革命老区精准扶贫问题研究<br/>——以山东省临沂市为例

革命老区精准扶贫问题研究
——以山东省临沂市为例

2017-10-11陈雅君

中共济南市委党校学报 2017年4期

陈雅君

革命老区精准扶贫问题研究
——以山东省临沂市为例

陈雅君

革命老区是新中国的摇篮。但是由于多种因素的影响，革命老区存在着贫困人口多、减贫困难等问题，因而推动革命老区精准扶贫意义重大。作为革命老区，同时作为山东省人口最多、面积最大的城市，临沂市贫困人口多，脱贫任务重，是山东省脱贫攻坚的主战场。临沂市实施精准扶贫，目前已取得了显著的成就。但还存在着一定的问题，要解决这些问题，应加强基层队伍建设、完善扶贫模式、创新“互联网+”模式等。

革命老区；精准扶贫；贫困者

中国革命老区的历史承载着中国革命的历史，孕育过中华民族的新生。革命老区覆盖1599个县，但是这些老区中仍存在贫困人口规模大、覆盖面宽、贫困发生率高、减贫难度大、贫困程度深等问题。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上特别强调“要高度重视革命老区脱贫攻坚工作”，指出“加快老区发展步伐，做好老区扶贫开发工作，让老区农村贫困人口脱贫致富，使老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任。”[1]2015年3月，在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时习近平就曾深刻指出，我们决不能让老区的贫困群众在全面建成小康社会进程中掉队，要立下愚公志、打好攻坚战，心中常思百姓疾苦，脑中常谋富民之策，让老区人民同全国人民一起，共享全面建成小康社会的成果。[2]

一、临沂市精准扶贫取得的成就

临沂属于沂蒙革命老区，贫困人口多，脱贫任务重。因此，打赢脱贫攻坚战，是促进沂蒙革命老区人民共享改革发展成果、逐步实现共同富裕的重大举措。临沂市进行资源整合、加大基础设施建设、创新机制办法，精准施策，扎实推进“三年扶贫攻坚行动计划”，2016年以来，已实现29万贫困人口脱贫、256个贫困村摘掉贫困帽，在革命老区的脱贫攻坚任务中取得重要成就。

(一)基金扶贫。2016年以来，第一书记累计帮扶资金7．7亿元、招商引资5．4亿元，帮助流转土地3．8万亩，新上集体增收项目555个，化解村级债务276．5万元。[3]市县财政开设专项补助资金，用于基础设施、产业扶持、环境治理与保护、房屋改造与搬迁、生态与红色旅游等项目的扶持，建立并完善小额信贷风险补偿制度，开发了富民农户贷等等金融产品，对有意愿创业或者发展产业的贫困户，提供5万元以下基准利率、无抵押、无担保、全额贴息的信贷资金支持。同时，充分发挥611个扶贫互助合作组织、2．3亿元互助资金的作用，解决贫困村民发展产业贷款的问题，调动其参与扶贫开发的积极性，实现政府、银行、企业、贫困户四方共赢，共同带领贫困人口致富。[4]

（二）基础设施建设扶贫。由于贫困村存在立地条件较差、基础设施不普及的短板，临沂市政府通过进行分类施策与连片开发，积极对贫困人口集中区域进行基础设施建设，努力提高贫困人口的生产条件和生活环境。2016年，临沂市政府进行投放资金近5亿元，帮扶7381名人口整体搬迁，包含贫困人口1828人，[5]并积极进行电网改造、饮水、公路建设。

（三）产业扶贫。临沂市一方面在贫困地区培育发展农村现代产业体系，积极推进一二三产业融合，共同带动经济发展，不断探索“一村多业、一户多策、一人多岗”的产业扶贫新模式，把贫困人口融入产业化链条，通过增加就业来提高收入。另一方面，政府鼓励涉农企业以及劳动力密集型企业向贫困村迁移。通过农商融合，积极发展电商，全市已发展电商扶贫网店约300个，设立贫困村电商服务点共310个，受益的贫困人口达1．6万余人。政府共投入旅游开发资金共1．28亿元，约2820户贫困户受益。[6]

（四）养老扶贫。临沂市创新孝善养老扶贫方式，通过三种措施——基金引领、协议赡养、奖补激励，努力引导贫困人口主动承担赡养的义务，形成“子女尽责、集体担责、社会分责、政府负责”的孝善养老的新扶贫格局，已有贫困老人19．5万人实现脱贫。其次，对符合条件的贫困人口，依法落实各项社会保障政策，尤其是鳏、寡、孤、独贫困人员实行集中供养或居家供养。推进了农村低保保障标准与扶贫线“两线合一”，使低保与扶贫的快速链接，完成应保尽保、应扶尽扶的任务。

