试议财政监督制度的理论基础与发展趋向——基于公共部门交易费用视角

●刘 熙

试议财政监督制度的理论基础与发展趋向
——基于公共部门交易费用视角

●刘 熙

交易费用在公共部门广泛存在。财政作为政府活动的物质基础，其职能的行使集中体现了公共部门的交易费用运行情况。本文从公共部门交易费用的角度，提出财政监督制度产生的理论基础是降低财政交易费用，同时对监督费用、信息费用、市场费用及其他费用作了具体分析，最后得出财政监督制度的发展要以降低交易费用为评判标准、要重点建立威慑机制提高违规成本、变革式运用信息技术、提供法定的外向型监督公共品以及与财政管理相协调等五点启示。

财政监督 交易费用 制度创新

交易费用是新制度经济学的核心概念，由于其广泛存在又长期被传统经济学忽视，以致它的出现为解释经济现象提供了一个新的理论范式。随着研究的深入，交易费用分析不再局限于市场和企业领域，并已扩展到公共部门。近年来，已有学者就我国政府预算、财政收支、政府采购等方面的交易费用问题进行了探索性研究，但尚未对财政监督做过类似思考。而财政监督，虽然是“财政分配体系所客观、必然要求发挥的功能，是整个财政工作的重要组成部分”（贾康，2007），但长期存在基础理论贫乏的问题。鉴于此，笔者认为以交易费用的理论框架来对财政监督的理论基础作一个新的解析，然后借此重新审视其发展趋向，有一定的理论和现实意义。

一、公共部门的交易行为及费用问题

在讨论公共部门的交易费用之前，有必要先回顾一下制度经济学关于交易的界定。威廉姆森（2002）认为，交易发生于商品或服务通过技术上的不同界面进行转移的时候，意味着一阶段活动的终结和另一阶段活动的开始。而先前旧制度经济学派代表人物康芒斯 （1997）定义，交易是“个人与个人之间对物质的东西的未来所有权的让与和取得”，强调的是法律权利。资源的物理交付和产权的法律转让反映了交易的两种不用类型。另外，交易本身包含契约性质，即对未来履行作出的承诺（阿尔奇安和伍德沃德，2003）。在新制度经济学看来，社会行动是形成和维持制度框架所必需的，而经济活动就发生在这样的制度框架内，因而经济交易不过是特殊的社会交易，形成、维持和改变经济运行制度的其他交易行为更值得关注，如政治交易。

公共部门为保障公共产品供应，从国民收入中抽取一部分，用来购买产品和服务，组织政府运转和生产，提供经济交易的法律框架并管制市场，实现全社会的收入再分配。这一复杂过程充满着资源的交付和权利的转让：在公共部门与外界市场的交互中，体现了典型的经济交易，如政府采购；在内部运行中，主要体现为管理性交易，如上下级政府间的转移支付；政治利益集团之间利益均衡的政治交易，如法律的制定。

一般定义，交易费用是指交易中谈判、签约和履行合约的成本，推而广之，是指经济体系的运行成本及形成、维持或改变经济体系的制度框架的成本。毫无疑问，交易费用在公共部门中广泛存在，并分布于公共部门复杂活动的各个环节之中。

按发生的领域，全社会的交易费用可分为市场交易费用、经理交易费用和政治交易费用，政治交易费用就是通过集体行动来供给公共物品的费用，政府发生的各项费用除与直接生产①相关之外均可归入广义的政治交易费用。学界对政治交易费用没有往下细分，但从政府活动的不同类型来看，它显然是可再分的。如果把政府看作是公共产品的生产企业，则与直接生产公共品相关的费用是生产成本，对公共部门而言不是交易费用，可以扣除。承接前面对公共部门交易行为的分析，公共部门交易费用似乎可以这样再分类：政府向市场直接购买产品和服务的交易将产生经济交易费用；维持官僚体系内部运转的成本为管理交易费用；运行和维持一个政府的制度框架而产生的成本为狭义政治交易费用。

