国内公共服务质量评价研究述评

李雅欣，田慧琳

(北京理工大学 管理与经济学院，北京 100081)

国内公共服务质量评价研究述评

李雅欣，田慧琳

(北京理工大学 管理与经济学院，北京 100081)

公共服务质量与公众满意度密切相关，公共服务质量评价是持续改进公共服务质量的重要手段。采用文献研究方法，分析了国内公共服务质量评价的研究现状。结果表明，现有的研究主要关注评价主体、评价模型与方法、评价指标体系和实证研究。其中，评价主体趋向多元化，公众在评价中的作用得到提升；有多种评价模型和方法可供选择，丰富了评价指标的开发思路；评价指标从关注效率转变为关注价值和满意度，实现了“硬指标”和“软指标”的融合；实证研究大量涌现，进一步验证了评价指标的准确性和适用性。但是，现有研究还存在本土化理论建构缺乏、研究的延展性不够、统一的评价指标体系缺乏等问题，应拓展现有研究的领域，不断推动科学研究的发展。

公共服务；质量评价；指标体系

一、引 言

公共服务是为满足社会公共需求、维护公共利益，由政府直接提供或由政府提供保障的公共产品和服务。公共服务包括基础性公共服务(如公用事业和基础设施等)、经济性公共服务(如科技推广、信息咨询和信贷政策等)、社会性公共服务(如教育、医疗、社会福利和环境保护等)和公共安全服务(如军队、警察和消防等)。[1]国际上，从20世纪80年代起，为了软化公众对由经济和效率驱动的、无情的公共服务领域的看法，公共服务质量这个“标签”应运而生，并成为当代公共管理改革的一个根本目标，甚至是整个制度改革的一种缩略表达[2]，公共部门也开始越来越关注为顾客(或公众)生产和提供更好的公共服务。[3]关于什么是公共服务质量，学界一直存在争议。本文认为，公共服务质量可分为客观质量和主观质量，客观质量是指各种公共服务本身的产出质量和结果质量，主观质量主要通过公民的满意度和感知来评价。总而言之，公共服务质量就是服务的卓越表现及公众的满意程度。[4]公共服务质量评价是持续改进公共服务质量的重要手段，是公共管理领域的研究热点。

21世纪以来，我国对公共服务的关注不断提升。2004年，公共服务被认定为政府的四项基本职能之一。党的十七大提出建设服务型政府和加强政府绩效考核的目标和要求。此后，政府绩效评估的重心从机构转向公共服务[5]，就是要通过评估内容的调整将当前的机构绩效评估推向公共服务绩效评估。党的十八大报告又从质量上对公共服务与民生事业发展提出了要求。在国外前沿理论和国内政策的引导下，我国公共服务质量评价研究逐步兴起，学者围绕公共服务质量评价的理论研究、实施方案、价值理念、评价体系构建、评价主体选择、评价方法应用、各项基本公共服务质量评价等方面作了一定的探索，形成了比较丰富的研究成果。定期的评价和反思有助于更好地认清事物的本质和发展规律，推动科学研究的发展。我们有必要对国内十多年来公共服务质量评价的研究进行系统的梳理和再评价。

二、研究对象和研究方法

本文的研究对象是国内与公共服务质量评价相关的文献。研究对象的收集、筛选和分析直接关系本文研究结论的准确性，为此，本文采用了科学的方法和严谨的步骤收集和分析文献。在文献收集方面，本文主要采取了以下方法和步骤：首先，以中国知网和万方数据为搜索平台，以“主题”为检索条件*在检索的过程中，我们发现以“公共服务质量”“公共服务评价”“公共服务质量评价”为检索词，以“篇名”为检索条件进行精确检索，检索到的文献数量都非常少，因而本文改用以“公共服务质量评价”“公共服务绩效评价”为检索词，以“主题”为检索条件进行模糊检索。，采用模糊检索的方式，对国内公共服务质量评价的相关研究进行检索，共检索到相关文献8 793篇*文献检索的截止时间为2016年3月26日。；其次，删除新闻报告、会议通知等类型的文献；第三，对剩余文献的标题和摘要进行快速浏览，删除与本文研究关联不大的边缘文献；第四，对于无法通过标题和摘要鉴别的文献，则进一步阅读文献的内容进行判断，删除不满足本文需要的文献；第五，在阅读文献的过程，通过查阅文献的注释和参考文献，找回与本文研究相关的文献；最后，选取150篇与本文研究高度相关的文献作为本文的研究对象。这150篇论文都具有较高的下载和被引用次数，是国内公共服务质量评价研究的代表性论文，阅读和分析这些论文能较为全面和准确地了解我国公共服务质量评价的研究现状。

