward (2016).P27.With this Blueprint’s move toward a consumption-based tax approach，in the form of a cash-flow focused approach for taxing business income，the United States now has the opportunity to incorporate border adjustments in the new tax system consistent with the WTO rules regarding indirect taxes.

但是，如果基于直接税和间接税的划分依据，则发现DBCFT很难被归为间接税。虽然某些经济学家辩称汇率、价格和工资调整可以使税收体系改革带来的贸易扭曲恢复均衡，DBCFT最终将由非工资收入承担。但是，汇率波动并非完全基于经济条件的变化，且很多国家都对本国汇率进行一定程度的干预。此外，汇率变化是统一的，不同公司劳动力在成本中所占比例不同，DBCFT导致不同行业、不同公司纳税不同，不同出口企业获得的补贴不同。为达到和美国公司竞争的目的，进口企业很可能压缩自身利润，因此DBCFT并非完全由本国消费者承担。

2.进口调节是否违反国民待遇条款

国内税收体系不应违反WTO的基本规则“国内税收与管理的国民待遇”。一旦商品进口商支付关税以跨越边境，该商品在任何附加税收或管理方面，应与本国产品享受同等对待。如果进口商品被征收国产商品无需负担的附加税，或者受到国产商品无需遵守的规则的管制，则存在歧视，并违反了GATT第三条。无论DBCFT是所得税还是产品税，本国(但非国外)企业抵扣公司成本将导致歧视性的贸易影响，并可以将其理解为违反GATT第三条国民待遇。

3.出口调节是否构成禁止性补贴

一旦超过了对于销售供国内消费的同类产品的生产和分销所征收的间接税则构成禁止性补贴。例如，David Bradford设计的X-tax，*Bradford，David F： The X Tax in the World Economy，Princeton University，2003.从企业税基中扣除薪酬成本，并对工资按照累进制税率而非营业税税率征税。政府征收的工资税可能少于政府对企业支付薪酬减税的数额。如果出口企业获得的退税等于出口产品价值乘以DBCFT税率，则政府退税额可能超过征税额，并构成禁止性补贴。

4.其它方面

即使DBCFT最终被认定符合WTO规则，但如果征收DBCFT实际上损害贸易伙伴的利益，贸易伙伴仍然可以将其视为对WTO的法律挑战。在此情况下，WTO成员可以根据GATT第23条1b“非违反性抵消或损害”(non-violation nullification or impairment，NVNI)条款提出索赔要求(filing claim)。*If any contracting party should consider that any benefit accruing to it directly or indirectly under this Agreement is being nullified or impaired or that the attainment of any objective of the Agreement is being impeded as the result of(a)the failure of another contracting party to carry out its obligations under this Agreement，or(b)the application by another contracting party of any measure，whether or not it conflicts with the provisions of this Agreement，or(c)the existence of any other situation，the contracting party may，with a view to the satisfactory adjustment of the matter，make written representations or proposals to the other contracting party or parties which it considers to be concerned.Any contracting party thus approached shall give sympathetic consideration to the representations or proposals made to it.即使没有违反GATT的具体条款，该条款允许各国通过争端解决机制提出争端裁决诉求或直接实施反补贴税(countervailing duties)。

(四)美国对此的回应

对国际社会的顾虑和美国的反对声浪，美国官方早有准备。今年4月，美国国会研究局(CRS)专门发布了《边境调节税和WTO规则：直接税和间接税的区别》的研究报告。该报告从BTA的税收属性着手，分析了直接税和间接税对贸易的不同影响，并重点从WTO现有规则出发讨论了BTA的合规性及可能的风险。

虽然美国BTA存在违反WTO规则之嫌，但由于税收改革的详细计划尚未出台，因此相关探讨尚无定论，但凭借美国的国家实力以及对国际规则的了解和游说能力，笔者以为，其完全有能力绕开相关国际规定。还有一点可以肯定的是DBCFT将由美国国内税务局(IRS)征收，而非由美国海关(CBP)管辖。

三、美国开征BTA的影响

(一)对美国的影响

在市场出清状态下，BTA导致美元升值，由于出口和进口商品均更加便宜，从而抵消汇率变动的影响，保持贸易中性。现实世界中，BTA的影响更加复杂，它在使美国国内一些群体受损的同时，使另一些群体收益。如果综合考虑对贸易、投资、税收和就业的影响，开征BTA对美国明显利大于弊，并将长期利好美国经济。

1.宏观层面

(1)对汇率的影响

一旦美国正式通过BTA，资本市场将最为敏感，美元应声上涨，非美货币走弱。尤其是人民币、墨西哥元、韩元等对美净出口国货币所受影响最大。由于美元和具有金融属性的大宗商品价格的跷跷板效应，资源能源类商品价格回落，大宗商品出口国货币也将受到冲击。由于欧元、日元具有避险货币的性质，其表现将优于新兴市场货币。

