关于平阴县集体产权制度改革前期试点工作的调研与思考——以榆山街道白庄社区城中村模式为例

陈 栋 赵诗强

关于平阴县集体产权制度改革前期试点工作的调研与思考
——以榆山街道白庄社区城中村模式为例

陈 栋 赵诗强

改革农村集体产权制度，建立和完善归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，是对我国农村传统经济体制的一项重要创新。近年来，济南市平阴县白庄社区正确面对发展中的困境，以成为全县首个集体资产改制试点为契机，成功创建了集体企业，探索出一条以资生资的集体经济可持续发展新道路。作为平阴县乃至济南市集体资产改制工作的典型试点，白庄社区在改革和发展过程中克服了很多难题，也积累了宝贵经验。对这些经验进行系统梳理，对于我市在近期扩大试点乃至今后全面铺开农村集体资产改制工作具有重要借鉴意义。

集体产权制度改革；试点；平阴县；白庄社区

2013 年中央一号文件提出，要在广大农村“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”。2016年底，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》进一步明确：“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。”在全面深化改革的关键时期，中央密集出台推进农村集体产权制度改革的文件，是对“三农”工作的顶层设计和科学规划。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。2017年5月23日召开的全省农村集体产权制度改革工作领导小组第一次(扩大)会议上，平阴县被确定为全省农村集体产权制度改革省级试点单位。其实，这并不是平阴县集体产权制度改革试点工作的起点。为探索经验，2012年以来平阴县政府先后确立白庄社区、付庄、大佛寺等村居为前期试点单位。其中白庄社区是平阴县城中村集体资产改制城中村模式的范本，是平阴县集体产权制度改革前期试点工作的典型案例。在试点工作启动之后，为解决基层专业人才短缺困难，借助平阴党校“送智下乡”平台，全程驻村参与、提供智力支持，为最终形成本调研报告奠定了扎实的实践基础。

一、平阴县白庄社区集体资产改制的背景和典型做法

白庄社区是一个城中村，位于县城中心地带，现有298户，950人。城中村指的是原来的农村在城镇化的过程中被纳入城区，完全或基本丧失耕地，失地农民不再以传统农业为主业，实行农村集体所有制、农村经营体制的特殊社区。随着城市扩容，白庄社区至今已经完全没有耕地资源，民居被分割为三个片区：白庄老村、龙山小区新村及叠叠山片区。白庄社区之所以能够成为改制试点，主要有如下三个原因。第一，改制试点的基本条件已经具备。在经济方面，2009年白庄居准确把握城中村改造的优惠政策，对叠叠山片区实施拆迁改造。得益于房地产市场的繁荣，该项改造在妥善安置全部拆迁户的前提下，剩余大量的商品房可供出租出售，实现了集体收入快速积累，具备了改制的物质基础。在基层组织建设方面，白庄社区党支部战斗力非常强，连年被评为县级优秀基层党组织。该社区创新了“双向工作法”的运作模式，通过“两委带三班”，极大的密切了党群、干群关系。在群众基础方面，白庄居民绝大部分为失地农民，具有良好的经商传统和经验。民营经济、个体经济发达，一部分群众个人资产已经达到千万元以上。在社区管理和服务方面，白庄社区先后被评为2011年度省级文明社区、全国文化信息资源共享工程等荣誉称号。集体资产雄厚、支部战斗力强、群众基础好、社区管理水平高让白庄社区具备了其它村居难以比拟的竞争优势。第二，白庄社区也存在转型发展的内在需要。白庄社区传统的发展方式是借助城中村改造优惠政策，对居民宅基地进行开发，在安置回迁户后对剩余房源进行出售和租赁。宅基地作为一种资源性资产，随着征用、租赁和开发力度的不断加大，资源供给已经难以为继。摆脱土地依赖，探索一条以资生资的城中村发展新模式已是当务之急。在传统的管理体制下，社区居委会兼具社会管理和经济管理职能。经营管理是一项专业性很强的工作，居委会的运作模式和决策方式已经无法满足日益复杂的经济管理工作，这就需要打造一个专业化的经营载体，实现经营管理活动的专职化和效能化。第三，政府也在寻求集体经济发展新方式。在传统的管理体制下，大量集体优质资产或委托乡镇管理或闲置荒废，存在增值速度慢，群众受益低的弊端。为了增加群众财产性收入，为将来集体资产改制探索经验，县政府制定了一系列激励政策需要试点单位先行先试。

正是由于兼具改制优势、内在需求以及良好的政策环境，白庄社区成为平阴县首批改制试点。在整个改制工作中，白庄社区坚持以法律法规和村规民约为前提，以民主决策为核心，既尊重历史，又顺应民意，大体经历了宣传发动、形成决议、界定资产、界定人员、制定方案、资产处置、成立公司七个步骤。在此，着重介绍四项重点工作：

