推进预算编制改革的探索与实践——以湖北省云梦县为例

●程国安 胡国民 张 磊

推进预算编制改革的探索与实践
——以湖北省云梦县为例

●程国安 胡国民 张 磊

推进预算编制改革是财税体制改革的基础和重点内容。2013年以来，湖北省云梦县创新管理，锐意改革，在预算编制改革方面进行了一系列探索和实践，力求既突出重点，又整体推进；既立足当前，又着眼长远，着力解决预算编制管理中存在的突出问题和薄弱环节，为深化财税体制改革奠定了坚实基础，取得了较好成效，具有一定的借鉴意义。

预算管理 编制改革 绩效分析

一、湖北省云梦县推进部门预算编制改革的历史探索

我国1994年出台的第一部 《预算法》已对部门预算编制提出明确要求。2000年，中央推出源头治腐四项改革后，部门预算改革作为其中一项重要内容，在中直部门开始试编，这是新中国成立以来的初次尝试，其后，各地财政部门也纷纷进行了部门预算改革试点,为我国全面推行部门预算奠定了良好的基础。

云梦县部门预算编制改革始于2003年，主要是通过“预算统编、收支一本账”管理模式，先期选择在县办、政办、组织部、财政等9家开展部门预算试点，从形式上达到了上级规定的 “一个部门一本预算”这个基本目标。通过部门预算，单位部分应由预算内保障的经费，通过其非税资金来抵顶，在一定程度上缓解了地方财力不足的状况。但是，预算内、外资金“混编混用”、“综合算账”，也为“预算与执行两张皮，变通创收，人员随意进入”等现象埋下了隐患。到2006年，云梦县按照上级精神，确立“收入全额上缴、支出定员定额、预算内外统筹、收支彻底脱钩”的总体思路,在县直66个一级预算单位全面推行部门预算,并将部门预算改革延伸到所有二级单位，实现了部门预算改革全覆盖。这次改革对提高财政资金的使用效益,优化财政支出结构,监督政府机关的收支行为等，都起到了巨大的推动作用。但由于受各种因素的制约,部门预算的编制还较随意、粗糙，执行力与制约力都不强,严重影响了部门预算效能的发挥。2014年，云梦县再次适时推出了 “全额预算管理改革”，在县直66家一级预算单位推行 “分块编制、分类保障、综合统筹、一对一执行”的改革举措。这次改革提升了部门预算科学化、精细化水平，提高了执行力、制约力，有效改善了财政供养人员经费保障不足、预算科目执行不对应等问题。但长期累积形成的超编混编现象，使得新出台的部分个人政策待遇难落实，人编财编分头管理，导致部门非税收支预算执行困难，预算执行重预内、轻非税，变相助长了单位多收多用的风气，破坏了发展环境。这些问题已成为制约云梦预算编制精细化、财政管理规范化的短板，与全面从严治党、全面深化改革的精神相背离。2017年，云梦财政再次组建工作专班，历经考察学习、对比分析、人员清理、测算研究后，果断打破原有编制模式，全面启动了部门综合预算编制管理改革。

云梦部门预算编制改革历经14年，跨越了三个阶段的转型升级，每次转型升级都带来了量的积累与质的渐进，带来了管理的创新与成效的显现，充分体现了云梦财政人锲而不舍的韧劲与攻关克难的勇气。近年，省市领导来云梦调研时，对云梦财政坚持不懈深化部门预算改革的举措与成效给予充分肯定，一致认为云梦部门预算编制改革促进了部门预算与财政规划、预算执行、存量资金、绩效管理的有效衔接，走在了省市前列。

二、云梦县启动部门综合预算编制改革的具体举措

（一）三个全面

一是原则思路全面转变。就是打破原预算分块编制的做法，采取“收支脱钩”模式，统一编制一套部门综合预算：单位非税收入按“收支两条线”原则缴入国库，由政府按比例统筹使用；单位经费支出按单位性质、核定编制、有明确组织人事关系的人数以及全县统一的项目标准，分类保障，确保单位基本需求，确保上级政策落实，确保同类单位财政保障基本均等公平。