长期看，美元汇率的走势取决于美国和其它经济体的相对基本面，而BTA将是推动美元长期走强的重要因素。此外，开征BTA将使得大量资金回流美国，美元资产的需求迅速增长，并将推升美元价格。但如果美元过度升值，又将通过贸易渠道传导至宏观经济。

(2)对贸易收支的影响

从出口征税开始，边境调节将使美国出口商品在世界市场上更便宜，这将为出口带来刺激。相比之下，进口的国内成本虽然也收益于美元升值，但需要额外增加进口税成本，这会阻碍进口美国。这相当于达到了一个有影响的货币贬值——于是造成边境调整的“知名”效应，使出口商品对于非美国国内消费者而言更便宜，而进口商品对于美国本国消费者则更昂贵。但如果美元过度升值，将使出口企业明显受损，改善贸易逆差的作用将明显减弱。

自1975年贸易账户转为逆差，美国已经连续41年保持贸易赤字。通过对“进口商品征税、出口商品免税”的方式，使出口比进口产品获得更多的利润，未来更多的制造业回流美国本土，以及企业使用本土中间产品，将大幅提升减少美国逆差的几率。

(3)对财政收入的影响

2016年，美国货物出口总额14564.2亿美元，进口总额22513.5亿美元，货物贸易逆差高达7967.3亿美元。由于美国进口总额显著大于出口总额，对出口免税、进口征税，相当于提高当期政府财政收入。中长期看，如果贸易进展局面得到控制，BTA将使美国税制在全球化竞争中更具有竞争优势，改善美国贸易环境，促进国内投资和商业活动，增加就业并提高工资，明显改善经济增长前景，税基的扩大是推动财政收入的根本途径。

2.微观层面

(1)对企业的影响

即使名义税率不变，实施BTA后，公司的实际税率取决于进、出口比例。出口比例较大、进口比例较小的企业纳税额下降；进口比例较大的企业纳税额上升，尤其以快消和百货零售业所受影响最为突出。从税后收入看，如果美元过度升值，则出口较多的企业的税后收入反而低于税收改革前。外国竞争对手可能被迫降低税前价格，接受更低的利润，以便保持在美国的市场份额。

(2)对消费者的影响

美国的大量消费品从国外进口。如若美元升值幅度小于BTA，则经由进口征到的税收将会部分反映到国内价格上，这意味服装、食品等日用品价格上涨。由于工资粘性且连续性的特点，工资的调整速度和幅度或将低于物价调整。养老金和最低生活保障的增长更加缓慢。经济理论指出，较低收入的人具有较高的边际消费倾向，将更多的收入花在日常消费品上。因此，开征BTA对普通消费者产生负面影响，尤其是对低收入者、退休人员和领取社会救济的人影响较大。

(二)对全球经贸格局的影响

1.诱发报复性举措

由于导致美国的贸易伙伴国利益受损，美国开征BTA或将遭遇他国的报复性措施或贸易伙伴可能向WTO提出申诉。如果WTO专家组考虑各方的法律证据认为美国违反WTO规则，WTO将给出“一段合理的时间”，要求美国将政策调整至合规状态。如果美国不采取行动，或WTO发现修改后的税收政策继续违反WTO规则，贸易伙伴则可以依照WTO规则进行贸易报复。如果WTO认为BTA违反最惠国待遇，WTO允许贸易伙伴以等额减少进口的方式来补偿损失。如果BTA被认为是出口补贴，WTO允许贸易伙伴削减相当于出口补贴支付规模的贸易流量。此外，根据WTO《补贴与反补贴协议》，贸易伙伴可以根据本国反补贴法启动反补贴调查，并视情征收反补贴税。

2.引发全球税收竞争

实施BTA将避免美国企业因纳税成本向国外转移，并吸引全球投资。公司在美国的纳税义务将与生产、资产的位置无关，因此对转移价格或资产和生产的刺激与零税率避税天堂是一样的。在没有取消公司所得税的国家，公司的税收义务取决于不同位置的公司的应税收入的分布。这种不对称性意味着强大的激励，使公司通过资产位置、实际经济行为和公司内部转移价格，将应税收入放在美国，因为这减少了在外国公司的税负而不增加税负。即使贸易伙伴降低税率或允许从税收中抵扣美国征收的DBCFT以避免本国出口商受损，但只要本国仍实施属地原则的公司税，美国的DBCFT对外国公司的账面利润、资产位置和实际生产乃至全球税基仍将产生极大的引力。故Auerbachetal(2017)将其称为“最终走向税收竞争游戏”。如果BTA对欧盟等发达经济体形成冲击，这些经济体很可能同样实施BTA或减税进行应对，新兴经济体也将被迫积极跟进，进而引发全球性税改浪潮。

