论精准扶贫的行政法规制

2017-09-30戚建刚唐梅玲

江汉论坛 2017年9期

戚建刚+唐梅玲

摘要：面对精准扶贫行政，习惯于采用“法解释学+行政行为”分析进路的行政法（学者）容易陷入以“事后总结者”或者“事前完美者”面目出现的“失语症”境地。鉴于精准扶贫主要是政府主导下的行政活动，以及此项行政活动的复杂性，可以运用融贯论所主张的方法来重新界定精准扶贫中的公共行政权力，从而为行政法规制精准扶贫行政提供新的切入点。这一新的视角可以抽象为“科际整合法+公共行政权力”分析进路。该分析进路主张行政法应当从来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和物质保障要素等方面来规制精准扶贫行政，以便实现既有效制约精准扶贫中的公共行政权力，又保障精准扶贫任务得以完成的双重目标。

关键词：精准扶贫；行政法；规制；要素；公共行政权力

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）09-0131-08

一、问题的提出

以2013年11月习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时首次提出精准扶贫①，特别是2015年6月他在贵州考察时将精准扶贫概括为六个方面②作为分水岭，一场意义重大的行政改革运动在我国迅速展开。公共行政疆域的拓展——精准扶贫行政的纳入，以及公共行政目的的增加——有效实现脱贫目标，驱使我国行政法学界重新思考一个基础性问题：主流的行政法理论体系是否能够恰当地描述当前的行政现象，其能否为这场意义重大的行政改革提供规范性的制度支持？

只要我们接受“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论”③ 的论断，并认为行政法是以特有的方式调整公共行政的法律规范，④ 那么当国家将精准扶贫作为实现共同富裕的重大举措，以及公共行政任务和目标也随着扩张之时，行政法理应不断调整和完善自身的体系。因此，我们将本文的基本假设确定为：在精准扶贫已经成为当前我国政府经常性职责背景之下，行政法应当对之作出积极响应，对精准扶贫行政的规范化研究将成为行政法学研究新的学术增长点。但是我们无意于粗线条式地全面建构精准扶贫行政的规范化体系，而是通过对行政法（学者）面对精准扶贫陷入“失语症”困境的解析，以融贯论下的公共行政权力作为切入点，探讨行政法规制精准扶贫的新框架。

二、“失语症”的困境及其原因分析

在具体论述行政法规制精准扶贫的新方法之前，有必要分析行政法学界对精准扶贫研究不足，以及具体原因。在笔者看来，这种不足的集中表现就是陷入“失语症”困境，而具体原因则是“法解释学+行政行为”进路的失效。

1. “失语症”的表现形式

英国著名行政法学者卡罗尔· 哈洛和理查德·罗林斯曾经指出：“公共行政既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项。重要的是，行政法应与其行政背景同步。”⑤ 的确，面对国家战略的精准扶贫行政改革运动，行政法学者理应作出积极的回应。然而，行政法（学者）却陷入了“失语症”的境地。通过检索中国知网学术文献总库，不难发现，从2013年11月份中央政府提出精准扶贫行政改革以来至2017年6月，专门从行政法角度研究精准扶贫的文献寥寥无几，而查询同期各大出版社出版的行政法著作，有关精准扶贫论题的也几乎为零。这种不同寻常的平静难道是为了印证黑格尔提出的“密纳发的猫头鹰要等黄昏到来，才会起飞”的隐喻——似乎将行政法的功能定位于总结精准扶贫行政改革，以“事后总结者”的面目出现？抑或行政法已经为精准扶贫行政改革提供了充分的评价和理解框架，以致于不需要再加以变迁，从而以“事前完美者”的身份呈现？