二是人员机构全面清理。坚持“先有编制人事关系、后有财政供养关系”原则，于2017年2月启动了由编办、人社、组织等部门参加的县直机关事业单位人员编制清理工作。该项工作历时30天，彻底摸清了县直单位组织人事关系与机构编制性质情况，为部门预算编制改革扫清了障碍。

三是编制口径全面调整。就是以清理确认人数为基础、以编办核定单位经费性质为前提，分三类分别测算安排。其中：全额拨款单位按人社批复和县政府确定的项目标准由财政预算内保障；差额单位结合人均综合财力，按人均不低于5万元标准测算编列；经费自筹单位通过单位非税收入予以安排。

（二）三个突出

一是突出预算约束。部门预算编制依法依规，切实将各项收支全部纳入预算管理，确保年初预算真实、完整；部门预算执行坚持“先有预算、后有支出”，不断规范预算调整追加审批程序，进一步缩小预决算间的差异，增强预算的刚性约束力。

二是突出管理职责。根据《预算法》、财政部《地方预决算公开操作规程》，财政部门负责编制和执行政府预算，强化对部门预算和财务管理的监督，是政府预决算公开的主体；预算单位依据法定职能和事业发展需要编制部门预算，是预算编制、执行和公开的主体，对本单位预算执行结果和财务管理负总责。县直各单位要切实承担主体责任，完整编报收入，统筹安排支出，统编收支预算，并将部门预算、部门决算和“三公”经费全面公开。

三是突出绩效导向。确立全过程预算绩效管理理念，完善预算编制过程中的绩效目标审核机制，加强部门整体支出绩效管理，推进绩效评价结果的应用；建立和完善项目支出定期评估和退出机制，对竞争性领域专项进行清理，坚决取消“小、散、乱”的项目，加快建立以绩效为导向的预算分配制度，不断提高预算管理绩效。

（三）六项配套

一是科学核定非税计划。结合省财政、物价现行收费目录测算各单位2017年非税收入征收计划，如无政策性减收因素，原则上一律按前三年平均数核定。

二是分档安排征收经费。全额拨款单位,完成计划100%以内的部分，按收入额的30%安排征收经费；完成计划100～150%的部分，按20%安排征收经费；完成计划150%以上的部分不安排征收经费。

三是严肃执行“掉一扣一”。非税计划一经下达应严格执行，未完成计划的，按掉一扣一原则，相应扣减应拨征收经费或项目预算，扣完为止。

四是规范征收经费结算。考虑到非税收入的季节性，年初先由财政预拨，6月份后再结合收入进度核拨，年底结合任务完成与预拨情况据实结算。

五是清理规范部门专项。对原预算老专项，坚持“零基预算”原则，先清零、再重新甄别；对本年新增专项，坚持“两个只减不增”，保证现有项目的数量原则上只减不增，现有项目的额度原则上只减不增。

六是推行工资统发。从6月份起，所有一级预算单位要实行工资统发，除有人事编制关系人员外，其他人员一律不得进入单位工资花名册，银行不得代发，切实发挥预算“顺清倒逼”的作用。

三、在推进部门综合预算编制改革中体现的云梦特色

云梦财政推进部门预算改革的特色体现在改革的过程与成效上，具体分析，主要有以下几个方面。

一是“提认识”。云梦财政坚持把部门预算编制改革作为财税体制改革的基石和贯彻《预算法》的突破口，坚持把财政预算管理放在首要位置常抓不懈，极大增进了加强部门预算编制改革的重要性和紧迫性。

