中国扶贫政策模式变迁及其演化逻辑

陈宝胜，石淑花

(1.温州大学 法政学院，浙江 温州 325035；2.温州大学 马克思主义学院，浙江 温州 325035)

政策分析

中国扶贫政策模式变迁及其演化逻辑

陈宝胜1，石淑花2

(1.温州大学 法政学院，浙江 温州 325035；2.温州大学 马克思主义学院，浙江 温州 325035)

构建扶贫政策模式分析的“思想-政策-绩效”理论框架，对中国扶贫政策的思想理念、政策路径、扶贫绩效进行系统分析和比较研究，发现中国扶贫政策主要存在制度整体扶贫、区域开发扶贫和精准扶贫三种模式。不同扶贫模式的思想理念、政策路径和侧重点均有所不同，但又存在一脉相承的逻辑关系。扶贫对象目标逐步精准集中、扶贫主体由单一走向多元、扶贫政策机制逐步脱虚向实、脱贫方式由外生输血式脱贫转向自我造血式致富则构成了中国扶贫政策路径演进的基本规律。以共同富裕为目标的社会主义制度是贯穿于中国扶贫政策模式变迁的思想制度逻辑，经济社会发展和贫困人口逐步减少、扶贫目标对象不断聚焦是决定扶贫政策模式变迁的现实逻辑。

扶贫政策模式；制度整体扶贫；区域开发扶贫；精准扶贫

新中国成立后，特别是改革开放以来，我国在扶贫领域取得了巨大成就，迅速使全国贫困人口从1985年的12 500万人下降到2016年的4 335万人。根据联合国2015年《千年发展目标报告》，中国对全球减贫的贡献率超过70%。在扶贫实践领域取得巨大成就的同时，国内扶贫相关理论研究也发展迅速，学者就扶贫的意义、经验、途径、存在的问题与对策等进行了深入探讨。但现有研究主要关注特定时期或特定扶贫政策的内容及其执行效果，对中国扶贫政策模式变迁关注不够，仅有少量研究尝试对中国扶贫政策模式作出阶段划分，但未能阐明中国扶贫政策模式变迁的内在逻辑。鉴于此，本研究构建“思想-政策-绩效”分析框架，对中国扶贫政策的思想理念、政策路径和扶贫绩效进行系统分析和比较研究，借以阐明中国扶贫政策的模式变迁和演化逻辑。

一、文献综述和研究框架

关于中国扶贫政策模式及其历史演进的理论研究主要有三个进路：

一是以特定时间节点为标准考察中国扶贫政策模式的阶段演化情况。如张琦、冯丹萌将中国扶贫政策分为1978—1985年的农村制度性变革的减贫效应集中释放、1986—1994年的全面改革冲击下确立贫困县减贫新模式、1995—2000年的非均衡新格局下的专项扶贫政策创新、2001—2010年的轮动到联动推进下的整村推进扶贫开发新模式以及2011年至今的连片开发新举措与精准扶贫方略的融合推进几个阶段。[1]而黄承伟、刘欣则根据新中国列任领导人的任期情况，对中国扶贫思想体系和政策模式演进过程作了阶段性解读。[2]这种以时间为节点的扶贫政策模式分析方法，虽然能够直观呈现扶贫模式变迁的历时性特征，但难以揭示扶贫政策模式变迁的内在原因。

二是从消除贫困的方式和政策机制为视角考察中国扶贫政策模式的变化情况。如华正学根据反贫困的方式将新中国扶贫分为四个阶段：1949—1978年的以社会救济式扶贫为主的阶段、1978—1984年的以体制改革推动扶贫为主的阶段、1984—1994年的以开发式扶贫为主的阶段、1994年至今的以攻坚式扶贫为主的阶段。[3]赵强社认为，中国扶贫经历了以消缓社会绝对贫困为目的的救济式扶贫(1949—1985年)、以解决温饱为目的的开发式扶贫(1986—2010年)、以实现“两不愁，三保障”为目的的开发式扶贫(2011—2020年)和新时期扶贫四个阶段。谭贤楚认为，中国农村扶贫政策经历了“输血”“造血”和“输血与造血协同互动”三种模式的演进与变迁。[4]高炎琼、唐忠义则认为，我国扶贫政策经历了输血式扶贫、开发式扶贫和消除贫困三个阶段。[5]以消除贫困的方式为标准对中国扶贫模式作出划分，在很大程度上从多个角度揭示了中国扶贫模式的阶段性特征，但未能有效说明消除贫困的方式发生变化的深层次原因。