二、临沂市精准扶贫存在的问题分析

在精准扶贫政策实施上，临沂市取得成果。但实践中也存在问题，制约了政策实施的效率，减缓了精准扶贫的速度，这也是革命老区精准扶贫面临的普遍问题。

（一）精准扶贫队伍建设不完善。扶贫队伍的素质和水平决定着扶贫工作的质量和效率。在以往的扶贫中，临沂市政府投入了大量的物力，而对于人力的投入相对不足，精准扶贫队伍建设任重道远。政府对农村贫困户的个体帮扶，以发放贫困补助和救济款为主，这种扶贫方式往往使得人力要素的潜能得不到充分发挥。同时，当前的扶贫队伍在人员构成上不甚完具。政府机关干部占据了扶贫队伍的绝大多数，没有充分调动社会力量充实扶贫队伍。这样一来会产生两个弊端，一方面，政府工作人员受专业知识水平和时间精力所限，无法像农业专家、经济专家或是致富能手那样给予农民专业长效的指导。另一方面，扶贫队伍如果不能面向社会广纳贤才，获取社会各方力量支持的机会和渠道就会受到限制，难以形成“众人拾柴火焰高”的局面。

（二）贫困人口识别认定机制不健全。2017年国家出台了新的贫困户认定标准为人均年收入低于2300元，基于人均收入水平的国家标准一直是临沂市精准扶贫的贫困识别标杆。[7]这具有一定的局限性，一方面，收入水平并不能反映居民生活质量的全貌，因学、因病等导致支出性贫困，或者是无子女造成的养老贫困等等都无法在收入水平上体现，一些有劳动能力但是不愿意劳动的人无法通过这个标准被排除出去。另一方面，人均收入水平认定方法的本身存在漏洞，无法做到绝对的客观准确。[8]要获得此类贫困户收入的准确数据存在一定困难，一般采用调查询问与经验相结合的方法核定收入。这种方法带有一定的主观性，容易出现谎报收入冒领救济的问题。

为了确保精准扶贫的“全覆盖”，采用了政府层层下达各地贫困户下限指标的措施。此措施虽然能保证最大范围内惠及贫困户，但忽略了区域间的经济发展水平和居民收入水平存在差异的问题，在较富裕的区县、乡镇，居民收入水平普遍较高，为了完成扶贫指标，政府不得不“硬凑”贫困户，造成了财政资金与公共资源的浪费。

（三）文化教育扶贫力度有待加强。“义务教育具有高度的外部性，接近于纯公共产品，即公民个人接受教育不仅是自身发展需要，而且是国家经济社会发展的需要”。[9]在教育扶贫方面，临沂市政府建立了多所农村希望小学和乡镇中心校，实行了农村义务教育阶段学杂费减免，推出了农村学校免费午餐，为困难学生发放补助等多项措施，但是这些措施还是不足以使农村摆脱教育困局。当前，临沂市的农村学校师资力量与公共设施供给情况相对于城市而言较薄弱，贫困县与非贫困县之间的差距也较大。一方面，乡村支教队伍更新快，支教周期短，长期驻村教师数量少，导致农村学生被动频繁更换教师，存在教师一人带多门课程的现象，影响了学生的学习效果；另一方面，学校公共设施供给情况不均衡，许多贫困农村的学校较少使用甚至尚未配备多媒体教学设备，其他校园设施的改建也参差不齐。

对乡村文化建设和成年村民思想文化教育的力度相对不足。目前，农村文化扶贫惠民措施主要有建设农村书屋、组织乡村文艺演出、鼓励广场舞等，容易流于形式，缺乏深刻的思想道德教育，难以有效提升农村贫困人口的思想境界；对于脱贫致富经验技术方面的系统培训不足，难以快速增强贫困户的致富能力。

（四）医疗扶贫路径仍需拓宽。医疗既是关系国计民生的事业，也是保障社会稳定与助推脱贫的关键因素。根据临沂市扶贫部门的建档立卡数据，在全市的贫困人口中，因病、因残致贫的已将近达到70%。临沂市已经通过基层推广农村医疗保障制度，但是，农民因病返贫严重。临沂市医疗卫生资源配置情况的相关数据如下表所示：

2016年临沂市每百人口医疗卫生资源配置情况表

通过上表数据看出，临沂市的贫困地区在医护人员和医疗设施方面都存在明显的资源短缺现象，而且，贫困地区与非贫困地区之间的差距较大。临沂市的医疗扶贫的路径比较窄，难免遭遇“瓶颈”。一方面，我国现有的医疗扶贫政策缺少系统的整合，无法形成有效的反贫困整体策略。在贫困地区难以形成凝聚力，不能集中解决贫困人口看病贵、看病难、看病远问题。另一方面，目前临沂市的医疗扶贫以农村合作医疗为主，专业医疗队下乡宣传救治为辅。农村合作医疗制度的报销范围较小，比例较低；医疗队下乡多采用“宣讲会+宣传册+个别指导”的方式，对于身患疑重病的贫困户难以做到“一条龙”式的深入治疗。