二是“广覆盖”。将政府的全部收支纳入预算管理，做到了资金管理全覆盖；在县直66个一级预算单位及各二级单位全面推行部门预算,做到了部门预算全覆盖。

三是“促公平”。云梦部门预算改革首推“公正、公平、公开”。云梦财政实施“零基预算”，取消部门所有项目支出基数，一切以实际需求为依据，逐项审核项目支出的政策性和必要性、支出额度的合理性和可行性、项目实施的确定性和绩效性。对人员经费、公用经费和项目经费，采取“核定编制、统一标准、分类保障”的方式，逐步健全完善了预算标准体系，提高了年初预算编制到位率。2014年以来，“三公”经费年均降幅18.1%，促进了各部门量入为出、精打细算，较好地实现了财政保障基本均等、公平，营造了平等、和谐的社会发展环境。

四是“清专项”。对现有专项资金进行全面清理。实行专项资金预算“一年一定”，打破固化安排，整合意义相近的项目，重新评价项目存在的必要性、可能性和可行性，对项目支出绩效欠佳和管理中存在突出问题的项目、已到期项目以及支持方向与县委、县政府工作目标相偏离的项目，不得纳入预算安排。专项资金支出体现了部门职能和县委、县政府工作重点，避免了项目分散化、资金碎片化、“撒胡椒面”等问题，化“零钱”为“整钱”，提升了资金效益。

五是“重绩效”。牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，将30万元以上的项目支出全部纳入预算绩效管理，2014年以来，对147个项目实施了预算绩效管理、23个预算单位整体支出尝试推行绩效评价试点工作，评价额度6.58亿元，评价面、评价额度均大幅提升。对资金使用效益不高、使用不规范的，定为绩效差评项目，大幅调减资金甚至取消预算，对绩效优评项目，根据财力状况和项目资金需求，予以保持或者加强，进一步完善了预算绩效管理机制。特别是2017年的预算编制改革，人编财编关系基本理顺、预算保障标准大幅提高后，有力地保证了单位正常运转和养老保险改革顺利实施，今年元至7月人员支出3.96亿元，比去年同期增加5210万元，部门经费频繁追加、预算执行不“一对一”等问题明显好转，预算改革“负重前行、利及长远”的效应正在逐步显现。

六是“强监管”。先后开展了内部财务检查、专项资金检查、票据稽查、会计信息质量检查。配合纪检部门，按5个大项、37个小项的检查内容开展了“六个专项治理”活动。运用大数据，对城市低保、农村低保、农村五保、医疗救助、城镇保障性安居工程、农村危房改造、农业支持保护补贴等8项惠民政策落实情况开展集中检查。对全县193个行政事业单位、63个企业单位实行建账监管，对全县294个行政村（社区）全面实行“双代管”。严把评审关口，完成评审项目累计122个，审减资金1.56亿元。三年完成政府采购预算3.16亿元，共计节约资金4028万元，年均节约率12.7%。对全县153个单位开展了财产清查。净化了财经秩序，规范了财政管理，提升了监督绩效。

七是 “全公开”。已公开部门预算的单位达到66个，已公开专项资金89项，公开资金13.96亿元。强化预决算和“三公”经费公开主体责任，对2015年来的政府预决算、地方政府债务、上级转移支付资金以及部门预决算、部门“三公”经费预决算向社会公众全面公开。

四、云梦县在推进部门综合预算编制改革中存在的问题

一是收支矛盾日益突出，财政保平衡难。新常态下经济下行压力进一步传导到财税领域，供给侧改革、营改增改革及放管服改革形成的降税减费，财政增收难。与此同时，中央重大改革和政策性增支多期叠加，民生支出地方配套、干部教师调资、养老保险改革、基层“三支队伍”待遇落实等，财政刚性需求增大，且成为以后年度的支出基数，特别是今年县直部门预算改革后，县级财政缺口达1.8亿元，财政支出压力前所未有。