三是以扶贫政策目标区域为视角考察中国扶贫政策模式变迁。申秋认为，中国扶贫经历了瞄准农村集中贫困地区的体制改革下的救济式扶贫(1978—1985年)、瞄准贫困县的开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚(1986—2000年)、瞄准贫困村的“大扶贫”格局的形成和发展(2001—2013年)、瞄准贫困户的脱贫攻坚和精准扶贫(2014至今)四个阶段。[6]以政策目标区域为标准对中国扶贫模式的历史阶段作出划分，从直观上说明了中国扶贫政策模式面向的区域范围的变化，却没能说明扶贫政策模式的区域范围目标发生变化的原因和本质。

现有扶贫政策模式变迁研究主要关注了扶贫政策模式变迁的阶段性及其特征，为进一步开展扶贫政策模式变迁的理论研究奠定了基础，但整体而言存在以下不足：一是现有研究中关于中国扶贫政策变迁的划分标准众多且相对随意，因而导致不同研究进路对中国扶贫政策变迁的阶段划分与模式界定整体差异不大却又难以达成一致，重复成果较多；二是现有研究基本都是以单一直观标准对中国扶贫政策模式的阶段变迁作出简单划分，缺少综合标准的全面解读，因而导致对中国扶贫政策模式变迁的界定与认识不够深入；三是现有研究对1978年之前的扶贫情况关注较少，部分研究对扶贫阶段划分未与现时代接轨，未能完整呈现中国扶贫政策模式变迁的历史图景；四是缺少不同历史阶段中国扶贫政策模式变迁的系统性比较研究，未能有效揭示中国扶贫政策模式演进的内在逻辑与发展规律。

政策变迁理论认为，政策变迁的核心是“新”理念的萌生、扩散和稳定化的过程。倡导联盟理论认为，社会经济条件变化、民意与公众舆论转变、执政者更迭、其他子系统的影响、政策效果反馈、以及不同联盟之间的互动等，都是导致政策变迁的动力因素。多源流理论认为，政策变迁的动力因素主要在于问题凸显、政治形势的变化和政策方案完善的需要。间断均衡理论则认为，导致政策变迁的主要动因在于外部环境的变化和外部关注度的提高。以上表明，导致政策变迁的因素众多，因此，以单一标准为视角显然难以有效解读中国扶贫政策模式变迁的内在规律与演化逻辑。

杨藤原利用思想模型来解释政策变迁，他认为：“思想模型的构成要素包括理念、话语和预期行动，其作用机制表现为通过理念建构、话语表达并形成预期行动来描述政策问题的原型，这种描述的外化形态即为政策文本。政策变迁跟随思想模型对政策问题原型的映像结构和内容结构的变化而发生。”[7]在马克思主义意识形态占主导地位的中国，思想理念毫无疑问是影响政策变迁的重要变量，它决定了解决特定问题的政策目标、政策内容和政策行动，进而影响政策执行的实际效果。扶贫是一个具有浓厚意识形态色彩的实践领域，邓小平提出“社会主义就是要消灭贫困”。可见，马克思主义者是从意识形态和国家制度先进性的高度来对待扶贫工作的。考察扶贫政策模式变迁的规律和演化逻辑首先应该考察扶贫政策模式背后的思想理念，进而考察这一思想理念指导下的实际政策路径与政策绩效。由此，本研究构建扶贫政策分析的“思想理念-政策路径-扶贫绩效”型理论框架，对中国扶贫政策的思想理念、政策路径、扶贫绩效开展系统分析和比较研究，考察中国扶贫政策模式变迁的内在规律和演化逻辑。

二、中国扶贫政策模式的历史变迁

运用扶贫政策分析的“思想理念-政策路径-扶贫绩效”型理论框架，考察中国扶贫政策的思想理念、政策路径和政策绩效，可以发现中国扶贫政策经历了从制度整体扶贫模式、到区域开发扶贫模式、再到精准扶贫模式三种主导性模式变迁，不同扶贫政策模式在其主导性思想理念、政策路径和政策绩效方面既存在一定差别、各有侧重点，又存在一脉相承的逻辑关系。

(一)制度整体扶贫模式

新中国成立后，国家政治、经济、社会百废待兴，全国各地普遍贫困。在此背景下，毛泽东等第一代领导集体，尤其是毛泽东通过对中国社会和农民生活状况的调查，结合我国具体国情，指出贫困的根源：“主要是由已经被推翻的半殖民地半封建社会的制度造成的。”因此，“社会主义是中国的唯一出路”[8]。由此，他认为解决中国贫穷落后面貌的根本在于建立社会主义制度，希望通过社会主义制度建设在全国范围内消除贫困，这种通过制度建设以期整体消除贫困的扶贫模式可以称作制度整体扶贫模式。