一是聘请专业中介组织对集体资产进行界定。界定资产权属，评估资产价值是推进改革的基础。针对债权债务分散、流动性大、历史遗留问题复杂等现实困难，白庄社区委托权威中介组织对全部债权、债务进行认真彻底的清理核实。审计、评估机构分别出具客观的审计报告和评估报告。为了充分尊重群众的知情权和参与权，对审计报告和评估报告的相关结论进行了公示。最终两份报告经居民代表大会审议通过后，审计、评估报告确定的净资产成为改制的基础。

二是公平合理界定集体成员身份，确定股东资格。作为一个城中村，白庄居的户籍状况非常复杂。一是挂靠人口庞大。在历史上的高峰时期，户籍总人口一度达到3000多人次，挂靠人口是本村原有人口的3-4倍。二是人员流动频繁，主要表现在升学就业的迁出和外出人员回乡落户等情况。为了合理界定本村人口，白庄按照“依据法律、尊重历史、公平合理、民主自治”的基本原则，以拥有本居户籍、履行居民义务和享受居民待遇、历史贡献等基本依据，梳理了群众反响强烈的20多类特殊情况，逐项进行分析、研判和表决，制定了科学的人口界定方案，最终确定732名居民进入改制范围。

三是股权设置和募集股份。白庄社区改制工作目标是创建一家注册资本1200万元左右的有限责任公司。现有集体净资产在留足居委会正常运营费用后可投入700万元，剩余资金缺口需要向全体股民募集。为了保证工作的公开、透明和规范化水平，在广泛征求群众意见的基础上，白庄社区制定了《配股募股方案》。基本要点是：第一，符合股东条件的人员，成年人每人量化3000元（在集体净资产中列支，下同），未成年人每人量化2000元。第二，符合股东条件的村民每出资2000元，集体再配送1000元，每人最多配送3000元。第三，在集体净资产中列支200万元作为集体股份，股权收益用于激励干部和保障公共事务支出。第四，方案计划募集总股本至1200万元，配股结束后不足部分通过募股的方式筹齐。募股的具体标准为：符合股东条件的居民每人3—5万元；党员、居民代表每人3—8万元；居退休干部每人3—10万；企业负责人3—15万元；现任两委成员3—20万元。募股结束达不到1200万元时可以进行二次募集。第五，截至改制基准日年满60周岁的人员本人不愿入股，可以申请在集体每月领取200元补助；满55周岁不满60周岁的村民也可在年满60周岁时按月领取补助。

四是选举股东代表，作为出资人完成公司注册。《公司法》第24条规定：有限责任公司由50个以下股东出资设立。由于实有股东数为682人，远远超过此限，遂需选举股东代表。选举股东代表虽是一种通行的处理方式，但是也面临着股权管理困难、隐名股东权益难以保障的质疑。为了保障股东代表尽职尽责，维护隐名股东合法权益，股东代表与隐名股东签订《委托持股协议》，以契约形式确定双方的权利和义务。在准备条件就绪后，居委会、股东代表作为出资人，向工商局申请注册，领取营业执照。

二、平阴县集体资产改制前期试点工作的主要成效

改革的目的在于突破旧体制的束缚，为经济社会发展注入新的活力。通过改革，对集体资产处置权、经营权、所有权和收益权的运行机制和保障机制进行了若干创新，实现政府、村居、群众多方受益的良好局面。

（一）转变集体资产监管方式，打开增值空间

还权赋能是这次改革的一大亮点。“权”指的是集体资产管理权，就是从乡镇代管向自我管理转变。“能”就是强化村居对集体资产的经营和管理能力。为了避免集体资产流失，乡镇政府在很长一段时期内采用了村财乡管模式。这种监管模式在保障资金安全的同时，也制约了集体资产增值速度，最终束缚了集体经济活力。政府监管理念的转变实现了政府职能归位、企业盈利、群众得实惠的多赢局面。试点工作启动以后，基层政府通过一事一授权，强化资产处置监管，通过合法合规的方式将集体资产逐步注入集体企业。集体企业按照市场化运作，集体资产被迅速盘活，资产规模实现了大幅度提升。用不到3年的时间，集体资产规模实现了翻两番的骄人成绩。这种资产增值速度在白庄社区发展史上是不多见的，资产规模也达到了历史最高峰。下一步，随着商业楼盘的开业、股权投资回报率的提升以及商品房开发力度的加大，集体资产增值空间进一步打开。