就前者而言，无论是将行政法背后的国家理念视为是红灯理论 ⑥ 的学者，还是绿灯理论 ⑦ 的学者，或者是黄灯理论 ⑧ 的学者，都反对将行政法的功能仅定位于总结和描述公共行政的现状，而是坚持认为行政法具有规范、预测和管制能力，要么积极控制行政自由裁量权的运行以保障人权，要么鼓励行政权力主动作为以实现共同体目标，要么试图在对行政权力加以有效控制与确保其有力推进公共行政目标之间达成平衡。具体到精准扶贫领域，鉴于其是在政府的主导下推进的⑨，也就是在公共行政权力，特别是国家行政权力的支配下所展开的，并且精准扶贫是在我国经济发展进入新常态下进行的，体现了竞争性，即从以往的普惠式扶贫向适度竞争式扶贫转变。⑩ 换言之，目前的精准扶贫是政府在一种资源相对短缺的背景下所实施的大规模的行政改革。更为重要的是，国家将精准扶贫作为一项重大的政治任务，并对政府官员规定了绩效考核与责任制度。由此，在精准扶贫过程中，不仅主导精准扶贫的各级政府官员之间存在竞争，参与推进精准扶贫的非政府官员之间存在竞争，而且作为精准扶贫受益者的“需要脱贫的人员”之間也存在竞争，从而不论是作为决策者和执行者的政府官员，还是作为参与者或者受益者的普通民众都不太可能是持续的利他者，而是新制度经济学所假设的理性人。那么，如何确保政府官员不滥用和误用行政权力，如何避免社会公权力主体在参与精准扶贫过程中不弄虚作假，又如何防止精准扶贫的受益者成为真正的“被脱贫者”；或者如何激励政府官员和社会公权力主体持续、高质量地实现精准扶贫目标，如何促使脱贫者真正成为自力更生的致富者？诸如此类的问题，都是行政法（学者）应当加以科学解决的难题。事实上，在当前精准扶贫行政实践中，这些问题也已经显露出来。比如，有调研报告显示，一些政府官员热衷于打造扶贫示范点，将扶贫资源集中在扶贫工作示范点中，而真正需要扶贫的村户却享受不到。一些地方领导考虑到扶贫的风险性，将条件较好的农户作为扶贫对象{11}，出现了所谓的“取伪”和“弃真”的现象。由此可见，行政法（学者）若要成为精准扶贫行政改革的弄潮儿，就不能将自身定位于“事后总结者”的角色。

就后者而言，目前能够描述或评价精准扶贫行政的概念工具则是行政给付。{12} 它由德国学者福斯特霍夫于1938年开创，并为日本学者所引介，后于20世纪末期为我国行政法学者所运用{13}，现已成为主流行政法教科书的重要内容。根据通说，行政给付，也称为行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的行政行为，包括抚恤金、特定人员离退休金、社会救济和福利金，以及自然灾害救济金与救济物资。{14} 可是，当运用这个概念来描述或解释当下的精准扶贫行政时，会发现存在诸多力有不逮的现象。具体而言：一是从行为是否由行政主体主动实施来比较，行政给付是一种依申请的行政行为，而精准扶贫行政主要是行政主体{15}依职权行为；二是从行为内容上来比较，行政给付主要是行政主体依法赋予特定相对人以金钱或物资为载体的物质帮助，而在精准扶贫行政中，物质帮助仅仅是一部分内容。根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定，精准扶贫行政的内容至少包括：发展特色产业、实施易地搬迁、生态保护、加强教育、医疗保险和医疗救助、危房改造和人居环境整治、关爱服务体系、资产受益等多个方面；三是从行为功能来比较，行政给付是行政主体对特定相对人给予一定的物质帮助，体现了“输血”功能。而精准扶贫行政则通过项目、资金、技术、智力等形式促使特定相对人脱贫，体现了“造血”功能。由此可见，行政给付这一概念其实难以有效描述或评价精准扶贫行政。endprint

以上分析不难发现，以“事后总结者”或者“事前完美者”面目显示的“失语症”实质表明了行政法理论在为精准扶贫行政提供解释或评价框架时遭遇到了危机。

2.“失语症”的原因分析

面对新鲜和活泼的精准扶贫行政改革实践，行政法（学者）为何会陷入失语的境地？这与行政法（学者）长期固守将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”{16} 的僵化观念，以及行政法（学）理论体系紧紧围绕行政行为这个兼具行政诉讼法、行政程序法和行政实体法三重功能的精致概念而展开的研究思路密切相关。我国有学者将行政行为概念视为行政法（学）理论中的“阿基米德支点”，主流行政法学者借助于精巧的行政行为形式论和细腻的司法审查技术，从行政活动的结果出发，“逆流而上”寻求对行政活动形式合法化的解释。{17} 对于这样一种研究进路我们不妨称之为“法解释学+行政行为”。{18}