一是经济交易费用。政府每年要花费大量资金购买产品和服务，为公众提供国防、教育、科研、基础设施、治安等公共品。在这种购买中，政府与市场其他购买方一样，相对于卖方处于信息劣势，同时由于市场不确定性和机会主义，政府需要花费信息搜寻成本、讨价还价成本、缔约成本和合约的监督履行成本。在此要将购买价格和交易费用区分开来，比如政府投资修建公路的资金，只是为购买生产和建造企业产品和劳务所支付的购买价格，并不是公共部门的交易费用。

二是管理交易费用。运营一个庞大的公共部门，要在上级和下级政府之间、政府与组成部门之间、部门与内设机构之间、机关与公务员之间保证决策科学、政令畅通和执行有力，花费在管理上的内部交易成本主要是决策成本、信息技术投资成本、监督成本、公务员管理成本、官员政绩考核成本等。

三是政治交易费用。设立、维持和改变一个政治体系框架的成本，包括与建立法律制度、行政框架、军队和司法等等有关的成本。此外，还包括与政党、群众社会团体等有关的成本。同样，这些政治交易活动也有信息搜寻费用、谈判费用、决策和监督费用等。

二、财政交易费用：构成及特点

财政是公共部门的物资基础，公共部门的交易费用运行情况集中体现为财政职能的行使。同时，作为政府职能的重要组成，财政在进行资源配置中也会发生交易费用。表1列举了我国财政的主要职责范围，并对公共财政的交易费用作了具体分析：

一是参与制定财税法规及宏观经济政策。财政运行在一个特定的法律框架体系之内，为了实现各方利益动态均衡，实施宏观调控，需要收集经济运行信息，草拟法案、规章制度或政策建议，征求相关部门和群体意见，通过人大或国务院立法、决议形成法律体系。这一过程耗费了大量的政治交易费用，如政府预算也有法律的性质，其出台是一个相当漫长的谈判、博弈和决策的过程。

二是筹集资金。政府收入由税收收入和非税收入（包括国债收入、境外贷款收入）组成，对税收收入和非税收入，财政有监督职责并负责直接征收部分非税收入；国债、地方债及境外贷款主要由财政组织筹集。这里发生的主要是执行和监督的交易费用。

三是分配使用资金。财政主要根据政府事权范围，按年度预算分配资金。按资金流向和财政职责区分，对本级政府提供公共品的资金分配到各职能部门，财政发生预决算审核、拨付和监管费用；对下级政府的一般转移支付，主要是信息、决策费用；带有条件的专项转移支付、投资性支出和部分由财政直接支付的如农业综合开发资金等，包括了信息、考核和监督各项成本。由于财政资金的稀缺和竞争普遍存在，财政分配活动会产生类似讨价还价的交易费用。

四是会计管理和监督。财政对企业、中介机构、行政事业单位实施会计行业管理和监督，为市场提供真实可靠的会计信息，主要发生的是生产“市场经济秩序”这类公共产品的生产性费用。

五是监督财税方针政策、法律法规的执行，主要发生保障政令畅通的管理交易费用。

六是其他。作为出资人和金融风险的最终承担者履行中央金融机构资产财务监管职能、行政事业单位资产财务监管职能，主要是监管费用。

表1 财政活动中交易费用类型及构成

通过分析，不难发现财政交易费用有以下特点：

第一，综合性和复杂性。财政是综合政府职能，公共部门交易费用的大多数表现为财政费用，或绝大多数交易费用与财政有关。由于涉及政府活动的各方面及全过程，使其显得非常复杂，如财政支农涉及十几个部门，有转移支付、投资性支出和部门经费各种形式，每种形式花费的交易费用都有不同。

第二，数量巨大。给定其他条件不变，财政资金筹集使用所发生的交易费用是财政资金量的增函数。民众对政府资金运用效率越来越高的要求也导致监督等交易费用居高不下。我国财政收入早已突破10万亿大关，且长期保持增长，可以推定交易费用的数量也十分巨大。