本文将采用文献研究方法，收集和整理与公共服务质量评价相关的文献，详细阅读作为研究对象的150篇文献，初步形成关于我国公共服务质量评价研究的整体认识，然后对相似的文献进行归纳总结，分析比较不同学者对同一概念、方法和模型的不同定义和运用，挖掘存在的问题和不足，提出今后的研究方向。

三、国内公共服务质量评价研究主题

开展公共服务质量评价旨在回答“什么人进行公共服务质量评价”“如何进行公共服务质量评价”“公共服务质量评价的标准和依据是什么”等问题。本文将遵循这一逻辑和思路，从评价主体、评价模型和方法、评价指标体系、实证研究四个方面，对国内公共服务质量评价研究进行述评。

(一)公共服务质量评价的主体

关于公共服务评价主体的构成，学者的观点不尽相同。陈光认为，作为服务使用者的公众的感知评价，在公共服务质量评价中是不可或缺的，公众是公共服务评价主体的重要组成部分。[6]韩万渠认为，除去专家、公众和企业，政府公共服务供给部门内部公务人员也应该是公共服务供给的评价主体。[7]张锐昕、董丽提出，公共服务评价应该由政府和公众共同决定，同时让利益相关者代表广泛参与；多方评估主体的广泛、深度参与是保证公共服务质量评估结果客观性、公正性并得以有效应用的关键必要条件。[8]丁辉侠也主张评价主体的多元化，认为公共服务质量评价应该由内部评估、社会公众评估和由专家组成的专业评估机构评估三个部分构成。[9]由此可见，学界关于公共服务质量评价主体的认识经历了从单一评价到多元评价的转变。最初的公共服务质量评价以政府评价为主，随后作为公共服务受众的公民的满意度受到越来越多的重视，学者大都认同和主张开展360度综合评估，鼓励政府、公众、社会组织等多元主体共同参与公共服务质量评价。

笔者认为，公共服务的评价主体可以从公共服务的供给、参与、使用三个方面来界定。在供给方面，政府是公共服务最主要的供给主体，政府工作人员对于所提供的公共服务质量有着直观的认识，甚至可以掌握一些其它评价主体无法获得的质量信息，因而他们是公共服务质量的重要内部评价主体，但在评价的过程中需要避免“既是运动员，又当裁判员”的问题，争取做到客观公正。与此同时，随着市场化和社会化改革的深入，越来越多的市场组织和社会组织通过公私合作、外包、招投标等方式参与公共服务供给，成为公共服务的生产者，这些组织对公共服务质量同样具有重要的影响，也应当成为公共服务质量的评价主体。在参与方面，科研院校、智库等机构的工作人员拥有专业的评价技能和知识，并不同程度地参与了公共服务政策的制定和执行，可以对公共服务质量作较为科学和客观的评价。在使用方面，公众是公共服务的最终使用者，对于公共服务质量有着切身的体会。公众满意度是公共服务质量评价的最核心的标准，也是公共服务质量持续改进的目标。