的确，当面对政府所主导的精准扶贫时，习惯于运用“法解释学+行政行为”分析进路的行政法（学者）若要对其进行解释或评价，不二的法门就是将目光往返于精准扶贫行政与现有的行政行为类型之间，试图借助于各种法解释学的方法，将精准扶贫行政纳入到现有的行政行为形式之中，例如行政给付形式，随后通过行政复议、司法审查等方式通过对行政行为的主体、权限、程序、法律效果等构成要素的审查来确保其正当性。然而，精准扶贫行政虽然属于一种行政活动或者任务，但却是难以或者无法类型化为某种行政行为活动或者任务。对此，通过分析作为精准扶贫总纲领的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的相关内容就能一目了然。例如，它规定各级政府“按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫”。又例如，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》第34条规定，加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。显然，这两个文件的相关规定都给各级政府施加了一种职责，政府必须实施某种行政活动或者任务。但这种行政活动或者任务属于何种类型的行政行为？在主流的行政法教科书或著作中恐怕是难以找到答案的。

面对世人瞩目的精准扶贫行政改革，行政法（学者）的失语或缺场，让人深感遗憾。这或许印证了美国行政法学者的警告，行政法学自己提出问题并自己解决问题的时代已经走到了它的尽头。这门学科的基本变量和范围已经被限定，而行政法学者所提出的问题在这些变量和框架内已经不能得到完美的回答，传统行政法学永远不能告诉我们，什么是好的政策，什么才是理想的政治图景。{19} 当前从国务院到基层乡镇政府大力开展的精准扶贫行政主要是在各类政策支撑下来推进，对擅于对行政法概念、规范作解释学分析的行政法（学者）而言，对一系列涉及精准扶贫政策进行说明，显得无所适从。然而，这是否预示着美国行政法学者的警告将成真，面对精准扶贫行政，行政法学者将改行，从事政策分析？我们认为，以“法解释学+行政行为”来描述或解释精准扶贫行政，并为其提供合法性的进路的失效，并不意味着行政法（学者）将不得不放弃自身的看家本领，而转入对精准扶贫予以政策分析。事实上，不论是对精准扶贫行政予以法解释学分析，还是进行法政策考量，或者其它的说明，都离不开精准扶贫行政的核心问题——如何确保精准扶贫中的公共行政权力的正确行使，由此，如果行政法（学者）能够跳出试图以行政行为的概念装置来类型化精准扶贫行政的习惯思路，以精准扶贫中的公共行政权力作为切入点来重新描述、解释精准扶贫行政，并为其提供全新的理解路径和评价框架，可能是一条更为可取的道路。然而，对于如何运用公共行政权力这一新的概念装置，则需要一种适合于精准扶贫行政特色的方法，即融贯论来解析。

三、以融贯论下的公共行政权力作为规制切入点

以融贯论来作为规制精准扶贫中公共行政权力的新视角，属于探索性的研究，这涉及到对融贯论基本含义的厘定，以及如何从融贯论角度来重新定义精准扶贫中的公共行政权力。

1. 融贯论的基本含义

融贯论是复杂性科学的新方法论，所谓复杂性科学是以复杂性和复杂系统为研究对象的科学。融贯论所主张的方法的实质是吸收整体论{20}和還原论{21}所坚持的方法的各自优点，摒弃其缺陷以形成认识复杂性事务的新方法。20世纪70年代，钱学森提出把还原论所主张的方法和整体论所主张的方法结合起来，即系统论方法。经过十多年的研究，钱学森等学者将系统论所主张方法的一般原则做了具体化，形成了综合集成方法。{22} 近期国内学者基于系统论的系统分析法来分析权力运行，也可以视为是对融贯论持有的方法的一次验证。{23}

综合学者们的研究，融贯论所主张的方法的特点表现为两个方面{24}：一是定性判断与定量描述相结合。定性特性决定定量特性，定量特性表现定性特性。只有定性描述，对复杂事物特性的理解难以深入。然而，定性分析是定量描述的基础，定性认识不准确，不论定量描述多么精确，都没有用，甚至还会将认识引向歧途。定量描述为定性分析服务，借助定量描述能够使定性分析深刻和准确。二是微观分析与宏观综合相结合。微观分析是将一个整体或系统分解为局部、子系统或要素，以期对之进行条分缕析的彻底研究。宏观综合是指在对系统或整体进行细致的微观分解之后，为了获得对事物或系统的整体理解，又将微观的局部、子系统或要素分析串连、整合起来，以获得宏观系统的性质。