第三，监督费用贯穿财政活动的全过程。财政活动中大多数交易费用是保障机构运行的管理交易费用，包括信息、决策和监督费用，其中监督费用在财政运行的全过程都有体现。

三、降低财政交易费用：财政监督制度的理论基础

财政监督是指财政部门内部专门机构为保证财政政策、法规的执行和财政资金的安全、规范、有效运行而进行的监察、督促活动。②从交易费用的角度来看，作为一项制度安排的财政监督之所以存在，必然是为了减少交易费用，这包括四方面：一是实施监管，降低监督费用；二是实施监控反映，降低信息费用；三是提供市场监管，降低市场交易费用；四是减少谈判、执行等其他交易费用。

（一）实施监管，降低财政管理体制运行的监督费用

财政资金从财政部门流向职能部门、下级政府或其他市场主体，意味着财政资金这种稀缺资源的交付，对方获得了财政资金的使用权，同时按交易的定义，在财政部门和资金获得方之间建立起一种委托代理的契约关系。这里，政府作为民众的代理人和资金的委托人，财政作为本级政府的代理人，都必须设置一定激励约束机制，促使接受财政资金方充分履行其承诺的责任——对受托财政资金的合规使用及向公众提供公共产品。由于公共部门普遍存在 “激励不足”，一般选择监督的约束手段（江龙，2002）。

财政活动中监督费用的产生源自多种因素，主要是预防资金接受方的机会主义行为。所谓机会主义是指个人可能违反一切约定，谋取自己的最大利益，如通过设立小金库将财政资金转为小集体私用财产。机会主义的存在使财政部门在进行资金分配时不得不考虑如何防止对方的机会主义行为，由此需要一些监管的支出。财政资金的使用方向一般有其限定范围，并且要求了使用要达到的目的和效果。财政资金的这种专用性和效率性要求，需要发生控制成本和绩效评价成本。此外，确保财政体系的顺利运行，要监督财税方针政策、法律法规的执行，从而发生监督费用。

从一定意义上说，财政活动涉及公共部门的全部范围，由财政业务部门对每项资金的来龙去脉都实施监督几乎是不可能的，其费用也十分庞大。财政监督制度的产生，就是建立一种约束机制，对财政违纪违法行为实施查处，提高预期违规成本，使违规成本大于违规收益，最大程度上避免违规行为发生。同时因为财政监督制度的存在和威慑作用，财政违规行为减少，监督费用随之降低。

（二）实施监控反映，减少财政活动中的信息费用

不完全信息是市场和政府活动的常态，财政部门不可能获得作出资金分配、拨付决策所需要的所有信息。这种财政资金分配方和使用方之间的信息不对称状态，导致财政作出决策是有限理性的，而资金使用过程和结果是不确定的，这将增加事前决策成本，同时也将增加事后解决意外情况的成本。财政部门要减少因不当决策造成的损失，就必须进行事前的信息搜寻，获得事中的动态反映和事后绩效的反馈，信息费用由此产生。

在信息存在成本的情况下，一般会采用信息方面的制度安排来节约成本。财政监督制度内含了观察和控制的信息机制，通过全过程的跟踪和反馈，可为财政决策者提供足够的信息，以保证合约的实施，一定程度上可以减少信息费用。例如，我国各级财政部门通过派出财政监督机构或财政监察员，到下级政府所在地或项目实施单位就地履行监督职责，可视为一种信息获取的保障机制。

（三）提供市场监管，减少市场交易费用

前面分析了财政部门提供市场监管公共品生产，真实可靠的会计信息和统一规范的财务会计制度这种产品具有正的外部性。在产权清晰的条件下，市场各方会自动协商解决外部性问题，但协商的市场交易费用是很高的。所以一般更倾向于通过政府加强监督来消除外部不经济问题。我国的财政部门直接提供的公共产品，包括制定财务管理和会计相关的财税法规、制度，提供市场规范，另外主要通过财政监督来打击会计造假、信息失真的问题，如财政部每年组织会计信息质量执法检查。