(二)公共服务质量评价的模型和方法

在公共服务质量评价的发展过程中，形成了不同的评价模型。当前，国内学者主要使用的公共服务质量评价模型有公民报告卡模型、KANO模型、SERVQUAL模型、归因模型等。公民报告卡模型反映的是公民对各项城市公共服务的满意程度，例如，李婧以印度两个城市的评价实践介绍了公民报告卡模型的具体运作过程和实际效果，为我国公共服务质量评价和社会问责的实践提供了有效的参照系。[10]KANO模型把公共产品或服务质量划分为必备质量、期望质量和魅力质量。[11]施国洪、岳江君使用KANO模型提出图书馆服务质量可以细分为无差异质量、逆向质量、一维质量、必备质量和魅力质量，并在此基础上用顾客满意系数研究了质量要素对满意程度的提高效果或对不满意的解除效果。[12]SERVQUAL模型将公共服务质量划分为有形性、可靠性、反应性、保证性和移情性五个维度来设计评价问卷。周正嵩、孙月娟基于该模型，从研究生的感知角度来分析研究生教育质量保障，设计了研究生教育服务保障的维度及指标。[13]归因理论认为人们的行为受到他们所认为的原因的影响，人们对公共服务失误的归因会直接影响顾客满意度。张文惠分析了图书馆在读者服务工作中产生服务失误的必然性，并从读者和图书馆的角度对服务失误进行了归因，在建立服务失误归因模型的基础上，分别从心理和行为方面探讨了对服务失误的补救策略。[14]

需要注意的是，除了公民报告卡模型外，以上几种公共服务质量评价模型都是针对提高企业的服务质量和顾客满意度设计的，近些年才被引入公共部门。在使用的过程中，需要思考如何体现公共服务的特性，并基于公共服务的特性对模型进行验证和修订；此外，分析这些模型，我们还发现学界对公共服务的评价也从关注服务的客观质量发展到关注消费者的心理期望与心理感受质量，归因模型更是对顾客自我调适的心理过程进行了研究。

确定评价模型，并细化出评价维度和具体评价指标之后，还需要赋予评价指标权重，这就涉及评价方法的选择和使用。在当前的研究中，常见的公共服务质量评价方法包括数据包络分析、层次分析法、熵值法、逻辑分析法、平衡积分卡等。数据包络分析通过数学规划来评价具有多个输入与输出的决策单元间的相对有效性。谭秀阁把全国34个省市和西安的13个区县分别作为决策单元，分别计算各个决策单元的综合效率值、纯技术效率值和规模效率值，比较了全国和陕西省公共服务的投入和产出效率，分析了陕西省城乡公共服务的现状。[15]层次分析法是通过把目标分层，然后比较各个分层目标之间的重要性来寻求最佳方案的决策方法。张钢、牛志江和贺珊把地方政府公共服务质量作为评价体系的目标层，以功能价值、情感价值、社会价值和感知代价四个维度作为准则层，这四个维度下的具体测量指标是指标层，用层次分析法确定了各个指标的具体权重，计算各项公共服务的得分，分析评价了浙江省公共服务的发展现状。[16]35-36熵值法通过计算熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，该指标对综合评价的影响越大。王晓东等人就用熵值法确定了二三级评价指标的权重，综合评价了河北省的公共服务质量。[17]此外，与以往评价公共服务的投入和产出效率不同，李剑认为，在所应用的“产出”指标中，很大一部分往往不是某年的投入所形成的，而是长期累积投入的结果，并不能简单用投入产出比来衡量基本公共服务绩效，主张把公共服务质量的评价指标分为投入类、综合类和效果类三类进行整体评价。[18]48虽然评价的视角和指标划分的维度不同，但是评价的公共服务领域和具体指标差别并不是很大。综上所述，层次分析法是一种主观赋权法，适用于指标数量不多的公共服务质量评价；数据包络分析可以在不事先确定指标权重的前提下，对公共服务质量进行评价；逻辑分析法和数据包络分析一样，更关注投入和产出；而李剑提出的整体评价又增加了对公共服务在时间上有滞后性的效果类指标的关注。因此，我们需要根据不同的研究需要，选择不同的公共服务质量评价方法。

(三)公共服务质量评价的指标体系

回顾有关公共服务质量评价的文献，不难发现，现有对公共服务质量评价的文献主要从经济与效率、基本价值取向和公民满意度三方面展开。

经济与效率是评价公共服务质量最常使用的评价指标。学者主要通过衡量公共服务的成本与收益比、投入与产出比来开发评价指标体系，评价公共服务质量。彭国甫使用平衡积分卡从公共卫生管理的成本、业绩、流程、学习与发展5个方面共33项指标对地方公共卫生事业管理绩效作出了评价，该评价不仅关注组织外部的投入与产出绩效，也测量了组织内部的管理绩效。[19]李剑则否定了以往的投入-产出评价模式，设计了投入类、能力类和效果类三类指标评估公共服务的发展现状，研究公共服务的现有收益和长期效果。[18]48唐任伍和唐天伟从政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利4个方面开发评价指标体系，并基于政府成本和政府收益来评价2002 年中国政府的效率及其排名。[20]