二是财权与支出责任不明晰，年初预算编制难。目前，中央、省对县级基本财力保障规定了明确的范围和标准，其中涉及民生的支出占比就达到75%，加上机关事业单位人员和基本运转经费后，地方财政实际可安排调剂的空间不到10%，但省市政府及其部门时常出台一些文件规定，要求地方财政予以保障，导致基层财政预算逐步被肢解和碎片化，年度预算还未编，财政蛋糕就被切去一大块，财政预算编制一年比一年难。

三是人事关系错综复杂，个人待遇落实难。由于地方机构改革并不彻底，人员分流留有隐忧，导致部分单位人员结构、来源成分比较复杂，历史渊源积压颇深，全面清理规范人事编制压力大、成本高。同时，2014年全省第三步规范津补贴以来，中央、省相继出台的县以下公务员职级并行、乡镇机关在职人员工作补贴、交通补贴等政策，进一步加剧了县级财政保障的矛盾，人为增大了正式编制人员政策待遇的落实难度。

四是上级补助下达较晚，年初预算完整性难以保证。近年来，上级财政提前下达转移支付的力度不断增加，但按照惯例，每年3、4月时，中省各项补助的下达额度仅上年实绩的30%左右，导致每年审计与人大提出的财政预算完整性问题难以根本克服，导致财政预算编制不完整。

五、云梦县继续推进部门综合预算编制改革的整改建议

一要进一步提高预算刚性。严格按“两上两下”的工作规程，依法编制部门年度预算，预算一经批复，即具有法律效率，必须坚决按项目、金额实行“一对一”管理，预算执行过程中一般不再办理追加调整事项，严禁“张冠李戴”行为，切实做到“无预算不支出、预算什么支出什么”，不断增强预算约束。

二要进一步加强非税监管。非税收入是政府财政性资金，所有权是政府。预算单位必须坚持“收支两条线”原则，依法依规组织征收。要严格执行非税收入“掉一扣一”和政府分类统筹政策，既杜绝单位随意减免行政事业性收费和政府性基金，也防范滥收乱罚搞创收等违规行为，强力扭转非税单位的错误认识。

三要进一步加大清理盘活存量资金力度。继续落实上级相关政策，坚决将各级各类财政或部门结余资金以及超过两年的财政或部门结转资金收回财政总预算，不断提高财政资金的使用效益和效率，促进部门预算逐步编实、编全、编准。

四要进一步推进财政信息透明度。严格按照国务院、省“两办”和省厅预决算公开工作规程，全面落实财政部门和预算单位的主体责任，着力改进预算单位在部门预决算和“三公经费”预决算公开工作中被动消极的问题，不断通过部门预决算公开，倒逼部门预算执行与单位财务收支管理规范化。

五要进一步强化机构编制管理。要不断巩固人员清理和预算编制改革成果，充分结合事业单位分类改革后财政实际保障程度与社会稳定动向，在加大超编、无编人员清退力度的同时，研究完善财政分类保障制度，不断减轻县级财政压力。

六要进一步强化预算监管。要围绕 “治权”、“管钱”这一重点，从规范综合预算、基本支出、项目支出、预算执行着手，做实、做准、做细部门预算，进一步强化主体责任。要围绕涉及文化教育、医疗卫生、社会保障等有关民生、社会热点和扩大内需等重大预算支出开展监督检查，建立“全员参与”、“全面覆盖”、“全程服务”的财政预算“大监督”机制。要围绕预算、执行、核算、监督四大环节，加强预算绩效管理，拉紧资金运行链条，强化预算资金的分配管理和跟踪问效，不断提高财政资金安排使用的合法性、有效性、规范性。■

（作者单位：湖北省云梦县财政局）

[1]刘诗.我国政府预算编制现状及改革探讨[J].现代商贸工业，2010，（12）.

[2]王金秀.部门预算编制与管理改革的趋向[J].中国财政，2001，（04）.

[3]张春志.部门预算编制和执行中的问题及建议[J].中国市场，2017，（15）.

（本栏目责任编辑：范红玉）