2. 从融贯论角度定义精准扶贫中的公共行政权力

与我国政府所实施的通常的行政活动，诸如行政处罚、行政许可、行政强制等相比，精准扶贫是一项相当复杂的系统性工程，属于典型的复杂性事务，以至于行政法学者难以运用行政行为概念装置对其进行类型化。例如，在以政策性话语所表述的“怎么扶”问题上，根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的规定，就涉及“五个一批”，即发展特色产业脱贫一批、实施易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批，以及社会保障兜底一批。“五个一批”所关联的行政管理事项涉及卫生、教育、民政、人力资源和社会保障、发展和改革、财政、国土资源、环境保护、农业、水利、旅游、林业等40多个政府职能部门管辖权限，涵盖社会、经济、文化、教育和政治等各方领域的事务。精准扶贫行政的复杂性，为运用融贯论的方法提供了前提。显然，面对复杂的精准扶贫行政，融贯论所主张的方法的分析对象可以有多种选择，既可以是精准扶贫对象，也可以是精准扶贫机制。可是，从行政法功能出发，规制精准扶贫较为科学的切入点是贯穿于精准扶贫行政始终的一条“金丝线”——公共行政权力。根据融贯论所主张的方法，可以将其定义为由组成它的各个要素相互作用并与外界发生有机联系的功能状态。这一定义可以从如下两方面来理解。endprint

第一，精准扶贫中的公共行政权力是一种组织状态。作为组织状态的公共行政权力，表明它是由一些稳定的、基本的要素所构成，并且这些要素都有自身的构造与特性。用这样一种角度来认识精准扶贫行政，其实是运用微观分析方法和定量描述方法来阐述精准扶贫中的公共行政权力的内部结构要素。那么，构成精准扶贫中公共行政权力稳定、基本的要素有哪些？通过考察中央与地方政府及其部门出台的关于精准扶贫的政策与措施，以及各地方政府的精准扶贫实践，可以确定构成它的基本的要素为：来源要素、主体要素、运行（方式）要素、对象要素和物质保障要素。如果缺乏上述要素之一，精准扶贫行政或难以有效运作，或不能存在。从逻辑上讲，这五大要素之间是相互依存和相互支持的关系。来源要素决定着公共行政权力的存在、类型、大小等问题，属于精准扶贫中的公共行政权力的前提性要素。主体要素是公共行政权力的运用者，属于公共行政权力的关键性要素。运行（方式）要素是指主体运用公共行政权力时所必须遵循的法定的时间与空间上的步骤和方式，属于公共行政权力的载体性要素，是对精准扶贫中权力主体行为的抑制和规范。对象要素是精准扶贫中的权力主体行使权力时所指向的“目标”，属于目的性要素，缺乏对象要素，精准扶贫将丧失意义。物质保障要素是保证精准扶贫中的公共行政权力有效性的各种物质性资源，属于公共行政权力的支撑性要素。

第二，精准扶贫中的公共行政权力是一种功能状态。作为功能状态的公共行政权力，其有自身的特点。就其整体功能而言，具有组成它的各个要素所不具有的功能，但这种功能的获致，与由组成它的各个要素互相作用密不可分。作为功能状态，精准扶贫中的公共行政权力在与外界环境发生作用时，既有以整体的形式来表现，也有以组成它的要素的形式来表现。例如，某政府部门派出两位工作人员到某扶贫点驻村，开展以提供具有一定技术含量的项目为形式的扶贫工作。从形式上分析，两位行政机关工作人员是在行使一种行政权力。他们规划、设计、投入、实施和完成项目的过程，就是以整体形式来表现公共行政权力的过程。这一整体性的公共行政权力的功能发挥情况与该村的教育文化条件密切相关。而当他们在规划或者设计项目过程中，给贫困村提供技术指导，就是以要素形式来表现公共行政权力。如果扶贫对象的文化水平较低，为使技术指导这样一种行政指导方式发挥作用，他们还要给扶贫对象提供培训。这样一种角度其实就是同时运用融贯论中的整体和宏观方法以及微观和分析方法来解析精准扶贫中的公共行政权力。

