关于增强检察建议力度和刚性的几点思考

李培

[摘 要]检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式，但是在司法实践中检察建议的力度和刚性不足。

[关鍵词]检察

在监察体制改革、司法体制改革和诉讼制度改革三重改革叠加的背景下，检察监督的转型发展成为检察机关必须直面的难题。检察建议作为检察监督的重要手段，在促进社会善治、监督行政机关依法执政、维护社会公平正义方面发挥着重要的作用。但在实践中，检察建议存在四个方面的突出问题严重影响检察监督刚性和权威，亟待引起高度重视。

一、检察建议概述

检察建议是指检察机关在办案过程中，发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时，以口头或书面形式提出建议，建议有关单位及时制定或完善相关规章制度，强化内部管理，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤的行为。检察建议作为检察工作中的专有文书，从制作到内容与其他法律文书有很大的区别。检察建议的首要特征它不具有法律上的强制效力，既不需由检察机关执行，也不需要有关部门和单位强制执行。它只是在一定范围内，针对行业、系统和相关单位存在机制、制度、管理等方面的问题，以检察机关的名义，提出堵塞漏洞，消除隐患，改进管理的建议或对策，是一种准“司法文书”。目前检察建议已成为检察机关履行法律监督职能的方式之一。它虽然属于非诉形式的活动，但这种方法针对性强易于被相关单位采纳，见效快。实践证明，检察建议在预防职务犯罪，实现社会治安综合治理方面起到了积极作用。

二、检察建议存在的主要问题：

1.检察建议的制发程序不够规范

高检院仅在《人民检察院检察建议工作规定（试行）》中，规定检察建议书应按照统一的格式和内容制作，但对格式没有具体细化的标准，缺乏统一的规范和示范文本，导致各地制发检察建议的格式、内容、程序不尽相同。格式上，有的与审查报告雷同，只是把标题换做检察建议书，有的统一设计，印制国徽和封面。审批上，有的经办人员、部门领导、检察长三级审批，有的则是部门领导审批即可。发送上，有的以检察院名义发出，有的则以内设部门名义发出。甚至有的存在内部不同职能部门就同一问题重复发送检察建议的现象。这些都严重影响了检察建议的权威性。

2.检察建议的具体内容专业性不强

质量是检察建议的生命线，更是检察建议权威和刚性的基础。高质量的检察建议需要对案件发生的原因、特点和规律进行深入的分析和详细的调查研究。实践中，检察建议由具体案件承办人甚至于内勤撰写，由于检察建议没有统一明确的质量要求，撰写人员往往没有进行调查研究和深入细致地分析，对需要改进的问题把握不准，建议的改进措施不具体，针对性不强，可操作性差，制约了检察建议作用的发挥。

3.检察建议的跟踪落实不够到位

在实践中，检察机关向有关单位发出检察建议后，多数都能够本着实事求是的态度，对检察建议提出的问题予以整改落实，并及时反馈。但也存在部分单位因为检察建议不具有法律上的强制执行力，不按照要求反馈的情况。由于现行法律对检察建议的执行以及执行情况的反馈没有明确规定，落实、跟踪、督促也缺乏相应配套的工作机制，从而导致对不执行检察建议要求的缺乏应有的制约措施，使检察建议成了书面的文来文往，甚至成为一纸空文，难以达到预期的效果。

4.检察建议的考核机制不够完善

在实践中，曾由于考评制度和考核机制的不科学，将检察建议数量纳入考核范围，以检察建议的数量来评价监督工作质量，从而导致为了片面追求考核排名，以沟通协调的方式增加检察建议数量，甚至出现牺牲检察监督的权威换取检察建议的现象，严重影响了检察机关监督的公正性和权威性，弱化了检察建议的监督质效。

三、原因分析

一是重视不够，认识不到位。部分干警主观上重视不够，在工作中将主要精力放在对案件的剖析和研究上，认为提检察建议只是对案件进行事后预防的一个方面，没有认识到查办案件打击犯罪的最终目的是为了减少和预防职务犯罪的发生，因而表现出对事后预防的轻视。二是调研不深入，查找问题不准。部分干警往往没有深入案发单位进行调查研究，找出职务犯罪的根本原因及存在的问题，而是就事论事，以检察建议的形式代替了事。当然也就提不出有针对性的对策，拿不出有效的措施。三是专业知识性强、专业知识不足。案件涉及的行业系统较多，专业性强，知识面广，而检察干警干警知识面的深度和广度都是有限的，面对专业性强的问题，干警也很难依靠自身的知识，找出问题所在，提出相应对策、措施。

四是管理不规范，检察建议质量不高。一方面对制作的检察建议从格式、内容等方面缺乏严格的要求，有效的管理；另一方面部分干警工作责任心不强，未能发现问题，认真分析案发的原因，因而制作的检察建议质量不高。

四、检察机关的意见和对策

对此，丽水市检察院建议：一是严格检察建议的制发程序。检察机关在提出建议前，必须深入细致地进行调查分析，并严格按照高检院的相关规定进行审批，有重大影响的检察建议书应当由检察长签发或提交检委会讨论决定；二是统一规范检察建议的格式。建议根据条线办案工作特点和部门职责范围，统一制作检察建议书范本，同时在具体操作中对格式、结构等方面作出细化规定，提高检察建议书的庄重性、严谨性、科学性；三是创设跟踪落实机制。建立检察建议跟踪落实机制，邀请人大代表、政协委员参与回访，采取一建议一回访，形成检察建议效果评估报告，使柔性监督产生刚性效果，并就检察建议开展情况主动向党委人大进行专题汇报，积极争取党委和人大的支持。