1.制度整体扶贫模式的思想理念。制度整体扶贫模式的思想理念包括：(1)社会主义制度是消除贫困的唯一出路。毛泽东认为，变革社会制度是消除贫困的根本方法，希望通过社会主义制度建设解放和发展生产力，达到壮大国民经济、提高国民生活水平、消除贫困的目的。毛泽东认为，旧的社会制度是导致中国贫困的根源。他在1949年政治协商会议第一届全体会议上提出：“中央政府将带领全国人民进行大规模的经济建设和文化建设，扫除旧中国所留下来的贫困和愚昧。”[9]他还说：“为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来向社会主义大道前进。”[10](2)消除贫困的关键在于农村扶贫。毛泽东指出：“中国的贫农，连同雇农在内，约占农村人口百分之七十”，“农民在全国总人口中大约占百分之八十，是现时中国国民经济的主要力量”，因而把消除农村贫困作为反贫困工作的重点。(3)改革开放是解决中国问题的必由之路。新中国成立后的社会主义制度建设取得了切实成效，但由于种种原因，社会主义制度建设最终走向了误区，出现了诸多不符合中国国情、阻滞生产力发展的因素，基于此，邓小平指出：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。……不开放不改革没有出路，国家现代化建设没有希望。”[11]制度整体扶贫的思想，有着深刻的马克思主义思想渊源。马克思通过对资本主义生产方式和生产关系的分析，揭示资本主义经济制度的弊病，指出资本主义私有制是社会产生两极分化的根源，从制度层面分析了资本主义的贫困问题，并提出消灭私有制，建立生产资料社会公有制是实现共同富裕的根本路径。马克思在《资本论》中指出：“在资本主义制度下，企图通过资本主义生产发展改变无产阶级的经济地位是不可能的，无产阶级摆脱贫困的唯一出路是‘剥夺者被剥夺’，建立共产主义制度”[12]。

2.制度整体扶贫模式的政策路径。制度整体扶贫模式的政策路径包括两个阶段：一是社会主义制度建设阶段，主要是推进土地改革政策、农业合作化政策和人民公社政策。1950年6月，国家颁布《土地改革法》，开始实施土改政策，并于1952年确立了新的土地制度，实现“耕者有其田”，希望为实现共同富裕提供土地制度保障。1951年9月，中共中央召开全国第一次农业互助合作会议，制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，肯定了农村自发形成互助组的做法，引导农民试办初级社。1956年6月，第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，并于1956年底完成了农业社会主义改造，实现个体农业向社会主义集体农业的转变。兴办人民公社是制度扶贫的第三个主要政策实践。1958年8月，在北戴河召开的政治局扩大会议通过《关于农村建立人民公社的决议》，着手在全国范围内推进人民公社政策，希望通过人民公社实现共同富裕。二是改革开放的制度再造阶段。十一届三中全会后，基于对中国国情和改革开放重要性的认识，邓小平正式提出解放思想，大力发展生产力，对内改革，对外开放。改革开放同样是社会主义制度建设的延续，是对第一阶段制度建设进行的制度再造，是又一场全新的制度建设过程。作为制度扶贫的补充，20世纪50—70年代，国家建立了社会救济制度，对缓解贫困、消除社会矛盾起到了重要作用。

3.制度整体扶贫模式的政策绩效。土地制度改革，使3亿无地或少地的农民获得了土地，60%～70%的农民通过土地改革获得了经济利益。[13]统计数据表明，农业合作化运动使社员收入得到了普遍提高。[14]人民公社时期，中国农业增长也略高于人口增长，农业生产条件得到显著提高，“20余年间，农业生产条件得到了根本改善，农业经济的各项指标均有大幅度的增长”[15]。然而，农业合作化运动在两年多的时间内完成了原定10～15年完成的农业社会主义改造，速度过快，一些地方出现了强迫农民加入合作社的现象，严重挫伤了农民的生产积极性，阻碍了农业生产力的发展。同样，从理论上说，人民公社实现了生产资料公有制，消除了贫困人口，但由普遍贫穷跑步迈向共同富裕的愿景违背了生产关系要适应生产力发展的客观规律，而且人民公社化运动后期出现了急于向共产主义过渡的情况，过于强调集体主义、平均分配，降低了工人和农民的生产积极性，最终导致经济发展滞缓，人民生活水平下降，为大批脱贫人口重返贫困埋下隐患，背离了制度整体扶贫的初衷。正是因为这个原因，才有了制度扶贫的第二阶段，即改革开放阶段。改革开放使中国经济迅速腾飞，在很大程度上达到了在全国范围内制度整体扶贫的一般性目标，但其缺点是扩大了中国贫富差距，也未能有效改变赤贫地区的贫穷落后面貌。