尊重学生的认知基础，首先要清楚学生知道什么不知道什么，k1k2=-1学生是知道的，它就清晰地印在书上，而且还加了引起学生重视的方框．新课的导入一定要尊重事实，不能掩耳盗铃，一厢情愿．基于这种考虑，我把本节课的教学重心放在了“由l1⊥l2，推出k1与k2的关系”上，这也是本节课内容的核心所在，也是其价值所在．由于l1⊥l2有明显的几何特征，借助几何直观发现关系、推出结论是容易完成的．在这个过程中，k1与k2的具体关系并不重要，也就是说是k1k2=-1还是k1k2=-2对探索没有影响，重要的是从l1⊥l2得到k1与k2关系的思考和推理过程．

三、推进革命老区精准扶贫的对策建议

精准扶贫与传统的扶贫模式相比，内涵更深刻，要求更严格，革命老区面临的挑战更复杂。要根据扶贫实践，逐步探索相应的立法和措施，推进革命老区精准扶贫工作的开展。

（一）加强基层扶贫队伍建设。扶贫队伍建设特别是基层扶贫组织队伍建设是决定精准扶贫成效的关键因素。

1．提升文化水平，加强考核培训，要着力提升基层扶贫队伍的综合能力和思想建设。通过专门遴选的方式组建一支扶贫精英团队，设立指标并定期考核其所在地区减贫人口数量、脱贫质量以及生产生活条件改善、公共服务水平等方面的情况以培养其工作能力，并建立以结果为导向的激励机制，加强绩效管理，落实责任到人。

2．引进专业人才，实施分类扶贫，设立扶贫团队顾问。针对贫困原因、家庭情况、文化水平等进行贫困户分类，努力弥补政府公共服务不足的地方，确保临沂市所有贫困村、贫困户真正实现精准脱贫。

3．要加大问责力度，建立精准识别和精准帮扶的过失追究制，让贫困村村民代表和贫困户直接参与精准识别和精准帮扶决策过程，并与第三方社会监督服务结合，构建起政府、贫困户与第三方共同发挥作用的立体监督机制，确保精准识别和精准帮扶的公开透明和公正性。[10]

(二)丰富村社共建扶贫模式。对待差异性的贫困人口，贫困扶持是需分层次的。[11]精准扶贫要对各不同层次的贫困户进行层次适配扶贫，即找出导致贫困的原因，例如缺乏资金、缺乏劳动能力、缺乏技术等等原因，做到因户分层，精准施策。

1．针对因病返贫，即缺乏现代基础劳动能力的贫困户，由政府部门直接帮扶，责任到人，即“政府+贫困户”。大力推进第一书记扶贫模式，了解贫困人口的切实需要，做到一户一策，避免一刀切扶贫，改变粗放式扶贫的做法，针对缺乏基础收入，没有劳动力基本收入保障的贫困户，政府及各部门提供其所需的生产生活资料，帮助其寻找力所能及的劳务后取得收入。

3．对接收教育能力较差的传统农民，积极推进乡镇邻里的帮扶互助，以“政府+合作社+贫困户”脱贫带动机制，鼓励乡镇金融机构发展，实现乡镇互助，企业抱团。推动贫困乡镇、贫困村产业发展，带动贫困户脱贫致富。通过实施就业扶贫、产业扶贫、富民生产贷扶贫、公益扶贫等精准扶贫措施，落实“产业增收”，扎实推进“百企帮百村”工作，直接帮助这一层次的贫困户脱贫。

(三)完善文化精准扶贫机制。精准扶贫应充分调动贫困地区干部群众的积极性和创造性，要变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，因此，授之以鱼不如授之以渔，在精准扶贫中，治贫先治愚，扶贫先扶智，必须增强贫困人口自我发展能力。“教育是阻断贫困代际传递的治本之策。”[12]

1．实施雨露计划，完善贫困地区教育。进行小学的改扩建项目，保证九年义务教育，建设留守儿童与四点半学校等等关爱阵地，让留守儿童即使在贫困地区也能体会到家的温暖。同时，加大贫困户学生补助力度，在小学、初中及高中制定合理的补助标准，并开展专项救助用于建档立卡的贫困家庭中的学生，避免因贫辍学，普及贫困地区教育，从孩子培养自我发展的意识。

2．建设文化活动场所。经济发展带动文化需求增加，必须在贫困地区成立文化扶贫阵地，设立贫困村休闲文化活动室，并全力推进文化小广场建设，定期为村民引进老师进行文化活动培训等。