3.重创全球经贸体系

美国声称BTA会让贸易更加“公平”，但实际是为了美国的政治、经济一己之利而挑战国际规则。自20世纪30年代以来，美国在建立基于规则的贸易体系方面发挥了领导作用。如果美国作为国际规则的领导者违反这些规则，其它国家很可能对WTO等国际组织失去信任并模仿跟进。如果成员方都试着无约束地提高贸易壁垒，展开对资本和产业的竞争，全球贸易、投资和税收体系将出现混乱，过去几十年建立的全球供应链将遭遇重大破坏，新兴经济体和发展中国家将遭受重创。

(三)对我国的影响

如果特朗普政府对美国公司税制实施边境调节改革，将给我国带来诸多负面影响。

1.引发汇率贬值和资本外流风险

BTA将对美国经济增长起到提振作用。当前我国经济下行压力有所缓解，但下行风险仍然存在，经济中的结构性问题比较突出，部分领域资产泡沫严重，一些地方和企业去杠杆缓慢，金融风险暴露或将继续增多。此外，作为对美净出口国，对美贸易盈余的下降也将对人民币形成贬值压力。一旦美国开征BTA，将形成较强贬值预期，届时无论是热钱还是实业投资，都将流向美国，形成趋势性的资本外流。

2.导致出口形势低迷

受BTA的影响，美国对进口产品的需求在中长期将呈下降趋势，对中国产品的需求也随之减少，我国对美贸易逆差将收窄。由于新兴市场将遭受贸易、金融的双重冲击，我国对新兴市场国家出口形势将较对美国出口更为严峻。进口方面，人民币贬值和出口下滑将导致对消费品和中间产品进口需求的减少。大宗商品进口价格将会回落，进口量则更多受到国内需求的影响。

3.对制造业形成冲击

为提高在美国市场的竞争力，部分中国企业可能考虑在美国投资建厂，在华美资企业可能回迁，制造业投资下行压力加大。不过，美国的制造企业更多分布在欧洲和日本、澳大利亚、新加坡等发达国家，即美国认为可以输出技术和高端装备的国家，而不是中国等发展中国家，因此美资企业回迁对发达国家的影响更大。此外，美元升值导致外贸企业美元债务压力大幅上升，部分企业将遭受冲击。

4.财政收入压力加大

跨国公司将通过转移定价，将更多的增值环节放在美国，导致其它国家税基侵蚀，再加上制造业回流美国，将引起各国竞相采取边境调节和税收减免政策，我国不可避免地将面临大规模减税压力。

四、我国应对的策略

一旦美国开征BTA，我国应充分利用双边对话平台进行沟通协调，并积极在次多边和多边层面与美方展开协商对话。同时，继续推进国内改革，积极练好内功，最大限度地减少可能的负面溢出效应。

(一)充分利用双多边机制，积极开展对话协商

中美之间曾合作推动多项全球性政策，遍及气候变化、核不扩散、经贸交流等多个领域。习近平主席表示，中方愿意与美方一道努力，拓展两国在双边、地区、全球层面各领域合作，以建设性方式管控分歧，实现不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢，推动中美关系在新的起点上取得更大进展。今年初，中美两国高层互访和习近平主席访美是今后4年中美关系蓝图的起点，中美两国首脑之间的沟通管道将会迅速建立，确立中美关系的新框架。

“中美战略与经济对话”是发展中美关系的重要举措。成立于1983年的中美商贸联合委员会，至今已举办27届，对增进两国之间相互了解、推动和加强双边经贸领域的互利合作、维护和促进双边经贸关系的稳定健康发展发挥了“推进器”的重要作用。自2003年起，联委会会议升级成为两国间最高层次的双边经贸磋商机制，它也成为中美贸易摩擦的“灭火器”。如果美国税改对我国产生较大的负面溢出效应，则可以利用中美之间对话机制，针对相关问题进行重点协商、管控分歧。

中国还可以争取G20、APEC等区域组织的支持和从中斡旋，也可以在多边层面，充分利用WTO的多边对话平台和争端解决机制。此外，据报道，欧盟已经表示，如果美国税收改革方案是歧视性的，将采取必要的步骤解决争端。中国可以与欧盟等区域和国家就相关问题积极开展合作。

(二)继续推进全面深化改革

1.供给侧与需求侧两端发力，增强经济内生动力

必须以扩大内需，尤其是消费需求为经济发展的战略基点，为经济发展提供内生动力，避免对国际贸易环境的过度依赖。随着消费结构升级并向多样化、高端化、服务化需求转换，传统产能接近或达到上限规模。由此，原有的供给结构已经越来越不适应市场需求结构变化，政府应着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，加快以创新为引领的产业升级，培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，增强经济持续增长动力，弥补传统动能下降的缺口。