（四）降低财政活动中的谈判、执行等其他交易费用

严格意义上的财政监督不涉及资金的分配，但对资金分配使用的全过程进行监督。这种监督除了对已经发生的违规行为进行查处之外，还应该在违规行为未发生或正在发生时进行预测和警示。由于投入资金的价值在于使用方对契约的履行程度，在财政资金使用方不履行契约的情况下，后期用于纠正和弥补的执行费用是高昂的，因此财政监督必须在事前、事中体现。

在交易费用上，资金使用方事前提出财政资金分配申请，与财政资金分配部门有一个讨价还价的谈判过程，会发生谈判费用，这种费用因权利寻租等腐败的出现而变得巨大，如“跑部钱进”现象。监督的介入可以减少这种谈判费用。另外，资金使用方与分配方可能地理位置相隔较远且信息不对称，而分配方为了减少谈判费用，可能将一部分资金请求的初步审核权赋予派驻的财政监督部门或监察员，而自己负责终审，如财政部赋予驻各地财政监察专员办事机构对部分中央二级预算单位的预算初审。这种派出的监督机构因为一定地理优势和信息优势将减少双方的谈判成本。

虽然财政监督在上述四方面降低了交易费用，但不可否认的是监督本身是需要成本的，因此财政监督降低了一系列交易费用的同时，又产生了一定的监督费用。

四、关于财政监督制度发展趋向的几点启示

综合上面的论述，公共部门交易费用通过财政综合体现，财政监督制度的存在意义在于降低财政的交易费用。广义上讲，资金所向即为监督所指，财政监督是公共部门交易费用运行情况的晴雨表，财政监督制度对于降低整个公共部门的交易费用有益。由此得到财政监督制度发展趋向的以下启示：

（一）财政监督制度变革将以降低交易费用、提高经济绩效为评价标准

是否降低交易费用是评判一项制度改革成败的标准。财政监督制度变迁中，新制度应使经济绩效的总量增加，受益者只付出较低的监督成本。经济绩效是一个宏观的标准，不仅包括财政交易费用的减少，还包括新制度产生的社会福利相对监督成本的增加。也就是说，为了社会总福利，财政监督机构的监督费用可以保持增长的趋势（包括机构和人员的增加），而财政业务部门和社会的交易费用必须是更多下降的。例如，财政监督部门参与的监督事项，监督结果若作为重要依据影响决策，体现对资金安排的最终约束力，且该制度降低的谈判、决策的交易费用，大于增加的监督成本，起到提高经济绩效的作用，则认为是进步的制度革新；若没有，则是不够成功的制度变革。与人大、社会舆论、监察和审计等其他监督模式相比较，成本与绩效的标准也具有说服力。掌握了这一标准，对推动财政监督制度改革有重要意义。也因为此，以预算绩效评价为代表的评价类管理机制，在未来与财政监督应该会有更好的融合，甚至出现同一化的趋向。

（二）财政监督制度应重在建立起威慑机制、提高预期违规成本

监督是有成本的，所以监督资源必须科学运用。一般来讲，被监督方发生机会主义行为的概率取决于监督频率和惩治力度。监督成本是监督频率的增函数，所以在控制成本的情况下应加大惩治力度，提高预期的违规成本。财政监督体系最终有效运行，往往不是由检查的次数和规模决定的，关键是建立威慑机制，让监督者的形象在财政活动的各环节得以体现，起到防患于未然的作用。财政监督建立威慑机制，可以在以下方面进行尝试：一是相对提高财政监督的独立性；二是提高财政监督的层级，包括提高机构级别和采取从上往下的监督形式；三是处理处罚的常态化，增加平时的处理，避免出更大的问题；四是与纪检监察等部门的衔接刚性化，包括强制性要求移交案件线索等。