(二)区域开发扶贫模式

区域开发扶贫模式是指主要通过区域开发政策来实施扶贫的政策模式。与制度整体扶贫模式希望通过社会主义制度建设实现“大水漫灌”式的全国整体脱贫不同，区域开发扶贫模式主要是希望通过区域开发以改善区域经济发展环境、通过提高扶贫对象自我脱贫能力以达到使扶贫对象脱贫的目的。区域开发扶贫模式侧重区域经济环境建设，开始重视扶贫对象的自我造血能力。

1.区域开发扶贫模式的思想理念。区域开发扶贫模式的思想基础主要包括：(1)扶贫是社会主义制度优越性的重要体现和基本保障。在通过改革开放不断完善和发展社会主义制度的同时，邓小平在扶贫领域有不同于传统制度扶贫的创造性思考，他把消灭贫困作为社会主义的目标，又把消除贫困作为社会主义制度优越性的重要体现和基本保障，他认为“社会主义就是要消灭贫困”，只有创造更丰富的物质财富和精神财富，才能表明社会主义制度比资本主义制度更有优越性，才能使社会主义得到人民的支持和拥护，“要顶住霸权主义、强权政治的压力坚持社会主义，关键是要解决自身的贫困问题”[16]。(2)允许一部分人先富起来，再“先富带后富”。在扶贫领域，邓小平认为全民共同富裕不可能一蹴而就，只有允许“一部分人先富起来”，进而通过“先富带后富”，才能最终达到共同富裕的目标。因此，他提出“三步走”的战略思想和从贫困到温饱、从温饱到小康、从小康到现代化的“台阶式”发展理念。(3)区域开发是实现贫困地区脱贫的有效举措。基于对地区经济协调发展和共同富裕问题的深刻认识，邓小平提出了沿海和内地、东部和西部共同富裕的“两个大局”的战略构想，为党的第三代中央领导集体实施西部大开发战略奠定了理论基础。(4)区域开发扶贫的重点是解决好“三农”问题。在邓小平之后，江泽民、胡锦涛继承并发展了邓小平的扶贫思想，认为农业、农村、农民问题是扶贫工作的重点，应该“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”，因而提出了“扶贫攻坚”和“西部大开发战略”。区域开发扶贫思想是邓小平在归纳总结马克思主义反贫困理论中有关共同富裕的思想，并将共同富裕思想提升到社会主义本质的高度的基础上，找到了消除贫困、实现共同富裕的现实路径而提出的。

2.区域开发扶贫模式的政策路径。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求“依靠国家必要财政资金，合理配置资金，重视利用山区农、林、牧等自身优势，建立合理的生产结构，增加智力投资。变单一经营为综合经营，变自然经济为商品经济，纠正依赖思想。突出重点，应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题。”初步提出了区域开发扶贫的理念。区域开发扶贫模式的政策路径主要包括：(1)区域开发政策。1986年全国人民代表大会六届四次会议将“扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况”列入国民经济“七五”发展计划，决定中央和地方政府每年拨出专项资金用于贫困地区开发，扶贫开发战略全面启动。1999年，十五届四中全会正式决定实施西部大开发战略。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》强调，要把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县；东部以及中西部其他地区的贫困乡、村，则主要由地方政府负责。(2)设立专项开发项目和开发资金。在具体扶贫政策方面，国家先后制订实施“三西”农业建设计划，设立专项资金帮助贫困地区改变贫困面貌，水利部、卫生部、国家民委和民政部等国家部委相继出台具体农村扶贫举措，开始了有计划、有组织的大规模区域性开发式扶贫工作：确定贫困县、贫困标准和贫困人口，针对贫困县安排专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金，建立严格的扶贫管理责任制。(3)动员全社会力量帮助贫困地区开发建设。鼓励各民主党派、工商联开展“智力支边”活动，鼓励社会力量参与扶贫开发。2005年12月，胡锦涛强调：“要继续搞好中央和国家机关定点扶贫和东西扶贫协作工作，进一步动员和组织社会力量参与扶贫开发，拓宽扶贫开发渠道，增强扶贫开发合力。”(4)注重造血功能建设。国家积极出台政策，开展针对贫困地区的大规模的干部培训活动，同时“以整村推进、培训转移和产业化扶贫为工作重点”，提高贫困地区的自我发展能力。