基本价值取向是开发公共服务质量评价指标体系的另外一种常见思路。基于公民价值理念和顾客价值理论，张钢、牛志江和贺珊以功能价值、情感价值、社会价值和感知代价为准则设计了23项指标来评价地方政府的公共服务质量，关注的是公民期望质量与实际感知质量的比较。[16]35-36类似的，陈昌盛、蔡跃洲基于公共服务公平观的价值取向，开发了一个包含8个子系统、165个指标的评价体系，对中国31个省级行政区城(不包括港澳台)的公共服务质量进行了评估。[21]

如果说经济与效率是对公共服务质量的硬评价，是从供给侧评价公共服务质量，是以政府为主体的；那么公民满意度则是对公共服务质量的软评价，是从消费侧评价公共服务质量，是以公民为主体的。陈振明课题组采用公共满意度和公共服务供给情况相结合的方法，构建了一个包括就业服务、住房服务、公共安全、公共教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、基础设施、公共交通、文体休闲十大领域的评价体系，计算满意度值和供给数值，测评厦门市公共服务质量指标的绩效水平。[22]纪江明、胡伟依据2012新加坡连氏“中国城市公共服务质量调查”数据，设计了包括8个一级指标共26个二级指标的公共满意度评价体系，并用熵权TOPSIS方法确定26个二级指标的熵值和权重，从而计算综合评价指数，对中国34个城市公共服务满意度指数进行了评价分析。[23]45-47

综上可知，学者构建的具体评价指标差别并不大，只是构建评价指标的依据不同，评估的维度和视角不同。常见的评价维度包括基础设施、公共医疗和卫生、公共安全、社会保障和环境保护等。此外，公共服务质量评价指标体系通常由三级指标构成(部分是二级指标)，指标的数量大部分在20～30个之间。

(四)公共服务质量评价的实证研究

我国在公共服务质量评价实践方面也取得了很大进展，学者对不同地区、不同领域的公共服务质量评价都进行了实证研究。

首先，对全国30多个城市的公共服务质量评价的实证研究。“连氏基金中国城市公共服务质量评价体系”是厦门大学和南洋理工大学的课题组基于“服务型政府”的基本价值取向构建的，并对我国32个主要城市的公共服务质量进行了评价，这一指标体系的构建和检验为后续的研究奠定了坚实的基础。纪江明、胡伟就基于该研究的数据和评价体系，构建了中国公共服务满意度指标体系，对34个城市公共服务满意度指数进行评价分析，并把这34个城市划分为有明显差异的5类城市，然后从改进政府治理结构和效能的角度，提出了改进公共服务满意度指数的政策建议。[23]45-47

其次，对特定公共服务领域的公共服务质量评价的实证研究。王欢明、诸大建以上海市公共汽车服务为研究对象，以新公共服务理念为指导，强调公共服务绩效以公民满意度为中心，采用灰色定权聚类法，从效率、回应性、公平性3个维度综合评价了上海市公共汽车交通服务绩效状况。[24]沈林等人采用分层抽样的方法，选取了杭州市6家社区卫生服务中心为调研对象，通过现场实测评分评估了社区公共卫生服务的绩效状况。[25]刘志斌、魏琳等对体育服务质量评价进行了实证研究[26-27]，徐成兵、毕强、刘凤娟构建了图书馆服务质量评价体系并进行了实证研究。[28-30]

再次，对不同地域的公共服务质量评价的实证研究。陈振明在对“十一五”期间福建省公共服务的现状及进展、成效与存在的问题作出了分析评价，并借鉴国内外公共服务发展的有益经验，提出“十二五”期间提升福建省公共服务质量的战略和策略。[31]后来陈振明又介绍了漳州市服务标准化的实践探索和取得的成果，为公共服务质量的改进提供了一个有力的参考案例。[32]杨明洪、唐冬梅从西藏公共服务的特殊性入手构建了评估指标体系，让农牧民对公共服务的满意度进行了评估，指出西藏农村公共服务存在的问题并提出了优化政策的建议。[33]结合黑龙江省实际，魏书慧设计了相应的评价指标，对教育、医疗、卫生、住房和社会保障、环境和基础设施等进行评价和思考，提出了改进意见。[34]