3．进一步完善贫困村传统公共文化服务。围绕“一年一村一场戏、一月一村一场电影”、“孝文化进万家”等重点工作，定期送戏、送电影下乡，保障每个贫困村都能接触文化，丰富贫困人口的生活。

（四）大力推进医疗精准扶贫机制。抓住提高贫困人口健康水平这个核心，围绕从根本上解决困难群众因病致贫、因病返贫问题，探索建立起健康查体、精准建档、分级诊疗、费用减免、医疗救助的医疗卫生健康精准扶贫的工作路子。

1．普及卫生知识，推广保险覆盖。通过媒体、报纸、互联网等积极进行健康卫生宣传，加大投入量。同时，通过农村医疗保险和商业健康保险的积极结合对贫困户进行多档次的保险投入，严厉查处骗保、诈保的犯罪行为。

2．建立贫困人口健康管理档案。对进行体检的人员进行医疗建档，研究地区多发病症，家族多发易发病症。对有住院诊疗经历的病患实现医疗机构信息共享，并进行预防、宣传工作。

3．落实贫困人口的大病救助措施。“建立大病保险机制，从城乡居民统筹基金中按标准安排资金为参保群众购买保险，形成 ‘政策叠加、三管齐下’的大病医疗保障格局，提高参保人员大病保险保障水平。”[13]并且对多发易发病实现低门槛，全流程报销。对重病，难治病实现大比例报销。简化流程做到易报、快报。

4．提升基层卫生服务能力。推行医疗机构与乡镇卫生院结对帮扶，实现双向互动、资源共享，提升乡镇卫生院诊疗服务水平。并加大力度建设村标准化卫生室，对现有医生、护士进行培训，并加快引进全科医生，全方位推行家庭医生签约服务。建设村级标准化卫生室，为实现“小病不出乡村、大病不出县”打下基础。通过政府资助、医疗保险、医疗救助以及医疗机构减免等，最大程度解决因病致贫、因病返贫问题。

（五）创新“互联网+精准扶贫”模式。 “互联网+”与产业相结合的模式，是我国产业发展的未来趋势，也是国家战略发展的必然要求。精准扶贫通过与现代信息技术深度融合，可以为扶贫对象提供更加实用、便捷和高效的帮扶措施，实现扶贫从“重生产，轻市场”转变到“生产与市场并重”，切实帮助贫困人口把农产品销售出去。[14]

1．推动“互联网+”的发展，优服务、营环境是必要保障。实现精准脱贫，需要政府的正确引导服务与培育。在政策上解放思想，大力推进家电下乡的活动，鼓励村民利用电脑，学习电脑，利用网络进行信息沟通、网上购物。表彰优秀电商典范，推广电商经验，进行网络授课，开发当地特色产品。

2．构建完善的线下支撑体系，培育强大而活跃的市场主体，推动电子商务可持续发展。[15]完善农村的交通与通讯网络，积极解决贫困地区存在的交通以及通信基础设施落后、市场化程度低、物流配送成本高或者物流无法到达等一系列问题，为电商进村扫除障碍，建立本土化电商平台，形成以县、乡、村三级物流节点为三角支撑的循环网络物流体系，畅通偏远农村物流的最后一公里，打开临沂市农产品销往全国和全国工业品进村的局面。另外，定期组织电商知识培训，请淘宝等电商的金牌讲师，传授互联网知识以及电商商务的创业经验，让有发展电子商务意愿的贫困户明白并学会销售的“ O2O”模式，积极利用互联网实现脱贫。

[1][12]中共中央文献研究室.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].学习出版社,人民出版社，2016.295—296.292.

[2]习近平主席的“老区情”令人动容[EB/OL].中国网,2016-02-04.

[3][5]精准扶贫，携手迈向“全面小康”[EB/OL].临沂市人民政府,2017-01-25.

[4]山东临沂“三措施”打好老区“精准扶贫”攻坚战[EB/OL].中华人民共和国财政部,2016-03-03.

[6]山东脱贫攻坚简报第110期[EB/OL].山东省扶贫开发领导小组办公室,2016-11-15.

[7]王介勇,陈玉福,严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊,2016(3).

[8]葛志军,邢成举.精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学,2015(5).

[9]曲延春.差序格局、碎片化与农村公共产品供给的整体性治理[J].中国行政管理，2015(5).

[10]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(6).

[11]范从来,王勇,杜晴.分层居民消费价格指数的编制及扶贫政策的启示[J].中国经济问题,2017(2).

[13]刘建平.创新医疗扶贫政策组合新模式[J].中国党政干部论坛,2016(9).

[14]李春明.精准扶贫的经济学思考[J].理论月刊,2015(11).