2.加大减税降费力度，服务实体经济“轻装上阵”

与发达国家相比，我国企业的税收负担仍然偏高，如果发达国家陆续开展税收改革，将进一步推升中国企业的相对制度性成本。近年来，中国采取了很多减税降费措施，取得较大成效，但在给企业整体减负方面，落实力度仍有待进一步加大。

除此之外，我国应该相应开展BTA的研究，至少从理论看，它提供了一种确定税制的可选方法。从公平和效率看，相对于现有所得税具有一定的优越性。只有使我国对这一制度从陌生到熟悉到思考在我国的中长期适用性，才有可能跟随国际税制的下一个改革浪潮，提出适合我国国情的提案，而不是被动地适用新的国际税制体系，减少税制改革成本。

3.增强汇率灵活性，降低跨境资本异动风险

美国税收改革必然会给人民币带来贬值压力，全球范围内汇率波动也将更加剧烈。如果人民币不能跟随市场调整，汇率高估将使中国出口企业面临更加严峻的外部形势；长期趋势性贬值将引发资本外流危机。近年来，人民银行致力于构建有效的汇率形成机制，扩大汇率波动区间，增强汇率灵活性，使其真正随市场供求波动，避免一致性单边预期导致汇率超调，抑制套利活动，增加资本外逃成本。

4.改善营商环境，增强企业获得感

中国作为世界第二大经济体，不论愿意不愿意，都将卷入这场竞争，但在竞争方式的选择上，可以通过大幅度改善营商环境，走综合成本低、营商环境佳的差异化竞争道路。通过构建公平公正的法治环境、生机勃勃的体制环境、宽松有序的市场环境、高效透明的服务环境、诚实守信的信用环境和安全和谐的社会环境，营造良好的营商环境，增强企业的获得感。

5.加快出口市场多元化，完善对外贸易布局

虽然近年来我国出口市场多元化成效明显，但美国仍是中国的第一大出口目的地国，对美国出口占我国总出口18.5%。如果算上经香港转口贸易，比例将更大。相比而言，美国对我国出口仅占其总出口的7.5%，我国对美国的贸易依赖程度明显高于美国对我国的贸易依赖。一旦中美之间发生经贸摩擦，甚至发生贸易战，则中国受到的损失更大。因此，应继续加强与“一带一路”国家的经贸往来，尽快完成区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判，加快与相关国家、地区自贸谈判的进程，继续推进出口市场多元化战略，最大程度地降低美国开征BTA对我国外经贸带来的负面影响。

五、结语

虽然BTA将给美国经济带来长期收益，但受制于美国的政治体制和立法程序，特朗普最初的竞选承诺——推动医改、移民以及税收改革等进展均不及预期。为避免BTA带来的不确定性，顺利推进税制改革，尽快兑现竞选承诺，民主党采取了更加务实的策略，暂时搁置BTA。但随着美国减税政策的落地，美国经济必然出现巨大的财政缺口，届时共和党再把BTA提上议事日程，受到的阻挠将会明显减弱。而经过学界的深入研究和政界的反复讨论，美国下一次抛出的无疑将会是更加清晰并绕过国际法规则的BTA策略。

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[10] PWC.The House Republican Blueprint： A Destination-Based Cash-Flow Tax，January，17，2017.

Abstract：Although American new-round tax reform plan released on July this year does not include highly controversial proposal of border adjustment tax，it focuses on the core idea of cutting taxes for American families and small businesses.As for the national strategic considerations，the impetus of establishing a new revenue system propped up by destination-based cash flow tax still prevails among some politicians and entrepreneurs for the purpose of replacing current corporate tax，and bridging over huge budget gap.Once a final revised tax scheme emerges，it will surely turn a new page for the country's foreign trade and tax policies.Moreover，it will inevitably give rise to severe impact on the existing international trade norms and rules，and the global industrial chains as well.For this reason，it is necessary to carry out a close but keen observation and work out in-depth analysis regarding the potential tax reform in the US，including its implementation motivation，operating mechanism，compatibility with international law，and the impact on the global finance，economy and trade.And according to the change of domestic and international situation，the article will put forward some policy suggestions and forward-looking measures.

Keywords：US Border Tax Adjustment；Cash Flow Tax；Destination-based Principle；Global Impact

(责任编辑 郑超引)

AnAnalyticalStudyontheUSBorderTaxAdjustment——basedonitsConcept，MechanismandImpact

Su Tie，Wang Chong

苏铁、王翀，海关总署研究中心。