四、行政法规制精准扶贫的基本框架

以新的视角来规制精准扶贫行政，依然是以不论从描述还是从规范角度来为公共行政活动提供理解和评价框架{25}，这一行政法功能为指示器。如果从比较抽象层面而言，这一分析进路可以概括为“科际整合法+公共行政权力”，即它试图综合法解释学和法政策学等的研究方法，以统合性思维来看待行政法如何规制精准扶贫行政，完成既能够有效制约精准扶贫中的公共行政权力，又能保障精准扶贫行政任务得以实现的双重目标，也就是如有学者所期待的统合行政法的“监管者和管理者”的双重角色{26}。

1. 对精准扶贫行政权力的来源要素的规制

考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力的来源方式，可以发现其三大特点：一是以党中央和国务院文件的形式来设定公共行政权力。当前规范精准扶贫行政的纲领性文件是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。除了这一纲领性文件之外，规定精准扶贫中公共行政权力来源方式比较重要的文件还有2013年12月28日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，以及2015年8月26日中共中央和国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等。二是以“军令状”形式来配置公共行政权力。从精准扶贫的实践来看，不少地方存在以“精准扶贫军令状”的形式来配置行政权力的情形，例如，2015年8月12日，湖北省宜昌市举行扶贫攻坚誓师大会，会上宜昌所属的宜都、枝江等10个县市区分别与宜昌市政府签订脱贫攻坚责任书。而在乡镇与村两级之间，也是通过“精准扶贫军令状”来配置行政权力，从而形成从中央到地方的精准扶贫公共行政权力的层层分配的局面。三是所设定的公共行政权力的范围宽泛，强度剧烈。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所设定的公共行政权力范围涵盖了政治、经济、文化、生态、环境等多个领域，而设定的权力的强度也比较大。对此，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》用 “咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力”的措辞来表述。而地方党委和政府则用“最紧迫的中心工作”来形容精准扶贫行政。

当前不论是中共中央（办公厅）和国务院（办公厅）以文件形式来规定精准扶贫中的公共行政权力的来源，还是地方政府通过“精准扶贫军令状”的形式来进一步分配公共行政权力，如果从行政法治的基本要求来衡量，都值得探讨。比如，由于精准扶贫行政涉及到政府服务外包、财政资金的分配与转移、税收和利率优惠等涉及国家财政、金融、保险等方面的基本制度，牵涉到区域之间的平衡发展以及不同群体之间的利益再分配等重大事项。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条和第9条规定，这些事项多数属于法律保留事项，需要由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会通过法律的形式来设定。而实践中推行的以“精准扶贫军令状”配置公共行政权力的方式，从修辞来看充满着“坚定、坚强、坚决”等意味，似乎有了这个“军令状”，精准扶贫中的公共行政权力就能有效实施。例如，2015年11月27日，甘肃省酒泉市瓜州县委书记宋某分别与县四大班子分管领导，6个移民乡党委书记和17个涉农部门主要负责人签订精准扶贫精准脱贫“军令状”，要求将县、乡和部门的“主要精力、主要物力、主要财力放在精准扶贫、精准脱贫上”。显然，这些“军令状”已经取得了凌驾于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）之上的效力。根据《地方组织法》第59条的规定，县级地方政府承担数十项职责，而扶贫工作只是其中一项而已。可见，“军令状”取得了改变《地方组织法》对县政府配置職权的效力。endprint

由于当前以党中央和国务院文件来设定精准扶贫公共行政权力，以及地方党委和政府通过“精准扶贫军令状”来进一步配置公共行政权力及从设定的数量与类型上存在不够明晰的现象，从行政法规制精准扶贫公共行政权力来源出发，亟需将相关的政策文件上升为国家层面的法律。通过法律形式来明确精准扶贫公共行政权力的来源、数量、种类，以及具体配置等问题，从而在源头上确保精准扶贫的有效实施。

