论社会保障推进社会管理创新

●邵雅利

论社会保障推进社会管理创新

●邵雅利

社会保障是推进社会管理的重要手段，也是推动社会管理创新的必然要求。本文从社会保障的视角，分析了近年来一系列影响较大的社会管理事件，阐明了社会保障影响社会管理创新的四大因素，并分别从收入分配公平、改善民生、解决群体性事件三个方面，提出了利用社会保障制度推进社会管理创新的对策建议。

社会保障 社会管理 创新

一、社会保障推进社会管理创新的理论分析

以“济贫”、“防贫”、“救灾”为主要目的的社会保障，源于1601年伊丽莎白的《济贫法》问世。而我国的社会保障研究起步较晚，在1982年的宪法中才将其作为一项制度予以明确。1982年《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救助和医疗卫生事业……”。2004年，在我国的宪法修正案里又新增“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。以上法律不仅明确了社会保障的责任主体、主要内容、法律地位，还进一步对社会保障制度的不断完善提出了要求。

社会管理是在党的十六大以来，伴随着科学发展观和构建和谐社会而提出的，是政府和社会组织运用多种资源手段，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行规范、协调和服务的过程。其目的在于满足社会成员生存和发展的基本需求，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，建立经济、社会、自然和谐相处、协调发展的社会环境，具有明显的中国特色。

社会保障是社会管理的重要手段，同时也是推动社会管理创新的必然要求。社会保障致力于达到的目标也正是社会管理工作的重要内容。二者之间的关系主要是通过如下三方面的过程来实现的：一是促进社会公平。即社会保障制度能够消除公民因意外灾害、失业、疾病等导致的机会不均等，通过“劫富济贫”，等同于国家对国民资源进行二次分配，形成全体社会成员的风险共担，促进了社会公平，维护了社会稳定。二是改善民生。即通过社会保障制度，提供更多的就业、医疗、养老、住房、教育等公共资源，保护全体社会成员的基本生活，不断提高物质生活和精神生活的质量，改善民生的同时也大大降低了社会风险。三是减少社会矛盾。社会保障制度能够帮助减少和消除贫困，保障社会成员能够尊严、体面地生活，有效参与社会公共事务，消除了社会矛盾激化的基础。

二、社会保障视角下影响社会管理创新的因素分析

改革开放以来，我国经济发展和社会建设取得了巨大成绩，为我国民生改善、社会稳定奠定了坚实的基础。然而，由此而引发的社会贫困、社会风险、社会公平问题也随之日益凸显，城乡、地区、工农之间的收入差距不断拉大，城镇失业人口、农村贫困人口、失地农民等弱势群体的基本生活得不到保障，城镇化进程缓慢，这些都增加了社会不稳定因素，而这些又都缘起于社会保障制度的不到位、不合理、不公正。就业、医疗、养老、住房、教育等社会保障领域依然是群体性事件的多发、高发领域。据不完全统计，2012年，我国发生社会影响较大的群体性事件共423件，平均每天发生量超过1件①。据全国总工会统计，2012年1—8月，全国共发生围绕工资纠纷的规模在百人以上的集体停工事件120多起②。

本文通过分析近年来发生的一系列影响较大的社会管理事件，以阐明社会保障对社会管理问题的四大影响因素：

一是贫富差距、社会分化是社保改革所要解决的重要问题，极容易激化社会矛盾、触发社会管理问题。2011年6月，实名认证为“中国红十字会商业总经理”的新浪用户郭美美连续在新浪微博晒出自己的别墅、豪车、名牌包，引发了公众对中国红十字会的信任危机，在2013年4月雅安地震发生后的第一时间，十多万微博网民在中国红十字会的微博赈灾信息下发布内容“滚”，公众对红会的信任已经积重难返。而这一事件的背后实质上是人们对中国日益增大的贫富差距的不满，以及对当下慈善体制不透明的强烈质疑。2012年，我国的基尼系数高达0.474③，已超出国际公认的警戒线0.4，城市化进程的严重滞后加重了这种矛盾，2亿多乡企职工和农民工依然游离于城市的边缘④，享受不到无差异的包括社会保障权在内的公平权利，无形之中激化了社会矛盾。

二是民生问题引发社会矛盾。2010年9月18日，有网友爆料，安徽省望江县委、县政府占用182亩农田兴建超豪华办公大楼，办公楼建筑面积达43600平方米，且装修豪华。还有陕西安监局长杨达才，因为其在灾祸现场的一个疑似 “微笑”的照片，被查出在任职期间严重违纪并涉嫌犯罪。深圳龙岗区街道干部周伟思，始于网友曝出其“坐拥 20亿身家”、“拥有 80处房产”，当地纪检监察机关循此查去，发现其涉嫌受贿、行贿的行为。诸如此类的事件实质都是因为社会保障在民生领域的缺位以及不公平、不公正而引发的。大多数人辛苦工作几十年都买不起房，有的官员依靠自己手中的权力就能轻松坐拥数套房产。与此同时，城镇居民的看病难、看病贵现象依然普遍存在，农村居民也未从新农合制度中获得预期的实惠；老龄服务事业严重滞后于经济发展，政府本应承担老年照顾的重要责任，而目前我国老年人的生活照料、医疗健康、精神文化等方面的工作依然是以各种方式推托给家庭来承担。这都是引发社会管理问题的燃爆点。