（三）信息技术的变革式运用是财政监督制度改革的必由之路

财政监督同时也是节约公共部门信息成本的一种制度安排。但长期以来，由于各方面原因的限制，信息搜集、分析、预测等都不是财政监督的重点关注范围。现代信息技术为财政信息不对称现象提供了可行的解决方案，财政监督的信息成本下降，有引起新的制度变革从而达到制度均衡的可能。在以互联网+、大数据等现代信息技术为代表的变革浪潮下，信息技术不再只是提供了传统监督模式的一种转化和提速方式，从根本上讲，信息技术将给财政监督带来一种从理念到实践的全新范式，同时，财政监督也必须要有承载降低信息成本职能的制度形式。目前比较迫切的是要从管理制度上为财政监督打通与财政业务部门、预算单位、国库税收银行等的信息通道，实现公共信息资源无缝共享状态下的动态监控；同时，运用大数据技术挖掘分析海量财经数据，发现苗头性和趋势性问题，预测防范财经风险。

（四）提供法定的外向型监督公共品是财政监督制度的重要内容

在财政部门的法定职能中，会计监管和财税法规监督是重要组成部分。通过会计监管，规范市场经济主体的市场行为，维护国内统一规范的市场秩序，能够极大地降低社会交易成本。另一方面，通过对公共经济领域的财经纪律检查，监督各级政府、行政事业单位和国有企业在财税政策、财经纪律和法律法规方面的执行落实情况，能够减少公共部门的交易成本和体制消耗。以上两种职能在财政部门尤其是基层财政有弱化的倾向，在财政监督的未来发展中应该予以强化。此外，以政府债务监管为代表的财政预算监管是新《预算法》赋予财政部门的职责，在财政监督的制度安排中也亟需相应作出调整和安排。这种外向型监督将财政监督的服务范围从财政运行内部拓展至市场与其他公共领域，也使财政监督不局限于财政部门的内部控制，重新定位于整个国家治理层面，这对财政监督制度的可持续发展有战略性意义。

（五）财政监督与财政管理能否更好地融合是财政监督制度改革成功的关键所在

如何处理财政管理（主要指资金分配）与财政监督之间的关系是长期困扰财政监督发展的命题。二者作为财政内部的职能，有本质一致性，是无法截然分开的。财政业务管理部门在分配资金时除搜寻信息、谈判、决策、执行外，必然也要承担部分监督责任，而且有时候这种责任是无法替代的。财政监督也无法脱离财政管理的决策和执行过程，否则监督无从谈起。而且从节约交易费用的角度考量，二者有所混同并不影响财政职能的实现。然而，财政监督的效果却与其独立程度有天然联系。所以，这种对立统一的矛盾状态自始有之，并将长期持续下去，在未来的财政体制改革中需要协调发展。具体讲要解决几个问题，一是相对独立问题。财政监督在财政体系中独立于正常的财政资金运行过程之外，而重要监督结果的处理权则处于财政决策权之内。二是事前、事中和事后的分工问题。财政监督不能仅仅局限于财政资源配置的事后，应依托于信息手段主要投入到事中的执行环节，以未造成重大损失为节点来降低整个体制的消耗性成本。三是二者要形成闭环衔接。财政监督结果必然影响财政预算决策，财政决策则对财政监督提出执行、纠偏方面的要求，二者紧密联系前后衔接。■

（作者单位：财政部驻四川专员办）

注释：

①这里的生产是指政府组织的市场化生产，如国有企业生产，与下文提到的政府提供公共品的生产有区别。

②到目前，财政监督尚无一个得到各方公认的概念。本文的定义强调监督的内部性和有效性。

[1]阿尔奇安，伍德沃德.企业死了；企业万岁[A]//盛洪.现代制度经济学 [M].北京：北京大学出版社，2003.

[2]贾康.关于财政监督问题的探讨 [J].经济纵横，2007，（02）.

[3]江龙.公共财政下财政监督产生的理论溯源[J].财政研究，2001，（11）.

[4]康芒斯.制度经济学[M].北京：商务印书馆，1997.

[5]威廉姆森.资本主义经济制度[M].北京：商务印书馆，2002.