2. 对精准扶贫公共行政权力的主体要素的规制

精准扶贫公共行政权力主体要素有两大特点：一是类型多，范围广。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所规定的主体至少包括：党中央、地方各级党委；国务院、地方各级人民政府；中央和国家机关各部门；军队和武警部队；工青团妇等群众组织；省市县乡村五级书记；厅局级后备干部；共产党员；企业和事业单位等。二是对不同主体的职权或职责作了明确分工。例如，县级党委和政府承担主体责任，县委书记和县长是第一责任人；省（自治区、直辖市）党委和政府对扶贫开发工作负总责；中央和国家机关各部门要按照部门职责落实扶贫开发责任；军队和武警部队积极参与。虽然当前行使精准扶贫公共行政权力的主体非常复杂，规模也极为庞大，有利于精准扶贫的快速推进，但如果从行政法治层面思考，有些问题值得关注。例如，粗线条规定各类主体承担精准扶贫的职权或职责，难以严格规范其行为。党中央和国务院的文件虽然规定了各类主体在精准扶贫中的不同角色，有主体责任（职责）、领导责任（职责）、第一责任人、参与责任（职责）等，但具体内涵是什么，到底包括哪些职责和权限，则没有进一步明确。此类宽泛的规定虽然体现了灵活性，但也存在风险。作为承担主体责任（职责）或第一责任人的一些地方的领导干部为了在短时期之内看到扶贫效果，为了满足考核上的要求，不惜以造假和作秀的方式来推行精准扶贫，将“贫困帽”作为官场的“道具”{27}，这违背了党中央和国务院的文件规定精神。

为此，行政法应当承担起规制功能。一是以对现有国家机关、军队和武警等主体法定职责和权限的分工为依据，重新梳理和规范履行精准扶贫公共行政权力的各类组织，将精准扶贫的管理职责依法聚焦到国家行政机关，由国家行政机关作为履行精准扶贫行政权力的主导主体；二是以法律或法规的形式明确国家行政机关之间、上下级行政机关之间履行精准扶贫行政权力的职责分工，特别是要规定诸如主体职责、第一职责、领导职责、参与职责等此类内涵较为含糊的用语；三是以法律或法规的形式规定国家行政机关以外的组织依法履行精准扶贫的公共行政权力，诸如工青團妇、高等院校，以及基层群众自治组织，以便这些主体明确自身的职责边界和法律地位。

3. 对精准扶贫公共行政权力运行要素的规制

当前关于精准扶贫公共行政权力的运行要素，存在两个问题：一是功能分化较为不足，一些重要行政权力的运行要素依然处于“混沌”状态。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》虽然规定了各级党委和政府数量繁多的扶贫权力，但对于党委和政府行使这些权力的方式、步骤等问题，却没有作出较为明确的规定。二是规范性不足，随意性很强。例如，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》第29条规定，作为精准扶贫第一责任人的书记和县长要履行进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等职责，然而，他们以何种方式和程序来推进和履行这些职责，该决定则没有规定。而在一些地方，则通过开展“精准扶贫动员大会”、“宣誓大会”、“誓师大会”，并附以“军令状”的形式来展开。我们认为，虽然一些地方党政领导干部试图以实践经验的形式来推进精准扶贫，但也不能违背公共权力运行的基本要求——以科学的步骤、方式、时限和顺序来实现精准扶贫目标。由此，行政法在规制运行要素方面大有作为。

一是需要将精准扶贫中的公共行政权力模式化。虽然精准扶贫中的公共行政权力涉及面非常宽泛，但如果以行政主体和扶贫对象的意思表示内容为依据来概括，则可以透过复杂的精准扶贫行政表象，大致抽象出十大类典型的公共行政权力{28}：（1）指导类行政权力。比如，以技术和项目指导贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业。（2）契约类行政权力。比如，以契约形式建立全国三级医院与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县的县级医院稳定持续的帮扶关系。（3）检查类行政权力。比如，对扶贫资金使用情况的检查。（4）规划类行政权力。比如，编制易地扶贫搬迁规划。（5）给付类行政权力。比如，对扶贫人口实施医疗救助、临时救助、慈善救助等。（6）调查类行政权力。比如，对贫困地区群众扶贫满意度调查。（7）征收与征用类行政权力。比如，征用国有或集体土地为贫困人口建设住房。（8）确认类行政权力。比如，对是否属于扶贫对象的认定。（9）审批类行政权力。比如，贫困地区向国家行政机关申请“雨露计划”培训项目。（10）行政事实类行政权力。比如，对贫困地区的新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等。