三是困难群体、弱势群体的基本生活得不到有效保障，加之公众诉求渠道不通畅，引发极端暴力事件。2013年6月7日，厦门BRT上的一辆公交车行驶过程中突然起火，造成47人死亡，34人受伤，犯罪嫌疑人陈水总当场被烧死。警方证实，陈水总因泄愤纵火。而事后发现，陈曾在网上多次发帖，并连续跑了20多趟，都未能办成社保，最后将怨恨转移给社会，造成惨痛教训。“济贫”、“防贫”是社会保障的最初要义，即要保障社会成员能够至少享受最低的生活。而这一点在我国城市范围都无法做到，在广大农村情况更为严重，农村贫困人口的基本生活保障问题依然没有得到有效解决，人情低保、权力低保现象也普遍存在。我国社会保障的受益人基本只限于城镇居民，即城镇国有、集体企业职工，而众多的私营、自由职业者仍然没有加入，城镇职工家属、乡镇企业职工、进城农民工更是被拒绝在社会保障之外。同为劳动者，却并未享受到同等的社会待遇，无形之中加重了社会管理的难度。

四是社会救助缺位引发的公众舆论进一步激化社会矛盾。2012年11月末，有媒体报道，在河南省郑州市，一名农民工冻死在郑汴路与中州大道交叉口的桥下，引发了社会对街头救助的广泛讨论。而关于农民工和流浪乞讨人员被冻死的消息并非孤案。事实上，早在20世纪90年代，我国的社会救助制度就要求国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予物质帮助和服务。但目前，我国的社会救助仅停留在城乡居民的最低生活保障、农村五保户供养、低收入家庭专项救助，自然灾害救助大多依靠民间，而对流浪乞讨人员的救助以及对低收入家庭的医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助几乎空白。

三、社会保障推进社会管理创新的对策建议

事实上，社会保障制度一直以来都是政府进行社会管理的重要工具和手段，政府通过制定社会保障制度来履行国家的社会管理职能。国内外的实践经验表明，设计良好的社会保障制度不仅能够帮助政府进行有效社会管理，推进社会管理创新，还能促进经济发展，维护社会稳定。

（一）充分发挥社会保障在收入分配改革中的作用，维护社会稳定

社会保障通过收入补偿、转移性支付等制度安排对收入分配进行有效调节，目的是减少贫困、缩小贫富差距、促进社会和谐稳定。

第一，通过完善的社会保障制度完成二次分配，缩小贫富差距。社会保障促进收入分配改革的影响机理在于社会保障费专款专用的功能特性，即社会保障收入入库以后，按照不同类别分别纳入各专项基金专款专用，并以保险救济金的形式再分配给符合条件的低收入者或困难群众，从而缩小贫富差距，促进收入分配公平。

第二，建立与各级政府事权相适应的公共财政体制，避免因财力和事权不匹配而出现的社会保障逆向调节现象。所谓社会保障的逆向调节，是指由于地区间的财力差异而导致社会保障的运作不但没有使社会资源从高收入群体向低收入群体流动，反而扩大了两者的差距，出现“劫贫济富”的现象。地方政府财力不足是造成我国经济不发达地区社会保障逆向调节现象的根本性问题，也是此类地区社会管理问题高发的重要因素。1994年的分税制改革使财政收入更多地向中央和省级政府集中，而基层政府却承担了更重的事权。有调查表明，市县两级政府承担了全部的失业保险、社会保险和福利支出。城市最低生活保障资金是由省以下的地方政府提供，且资金的承担比例是不确定的。在建立农村特困群众最低生活保障制度方面，如广西规定，自治区政府承担50%，地级市和县承担50%。而大部分国家的社会保障几乎都由中央政府提供。因此，要进一步推动建立各级政府财力与事权相匹配的公共财政体制，明确各级政府在社会保障中的事务管理与财政支付上的责任分担，让地方政府承担更多的实施责任，而中央政策则承担更多的财政支付义务，管理事项的划分以及财政支付比例的确定都必须法制化。