3.区域开发扶贫模式的政策绩效。改革开放之后，我国农村居民贫困线由1978年的100元持续上调到1994年的440元；对应地，我国贫困人口也迅速由1978年的2.5亿人减少到1984年的1.25亿人，再减少到1994年的8 000万人；全国农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到1994年的7.7%。随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的实施，中国扶贫事业取得了巨大成就。从1994—2000年，经过7年努力，“八七扶贫攻坚计划”的目标基本实现，全国贫困人口从8 000万人下降到3 000万人，贫困人口占农村人口比重从8.72%下降到3%。592个国家贫困县农民人均纯收入从648元增加到1 339元。国家级贫困县的农业、工业、粮食、农民人均收入比全国同期增长的幅度分别高出4.4%、3.2%、0.7%、3.2%。2008年，国家将全国农村居民贫困线由2006年的693元上调至1 196元，并在2010年再次上调至2 300元，使全国1亿多人重新纳入贫困人口规模，享受扶贫政策优惠。贫困标准不断提高，贫困人口却在不断减少。联合国开发计划署署长海伦·克拉克高度评价中国的扶贫成就：“1981年至2005年期间，中国已成功带领超过5.5亿人口摆脱极度贫困的状态，并在过去的40年间，在人类发展上达到了最快的速度。”[17]区域开发扶贫效果显著。

(三)精准扶贫模式

十八大以来，着眼于“两个一百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦，以习近平总书记为核心的中央领导集体对以“实现共同富裕”为根本原则的扶贫实践模式作出进一步拓展和创新，提出了实施精准扶贫的扶贫思想和政策举措。所谓精准扶贫是指“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。”[18]

1.精准扶贫模式的思想理念。精准扶贫模式主要源于以下基本思想：(1)消除贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求。习近平强调共同富裕是社会主义现代化建设的一条主线，而目前消除贫困、实现共同富裕的扶贫实践已经到了“啃硬骨头，攻坚拔寨”的冲刺阶段。他指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”(2)扶贫工作要实事求是。2013年11月，习近平在湖南考察时说：“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”实事求是是马克思主义思想的精髓，也是习近平精准扶贫思想的思想基础。他指出：“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”[19](3)扶贫工作要有效发挥中国的制度优势，做到精准扶贫。2015年，习近平在减贫与发展高层论坛上指出：“在扶贫攻坚工作中实施精准扶贫方略，坚持中国制度的优势，注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准”[20]。(4)扶贫的关键在于提升贫困群体自身的脱贫能力。习近平把改变贫困群体的思想意识和发展能力作为扶贫的关键和基础。他指出：“摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困”“贫困地区发展要靠内生动力”“贫困并不可怕，只要有信心、有决心，就没有克服不了的困难。”

2.精准扶贫模式的政策路径。自习近平总书记2013年11月首次提出“精准扶贫”的概念后，全国上下迅速推进精准扶贫战略，精准扶贫的政策路径主要有：(1)扶贫开发建档立卡。2014年4月国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，提出对贫困户建档立卡工作的目标、具体实施方法和工作要求，国家开始对贫困户进行摸底调查，建档立卡，查明贫困户致贫原因。2014年5月国务院印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，对农村扶贫开发中建立精准扶贫工作机制实施方案的具体要求作出详细规制。(2)积极推进“五个一批”工程。中央扶贫开发工作会议提出了精准扶贫的“五个一批”，即产业扶持脱贫一批、转移就业脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、社保兜底脱贫一批。(3)注重扶贫体制机制建设的制度化。习近平多次强调“关键是要找准路子、构建好的体制机制。”自实施精准扶贫以来，国家先后出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》《光伏扶贫工程工作方案》《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》《升级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立贫困推出机制的意见》《关于实施健康扶贫工程的指导意见》《脱贫攻坚督查巡查工作办法》《中国证监会关于发展资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》等系列具体政策制度和体制机制。制度化是把精准扶贫真正落到实处、保证精准扶贫效果的长效机制和根本保证。

3.精准扶贫模式的政策绩效。自2010年上调全国农村居民贫困线至2 300元以来，新的贫困标准线下，我国贫困人口规模由2011年约1.2亿人依然下降到了2016年的4 335万人，证明我国扶贫政策绩效显著。为有效实现精准扶贫，全国2014年精准识别12.8万个贫困村、2 948万户贫困户、8 962万人贫困人口；2015年建档立卡“回头看”补录807万人贫困人口，剔除929万人识别不准人口。按照习近平切实加强基层组织建设以实现精准扶贫的要求，全国先后调整3 500多个贫困乡镇党委书记、配强5 000多名贫困村党组织书记，组织77.5万名干部驻村帮扶，选派19.5万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记。通过努力，五年来，农村贫困人口平均每年减少1 000万人，全国五年累计脱贫5 564万人，贫困人口发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点，精准脱贫成效显著。