（二）搞活经营，培育出适合集体经济发展需要的市场经营主体

白庄社区现有的资产形式与其他村居有较大区别：一是完全没有耕地，二是集体经营性资产有一定积累。在企业、专业合作社以及村企合作等选项中，创建集体企业成为最优选择。与各种形式的合作社相比，企业的市场化程度更高，与村企合作模式相比，村办企业可以更大限度的保障集体经营的自主权。通过改制，白庄社区成功创建了济南龙锦置业有限责任公司，主要从事房地产开发与经营、房屋租赁、物业服务、酒店管理、装饰装修等业务。作为一种经典的经营管理制度，现代企业制度为人类社会的发展作出了卓越的贡献。由于实现了产权明确、流转顺畅、管理科学，逐步成为最科学、最有效、最能适应市场经济规律的经营管理制度。改制成为企业后，新建企业可以按照现代企业制度完善法人治理结构、塑造企业文化，成为最能代表集体和群众利益的经营主体，为集体的经营活动注入新的活力。

（三）明晰产权，实现从共同所有到按份共有的成功转变

经过30多年改革与发展，城中及城郊接合部地区的村居，土地被陆续征收和开发。作为失地农民，由于没有相应的资产作为补偿，鲜有获得感。这主要是由于在所有制层面集体资产产权对于群众而言严重虚化，从而导致了在分配层面群众应当在集体经济中获得多少收益缺乏科学依据。在集体经济薄弱的村甚至会出现人人所有、人人没有的局面。更为严重的是，产权虚化直接导致了管理效能的降低。由于“所有人”监管功能的缺失，部分村干部产生了权力垄断。如不及时从体制机制方面有所创新和突破，就会为集体资产流失埋下重大隐患。

白庄社区的改制工作有效解决了集体资产产权虚化的问题。在坚持集体资产归集体经济组织成员“共同所有”的前提下，严格按照清产核资、资产量化、人员界定、股权界定、股权管理、资产运营、收益分配、监督管理等基本程序，最终实现了集体经济组织成员“按（股）份共有、共同管理”集体资产的良好局面。由于拥有了产权（以股权形式存在）基础，群众的收益权和监督权都能够得到保障和强化，最终可以推动集体经济的可持续发展。

（四）保障收益权，提高了集体凝聚力

家庭联产承包责任制施行以来，随着集体经济、社会管理功能弱化，老百姓在集体中获利少或无利可享，导致群众归属感不强，对集体事务参与意愿逐年下降。改制完成以后，集体成员对村、企事务享有的知情权、参与权、管理权、监督权得到强有力的保障，村民在情感上从利益无关方转为利益攸关方。根据公司章程，公司每年会提取10%的利润作为公司法定公积金，用来发展企业；提取5%—10%的利润作为公司的任意公积金，公司的年度分红必须保证不低于除公积金外的剩余利润的50%。在外围经济不景气的2015年度、2016年度，公司累计向群众派发红利170余万元。今后居民按股分红成为常态，集体的发展与个人利益紧密结合起来，集体凝聚力大大提高。

三、对继续深化农村集体资产制度改革工作的几点建议

鉴于农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广、任务艰巨，建议在遵循因地制宜、分类指导、尊重民意、依法合规的前提下，注意以下四个问题。这是继续深化改革需要面对的难点、容易忽视的盲点、群众关注的焦点。

（一）把维护群众权益作为改革的出发点和落脚点

在改革过程中，群众最关心的是利益问题。健全群众权益保障机制是稳民心、解民忧的关键。为避免改制工作中侵害集体和群众权益的情况发生，笔者有四点建议。一是规范改制流程，加大对重点环节的监管力度。如方案制定过程中，由于每个村的资源禀赋、发展状况千差万别，应当充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，尊重群众的选择，不搞“一刀切”。在资产评估和审计过程中，保证评估报告和审计报告客观准确，防止集体资产流失。二是防范隐性漏洞，提高应对能力。如加大对隐名股东权益保障力度，探索股权合理流动等方面都需要科学论证，制定有效应对措施。三是稳步提高群众收益。通过年终现金分红、配股、送股等形式，不断提高股东实际收益。四是加大集体资产投资收益用于改善民生事业力度，着力提高困难群众保障能力，不断扩大受益面。

（二）把理顺管理关系作为提高管理效能的关键

农村集体产权制度改革，一个显著变化就是增加专业化的集体经济组织（多数为企业或股份合作社）。由于改制后绝大部分集体资产划入集体经济组织，势必造成两委会“空壳化”表象。为避免出现两委干部竞相争取兼职企业管理岗位，造成两委会服务功能与集体经济组织经营能力双双减弱的被动局面，必须妥善处理好“党、政、经”三方关系。概括讲，就是明确职能定位，实现以基层党组织为核心，两委会、集体经济组织相对独立运行的局面。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。农村基层组织在改制过程中应当发挥领导核心的地位，领导行政组织、经济组织执行党的决策部署，扎实开展好工作。