（二）充分发挥社会保障在民生改善中的作用，化解社会矛盾

第一，减少教育不公，推进公共教育均等化。目前我国的教育不公主要表现在教育资源在地区、城乡的不均等，以及由于收入差距、城乡分割而带来的教育机会不平等。因此，一方面要进一步加大对中西部地区以及广大农牧区的财政投入，特别要加大对农村基础教育的支持力度，新的教育发展布局以及教育的增量部分应向薄弱地区倾斜。另一方面，要将基础教育领域中的教育资源分配重心上移，过渡到县级、省级统筹，制定最低受教育标准，采取补助的办法确保所有人群达标，缩小省区之间、高校之间、城乡之间的教育差距。

第二，完善现有基本医疗卫生制度。在我国当前城乡二元社会保障制度无法得到根本性改变的情况下，要进一步发挥社会保障在城乡居民医疗服务中的作用，一方面需要逐步扩大以非公经济就业人员、个体工商户、灵活就业人员、进程农民工为主体的城镇社会保障覆盖面；另一方面，在完善农村养老保险、新型合作医疗和最低生活保障制度的基础上，还要加快建立针对失地农民的医疗保险制度，以及建立健全包括农村失业、生育保险、救济和其他社会福利的保障制度。

第三，建立覆盖城镇就业困难人员、高校大学生、农民工、失地农民、农村富余劳动力的范围广、多层次的公共就业服务平台。一是在各行政村设立社会保障信息员的方式，为失地农民、农村富余劳动力提供就业信息和指导服务；二是要定期为进城农民工提供免费就业技能培训、免费职业指导、免费就业信息；三是要引导、鼓励城镇就业困难人员、高校大学生向战略性新兴产业流动，同时，还要对大学生创业进行帮扶，扩大就业容量。

第四，扩大养老保险覆盖范围，尤其要解决失地农民的养老保险问题。过低的覆盖率使养老保险制度的公平性和可持续性广受质疑，而在未覆盖进入的城镇非正式部门和农村居民中，失地农民又是一个特殊群体，他们既不享有土地保障，也不享有无差异的城镇居民社会保障制度，处于边缘地带。因此，一方面完善由城镇居民为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系转移的养老保险体系，另一方面还要鼓励、引导城镇化进程较快的地区先行先试，探索分年龄段、广覆盖、统账结合的失地农民养老保险模式。

第五，完善社会保障性住房法律制度。为缓解房价上升造成的社会矛盾，我国大规模建造了一批社会保障性住房，然而，在分配过程中也遇到了分配过程不透明、分配对象不合规、保障性住房商品化以及骗购、骗租等问题，使社会保障性住房偏离了最初的轨道。因此，要完善我国社会保障性住房分配的基本法律制度，建立更为严格的监督管理机制，加强对违法行为的惩戒力度，确保社会保障性住房的公平、有序。

（三）充分发挥社会保障在解决群体性事件中的作用

第一，强化现行社会保障制度的执行力，避免因有令不行而引发恶性社会管理事件。一方面，明确政府在社保制度执行中的政策宣传职能、财政职能以及监督管理职能，确保执行到位。另一方面，要明确社会保障制度条款，对个别条款界定模糊的，要及时更正，同时还要避免因部分个人的信用薄弱而造成社会保障执行对象失准。

第二，进一步明确政府“济贫”、“防贫”的责任，发挥社保制度在消除贫困方面的职能作用。社会保障制度是反贫困的重要手段，恰当、适宜的社保制度在发展中国家发挥的作用尤其明显。反贫困是国家承担的国民最低福利目标，我国目前的人均GDP水平并不高，且地区间发展水平相差太大，这决定了我国在相当长的时间内必须采取“补救型”的社会保障模式来消除贫困，即对重点地区、重点人群给予特殊扶持，而非“普惠型”的模式。

第三，逐步建立覆盖全国、城乡统一的社会保障制度，消除现有因城乡、地区、身份不同而带来的社会保障不公。社会保障是在按生产要素分配的基础上靠财政分配保障低收入和无收入的劳动者正常再生产，是按大数法则运行的一种制度。应尽快建立包括私营企业职工、乡镇企业职工、自由职业者、城镇职工家属、进城农民工、失地农民等在内的广覆盖、多层次、全方位的社会保障制度，使所有社会成员享有同等的社会保障权益。■（本文系2016年福建省社科规划课题一般项目“以增强人民获得感为导向的福建公众幸福指数机制构建研究”〈J2016B143〉的阶段性研究成果）

（作者单位：福建江夏学院马克思主义学院）

注释：

①包利民：《2012年我国群体性事件形势分析》，《信访与社会矛盾问题研究》2013年第1辑，第52～59 页。

②参见2012年12月发布的中国社科院2013年《社会蓝皮书》。

③李铭.浅析中国城市贫富扩差之弊及解决之策[N].安徽经济报2013年6月3日。

④邓大松,柴志坚,杨红燕.论和谐社会的社会保障,社会保障问题研究（2005）——养老基金管理与生活质量国际论坛论文集.2005年10月1日。

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