总体而言，实证评价的主体以公民为主，评价主体多元化的实证研究还有待补充。实证调研对象大都集中在基础设施或公共卫生、医疗某一方面，系统、全面地评价各个领域的公共服务质量的文章并不多见。

四、结 语

近些年我国学者围绕着公共服务质量评价进行了大量研究，提出了多种评价公共服务质量的视角和思路，研究了公共服务质量评价的模型和方法，而且还选取多个省市进行了公共服务质量评价的实证研究，并结合当地的政府绩效现状，提出改进公共服务质量的政策建议。但是目前的研究还存在一些问题和不足：首先，缺乏本土化的理论建构。现有的研究大都应用国外的理论和方法构建公共服务质量评价指标体系，缺乏体现中国特色的理论研究，没能展现我国公共服务质量评价的特性；各个学者对公共服务质量的内涵和评价也各不相同，没有形成有代表性的学术流派。其次，研究的延展性不够。现有的研究主要关注如何评价公共服务质量，忽视了对公共服务质量前因和后果的研究。什么会影响公共服务质量，如何影响公共服务质量，改进公共服务质量的机制有哪些，这些问题都值得思考。而且现有的研究只是构建一套评价体系进行评价，根据评价结果提出简单的对策建议，但是对在公共服务的供给和消费过程中，哪些因素会如何影响到公共服务质量以及公众的满意度的反思并不多，对提出的改进建议的实践效果和影响政策效果的因素研究也不多。第三，缺乏统一的公共服务质量评价指标体系。不同学者基于自己的评价逻辑和思路，采用各异的模型和方法设计公共服务质量评价指标，没有形成一套通用的指标体系，同时理论和实际相结合也不紧密。现有的实证研究大多只是对某些地区的公共服务质量进行评价，对某些指标在该地区的适用性和有效性并没有进行验证，对公共服务建设现状背后的地域性原因也没有探究。而且实证研究的地域也各不相同，难以进行跨年度和跨地区的比较研究，也难以验证指标体系的科学性。最后，现有文献更多的是单一地评价省市或者农村的公共服务质量，并没有从城乡统筹的角度比较城乡公共服务质量的差距和研究怎么更好地实现资源的配置和优化。为此，建议立足我国实际，加强公共服务质量评价的本土化理论建构；构建一套能够通用的公共服务质量评价指标体系，并对其进行不断验证和完善；在评价公共服务质量的同时，也要研究影响公共服务质量的重要因素，剖析公共服务质量的改进机制；基于公共服务质量的评价结果，研究如何缩小城乡公共服务质量的差距，推进公共服务均等化，实现资源的最优配置。

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Abstract:Public service quality is closely related to public satisfaction, and public service quality evaluation is an important means to improve public service quality continuously. Literature research is applied to analyze the research status of domestic public service quality evaluation. The results show that the existing research focuses on the evaluation subject, evaluation model and method, evaluation index system and empirical research. Among them，the evaluation subjects tend to be diversified, the public play a more important role in the evaluation. Various evaluation models and methods can be chosen, which enriches the development thought of evaluation index. More attention is paid to value and satisfaction from efficiency, which combines “hard index” with “soft index”. A great deal of empirical research has emerged, which further validates the accuracy and applicability of evaluation index. However, the existing research still has some problems, such as the lack of localization theory construction, not enough ductility of study and the lack of unified evaluation index system. Further research should be expanded to constantly promote the development of scientific research.

Keywords:public service; quality evaluation; index system

[责任编辑：林丽芳]

ResearchCommentonEvaluationofPublicServiceQualityinChina

LI Ya-xin， TIAN Hui-lin

(School of Management and Economics， Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

D630

A

1674-3199(2017)05-0009-08

2017-04-12

北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目(2015000020124G047)

李雅欣(1993一 )，女，河北邢台人，北京理工大学管理与经济学院硕士研究生；田慧琳(1993一 )，女，内蒙古呼和浩特人，北京理工大学管理与经济学院硕士研究生。