三、中国扶贫政策模式变迁的内在逻辑

对不同扶贫政策模式的政策路径进行比较研究可以发现，扶贫模式一脉相承与渐进革新相统一、扶贫对象目标逐步精准集中、扶贫主体由单一走向多元、扶贫政策机制逐步脱虚向实、脱贫方式由外生输血式脱贫转向自主造血式致富，是中国扶贫政策路径演进的基本规律和内在逻辑。我国扶贫政策模式的演化历程是长期性继承发展与阶段性渐进革新相统一的动态演进过程。制度整体扶贫、区域开发扶贫和精准扶贫三个阶段的扶贫实践模式不断继承和发展，扬弃旧的模式、吸收发展新的模式，实现多元融合与创新。制度整体扶贫模式、区域开发扶贫模式在我国特定的扶贫阶段各自发挥了主导性作用，但其并没有因扶贫政策模式的时代性变迁而完全消失，实际上，制度扶贫和区域开发扶贫自产生之日起，就贯穿于后续国家扶贫政策的始终。本研究只是根据特定阶段的主要扶贫政策而对扶贫模式作出的阶段模式划分。

扶贫对象目标逐步精准集中。制度整体扶贫模式主要是在全国范围内通过制度建设，以国家救济为辅助手段，实施全国范围内的制度扶贫，这是由当时全国整体贫困的国情决定的。区域开发扶贫模式在国家宏观制度建设持续开展的同时，将扶贫对象逐步向区域中观转移，这是因为通过前期制度整体扶贫的努力，国家整体贫困已经得到缓解，局部贫困问题开始凸显。精准扶贫模式通过建档立卡、精确识别、精准帮扶、到村到户、因户施策、因人施策，其扶贫对象精准到户、到人，扶贫对象由区域中观层面转向家庭或个人微观层面。从制度整体扶贫到区域开发扶贫再到精准扶贫，经历了扶贫对象范围由宏观全国层面到中观区域层面再向微观家庭和个人层面逐步精准集中的动态转移过程。

扶贫主体由单一走向多元。制度整体扶贫模式主要由国家通过制度建设，辅以扶贫救济对社会实施整体扶贫。区域开发扶贫模式开始注重发挥区域政府的作用，并积极引入社会参与，鼓励社会资本参与开发和扶贫。精准扶贫模式由国家主导，区域政府和基层组织、社会共同参与，同时重视贫困主体脱贫向富的主体作用，实现多元主体协同扶贫。因此，从制度整体扶贫到精准扶贫，实际上是一个由国家单一主体逐步扩展至多元主体协同扶贫的过程。制度整体扶贫模式主要通过制度建设开展“面上”扶贫工作，辅以救济手段帮扶特别困难群体，国家作为单一扶贫主体完全能够满足扶贫工作的实际需要，但随着扶贫的逐步深入，当区域开发扶贫，尤其是精准扶贫全面展开时，区域开发和精准扶贫工作的实际需要要求引入多元主体的共同参与，尤其是要达到“造血”功能的实现，必然需要被扶贫对象的主观努力。从国家单一主体逐步扩展到多元主体协同参与扶贫既反应了国家治理理念由传统向现代的变迁，也是扶贫工作逐步走向深入的实际需要。

扶贫政策机制逐步脱虚向实。制度整体扶贫模式主要以制度建设作为扶贫的核心机制，虽然辅之以社会救济制度帮扶特困人群，但就实际扶贫功能而言，制度整体扶贫模式的扶贫机制相对虚化。区域开发扶贫模式在保留传统制度建设和社会救济扶贫机制的同时，出台了系列具有实质性扶贫功能的政策机制，如设立专项开发项目、扶贫贷款、财政发展资金，出台以工代赈政策、贫困地区干部培训政策和产业化政策，建立扶贫管理责任制，制定贫困标准、摸排确定贫困地区和贫困人口等。在此基础上，精准扶贫模式扶贫机制的实质化扶贫功能进一步增强，从扶贫开发建档立卡到“五个一批”工程以及系列具体精准扶贫配套政策，都是实实在在、具体可行的扶贫政策。

脱贫方式由外生输血式脱贫转向自主造血式致富。从如何使贫困群体实现脱贫的脱贫理念来看，制度整体扶贫的脱贫理念显然是希望通过社会主义制度建设实现国民的内生式造血功能，但由于具体国情的限制，制度扶贫模式的实际扶贫政策整体上较为虚化，其实质性扶贫政策实际上表现为主要依赖辅助性手段的社会救济，因此，从脱贫理念来说，制度整体扶贫模式的脱贫理念实际上是一种外生输血式脱贫，而不是希望从根本上改变贫困群体的思想理念和造血功能。区域开发扶贫模式不再局限于外生输血式扶贫，而是希望通过区域开发增强贫困地区的自我造血致富能力，表明其脱贫理念已经发生较大变化。精准扶贫模式进一步转变理念，精准关注贫困者的致贫原因，通过定点精准扶贫的方式，既借助外生输血迅速使贫困群体摆脱贫困，又通过精准帮扶转变贫困群体的思想、提升贫困群体的自我造血致富能力，改变他们依赖外部输血脱贫的现状，达到最终自我造血致富的目的。