如果集体经济组织发展过程中需要产生支部，可以考虑将居委会支部升格为党总支，统领群众自治组织和集体经济组织建设。以村委会、社区居委会为代表的群众自治组织，应当尽职履行维护群众合法权益、管理公共事务和公益事业、调节群众纠纷、协助维护社会治安等公共服务职能。尽管村委会、居委会是集体经济组织的重要股东，但是股东权利的行使应当符合集体经济组织章程，避免出现越位现象。集体经济组织是集体经济的经营载体，是按照章程独立运行的法人组织。由于村委会、居委会在改制后持有大量的集体股份，为了避免出现两委会换届对集体经济组织的运行造成冲击，以及其它情况下单位和个人干扰集体经济组织正常开展生产经营活动，应提前作出制度性安排。

（三）把优化集体经济组织运行机制作为提高经营效能的突破口

集体经济组织对于农民群体是一个新兴事物，健全管理机制是提高其运营效能的重要保障。改革成功与否，关键看能不能经得起市场的考验。为了让新建集体经济组织尽快摆脱缺经验、缺人才、缺项目等先天不足的束缚，提高在市场中的竞争力，笔者提六点建议。一是完善治理结构。即按照章程规定，选举股东会、董事会、监事会，聘任总经理，形成各司其职、分工负责的工作机制。二是完善内部控制制度。内控制度是现代企业管理的重要手段。完善内控制度，对于提高管理精细化水平，保护投资者合法权益，有着非常重要的意义。新建集体经济组织要转变管理理念，实现从“人管”向“制度管”的转变。三是完善重大事项管理水平。对与集体经济组织有重大利害关系的经济事项、组织事项或其他综合事项，建立严格的报告和备案制度。界定重大事项范围，严格重大事项议决程序，完善对重大事项的履行情况及时进行监督检查。四是加强经营组织人才队伍专职化、专业化水平。目前集体经济组织在管理观念上还不够开放，对于职业经理人等一些非常成熟的管理方案还不能完全普及。甚至于党、政、经“三块牌子、一套人马”的现象还比较普遍。除此之外，在集体经济相对薄弱的村居，专业会计等专业技术人才极度匮乏。为了提高集体经济组织的生机活力，这些短板亟待补齐。五是健全激励机制。在基层的改革工作中，应当贯彻让实干者得实惠的理念，为基层干部干事创业提供良好的制度保障。白庄社区在改制工作中，就曾经将集体净资产的10%用于激励两委干部（前置条件为投入等额风险资金），这体现了激励与责任的有机统一，是一条非常好的制度设计。六是建立和完善考核评价制度。通过考核传导压力和责任，不断推进机制创新，激发集体经济组织内部活力。

（四）把群众满意作为检验政府服务水平的试金石

政府服务好不好，群众满意是金标准。白庄社区的试点经验证明，经济社会的发展迫切需要一个良好的发展环境，需要各级党委政府提供宜业兴业的发展平台。对此，笔者针对白庄社区在改制过程中遇到的一些问题，对基层政府提四点具体建议。一是要做好顶层设计。让改制工作既能发挥村级自治又能尽职监管，既能保证统筹推进又能兼顾个性差异，既能健全激励机制又能保证公平公正，妥善处理好市场与政府的关系、两委与新建集体经济组织的关系、两委干部与群众的关系。二是服务关口前移。在白庄的改制工作中，由于前期与政府审批部门沟通不畅，前期工作形成的文件不符合审批标准，在一定程度上迟滞了改制进程。集体资产产权制度改革涉及户籍制度、土地利用制度、财政制度、城市管理制度等一系列专业问题。对于农民群体而言，政府审批流程及审批依据专业化程度较高，存在应对能力不足的问题。在此建议政府有关部门提前做好调研，协调解决改革中遇到的困难和问题。基层干部要深入一线，加强政策解读和队伍培训，编印通俗易懂的宣传材料，把改革精神和政策要求准确传递给人民群众。对于审批部门要严格落实简政放权要求，一次性提前告知审批流程和要求，为经营主体的注册和运营赢得时间。三是制定和执行优惠的税费政策。集体产权制度改革之后，由于经营主体、适用法律都有一定变化，税费负担有所加重。笔者建议基层政府在合法合规的前提下，适度减免一定税费。比如为鼓励改制后的村居改善公共设施，允许新设集体经济组织税前列支营业收入中承担公共服务部分的支出。四是政府通过用活融资、担保政策，健全风险防范分担机制，加大公共服务支出，减轻基层负担，增强集体经济抗风险能力。

白庄社区的试点工作是平阴县集体资产产权制度的一项重要尝试，是对集体经济传统发展模式的重大突破。在不改变集体所有权性质的前提下，真正做到了规范处置权、明晰所有权、放活经营权、保障收益权，这对于构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系，加快集体经济发展、提高群众收入水平提供了坚实的保障。

（责任编辑 张讯）

陈栋，中共平阴县委党校讲师；赵诗强，中共平阴县委党校副校长（邮政编码 250400）

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1672-6359(2017)04-0125-04