政策变迁过程理论认为，政策变迁是因旧政策失效而通过政策创新寻求新的政策均衡的过程。[21]制度整体扶贫模式寄希望于通过社会主义制度建设实现大范围的“脱贫”，它一方面实现了城市脱贫的目标，使城市经济迅速发展，但另一方面也造成了城乡二元分割，导致农村的相对贫困，改革开放前的制度整体扶贫实际上陷入了政策失效的困境，因而才出现了第二阶段改革开放的制度再造。在制度整体扶贫模式取得实际成效的基础上，制度整体扶贫已经难以满足扶贫工作发展的实际需要，扶贫政策必然要寻求新的政策创新以达到新的政策均衡。在此背景下，区域开发扶贫应运而生。随着经济社会的发展，区域开发扶贫政策最终也陷入了政策边际效应递减的困境，扶贫需要新的制度创新，这决定了扶贫政策必然由区域开发扶贫转向精准扶贫。但深入考察不同扶贫政策模式的思想理念和政策路径，我国扶贫政策模式变迁还有其内在的演进逻辑。

以共同富裕为目标的社会主义制度是贯穿扶贫政策思想变迁的制度逻辑。从制度整体扶贫到区域开发扶贫再到精准扶贫，实现共同富裕是贯彻扶贫政策始终的指导思想，被作为社会主义优越性的重要体现，社会主义制度和共同富裕贯穿于不同扶贫阶段模式的始终。当然，不同扶贫阶段对扶贫、共同富裕和社会主义制度之间逻辑关系的认识略有差异。制度整体扶贫模式是希望通过社会主义制度建设消除贫困，实现共同富裕；在这里，消除贫困和共同富裕是可以同时实现的，而要消除贫困，实现共同富裕，必须通过社会主义制度建设。区域开发扶贫模式把消除贫困作为社会主义制度优越性的重要体现，但同时认为消除贫困和共同富裕不可能一蹴而就，现实国情决定了我国必然长期处于社会主义初级阶段，要消除贫困就要允许一部分人先富起来，再通过先富带后富实现共同富裕。精准扶贫模式强调社会主义制度的制度优势对实现精准扶贫的保障作用，社会主义建设取得的现实成果决定了可以通过精准扶贫实现消除贫困的目的。

经济社会发展和贫困人口下降是决定扶贫政策模式变迁的现实逻辑。经济基础决定上层建筑，经济社会环境的变化是决定扶贫思想变化的主要动力。新中国成立初期，我国经济社会处于百废待兴状态，全民贫困的现实以及新中国成立初期的政治语境和建设社会主义的动员的需要，决定了必须把全民共同富裕作为公开表达的扶贫目标，也决定了必然寄希望于制度变革以实现整体脱贫。通过制度扶贫的努力，尤其是改革开放对社会主义生产力的释放作用，到1984年，全国贫困人口已经下降到1.25亿人，国家整体贫困状态得到极大改善，先富群体和地区开始出现，局部贫困问题凸显，而国家已经积累了实施区域开发扶贫的经济基础，因而区域开发扶贫应运而生。及至进入21世纪，社会主义建设已经取得巨大成就，贫困人口进一步减少，国家、社会积累了大量财富，政府治理能力得到极大提升，具备了定点精准扶贫的现实基础。对不同扶贫政策模式的扶贫绩效进行系统考察可以发现，随着扶贫政策的持续推进，中国贫困人口逐步下降，呈现为全国整体贫困到区域贫困到少数贫困的发展趋势。从制度扶贫到开发扶贫再到精准扶贫，经历了从整体贫困到局部贫困再到个体贫困、亦即从整体扶贫到局部扶贫再到定点精准扶贫的逻辑变迁，其潜含的内在逻辑是中国贫困人口不断减少、扶贫目标不断聚焦的演化过程。

四、结论与展望

考察中国扶贫政策模式变迁的内在规律和演化逻辑可以发现，以共同富裕为目标的社会主义制度是贯穿扶贫政策思想变迁的制度逻辑，经济社会发展和贫困人口下降是决定扶贫政策模式变迁的现实逻辑，它们共同决定了中国扶贫政策对象目标逐步精准集中、扶贫主体由单一走向多元、扶贫政策机制逐步脱虚向实、脱贫方式由外生式输血转向致富式造血。通过努力，中国贫困人口实现了由全国范围的贫困，转向区域贫困，最终局限于局部少数贫困，为定点精准扶贫打下了坚实的基础。有理由相信，经过定点精准扶贫的努力，新中国成立初期消除贫困的目标将很快实现，贫困人口的再生造血能力必然得到极大提升。下一阶段，中国扶贫政策可能会走向终结，未来“扶贫政策”的政策走向将是如何提升低收入群体收入水平、促进低收入群体走向共同富裕的“向富政策”，促进走出贫困的低收入群体走向“富裕”而不再是“扶贫”。

[1] 张琦，冯丹萌.我国减贫实践探索及其理论创新:1978-2016年[J].改革，2016(4):27-42.

[2] 黄承伟，刘欣.新中国扶贫思想的形成与发展[J].国家行政学院学报，2016(3):63-68.

[3] 华正学.新中国60年反贫困战略的演进及创新选择[J].农业经济，2010(7):3-5.

[4] 谭贤楚.“输血”与“造血”的协同[J].甘肃社会科学，2011(3):226-228.

[5] 高炎琼，唐忠义.我国扶贫政策的演变及前瞻[J].理论界，2006(5):26-27.

[6] 申秋.中国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践研究反思[J].江西财经大学学报，2017(1):91-100.

[7] 杨藤原.思想模型：解释政策变迁的一种思路[J].贵州社会科学，2015(7):122.

[8] 毛泽东.毛泽东选集：第5卷[M].北京:人民出版社，1977:117，403.

[9] 毛泽东.毛泽东文集：第5卷[M].北京:人民出版社，1999:348.

[10] 毛泽东.毛泽东文集：第6卷[M].北京:人民出版社，1999:429.

[11] 邓小平.会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话[M]//邓小平.邓小平文选：第3卷，北京：人民出版社，1993:216.

[12] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京:人民出版社，1972:708.

[13] 中共党史研究室.中国共产党历史:第2卷(上)[M].北京:中共党史出版社，2011:62.

[14] 中华人民共和国农业部计划司.中国农村经济统计大全(1949-1986)[M].北京:农业出版社，1989:64-66.

[15] 辛逸.实事求是地评价农村人民公社[J].当代世界与社会主义，2001(3):80.

[16] 邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京:人民出版社，1999:356.

[17] 克拉克.分析中国的减贫经验[N].人民日报(海外版)，2011-10-24(1).

[18] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[EB/OL].(2014-01-15)[2017-06-15].http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/25/content_2575505.htm.

[19] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:25.

[20] 王宇，林晖.凝聚共识同舟共济 不断深化减贫合作[N].人民日报，2015-10-17(1).

[21] 陈潭.公共政策变迁的过程理论及其阐释[J].理论探讨，2006(6):128-131.

Abstract:The theoretical framework of “thought-policy-performance” is constructed in the analysis of poverty alleviation policy model to systematically analyze and comparatively study Chinese poverty alleviation policy ideas, policy path, performance of poverty alleviation system. It’s found that China’s poverty alleviation policy mainly consists of three models, namely, overall poverty alleviation, regional development and targeted poverty alleviation.Different models have different ideological ideas, policy paths and focal points, but there is a logical relationship in the same strain.The poverty alleviation target is gradually concentrated, the subjects of poverty alleviation are changed from single one to pluralism, the mechanisms of poverty alleviation policy are changed from virtual state to reality, and the poverty alleviation ways are transformed from blood transfusion to self-hematopoietic enrichment,which constitutes the basic law of the evolution of China’s poverty alleviation policy paths. The socialist system with the goal of common prosperity is the basic ideological and systematic logic for the evolution of poverty alleviation policy in China. The development of economy and society, the gradually-reduced poor population and the constantly-concentrated poverty alleviation target are the realistic logic of the evolution of poverty alleviation policy.

Keywords:poverty alleviation policy model; institutional overall poverty alleviation; poverty alleviation by regional development; targeted poverty alleviation

[责任编辑：林丽芳]

ModelEvolutionofPovertyAlleviationPolicyinChinaandItsLogic

CHEN Bao-sheng1， SHI Shu-hua2

(1.School of Law and Politics，Wenzhou University，Wenzhou 325035, Zhejiang, China; 2.School of Marxism，Wenzhou University，Wenzhou 325035, Zhejiang, China)

C913.7

A

1674-3199(2017)05-0030-10

2017-07-31

江苏省社科基金一般项目(13ZZB003)；中国博士后科学基金面上资助项目(2014M561785)；中国博士后科学基金特别资助项目(2015T80631)

陈宝胜(1976—)，男，安徽无为人，温州大学法政学院副教授，浙江大学公共管理学院博士后；石淑花(1992—)，女，河南伊川人，温州大学马克思主义学院硕士研究生。