二是对模式化后的公共行政权力，需要以体现“正当程序”{29} 要求的运行要素来加以规范。所谓体现“正当程序”要求的运行要素，其实就是体现了公开、公正、公平、参与和效率等原则要求的基本程序制度，例如，信息公开制度、说明理由制度、行政回避制度、时限制度、期限制度等。基于当前精准扶贫行政具有极强的政策性和灵活性等特点，在将这些基本的程序制度施加给行政主体时，行政法需要在如何确保精准扶贫目标的有效实现，以及顾及精准扶贫中的行政主体所考虑的重要价值，与防止他们因拥有过于宽泛的裁量权而滥用之间保持平衡，避免出现简单“套用”程序制度，从而出现不切精准扶贫行政实践与不接“地气”的情况。为此，对于每一类公共行政权力是否都需要遵循这些基本的正当程序制度，则可以有所区分。例如，听证制度就不需要适用于每一类公共行政权力，而信息公开制度和时限制度则可以适用于全部公共行政权力。

4. 对精准扶贫公共行政权力对象要素的规制

考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力的对象要素，可以发现两大问题：一是精准识别“扶贫对象”的成本高、难度大，容易出现“过度扶贫”与“被脱贫”现象。对此，有学者作过统计，发现精准识别一个贫困户的成本大约为30元，乡级获得的工作费用一般也就是1万元左右。再加上工作人员有限，识别的周期十分漫长，同时贫困户也具有动态性。这就导致“过度扶贫”与“被脱贫”现象时有发生。{30} 二是对象要素中的扶困户依法享有的能动性参与精准扶贫的权利不足，难以发挥自主性参与、监督和制约的功能。观察精准扶贫相关政策文件，以及主流媒体宣传报道，不难发现，“贫困户”已经成为“社会落后分子”的代名词，“贫困”与“志短”、“智弱”、“根穷”、“穷窝”、“穷业”、“穷局”、“穷帽子”等“贬义词”联系在一起。{31} 对于贫困户，除了接受国家“救济”之外，到底享有何种权利？至少当前规范精准扶贫行政的政策文件未做规定，而在一些地方的精准扶贫行政实践中，扶贫干部面临一个重要难题就是贫困户对公共事务相对冷漠，对扶贫工作参与度不高，以至于在识别阶段就遇到诸多困难。{32} 可是，在表面无权，因而呈现消极与冷漠态度的背后，却发生了一些贫困户与扶贫工作人员“合谋”骗取国家扶贫款等现象。{33}endprint

精准扶贫公共行政权力对象要素所存在的上述问题，行政法需要作出积极回应。而回应的途径除了前文所述的方案之外，例如，对运行要素予以规制，还应当赋予扶贫对象相应的权利，特别是赋予贫困户各类能动性参与权利。通过赋权，一方面，让贫困户感受到在这场精准扶贫行政改革中的“主人翁”地位和“主体”身份，从而积极参与精准扶贫实践，降低党和政府的扶贫成本；另一方面，贫困户也可以形成对精准扶贫中的公共权力主体的监督和制约，发挥“权利制约权力的功能”。当然，通过赋权也期待实现阿玛蒂亚·森所主张的“以权利摆脱贫困，以自由看待发展”的宏愿。{34} 具体而言：一是最高国家权力机关需要明确一个前提性问题：“贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区”与国家之间围绕着“扶贫”的权利与义务关系。即扶贫是国家的法定义务，还是前者所享有的一项法定权利；或者，扶贫是国家给与他们的一种“特权”，或者“帮助”，因而不是他们所享有的一项法定权利。对于这个问题，当前规范精准扶贫的政策和文件没有予以明确。从《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所规定的精准扶贫的使命感与紧迫感，以及指导思想来看，最高国家权力机关应当规定扶贫是国家的一项法定义务，是贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区所享有的一项法定权利，更为准确的表达是一项法定的收益性权利，由获得救济金及救济物资的权利、获得抚恤补偿金的权利、获得扶持的权利，以及获得救助的权利等构成。二是以该前提性问题的解决为基础，行政法需要规定贫困户一系列的能动性参与权利。所谓能动性参与权，是指贫困户依法以各种形式和渠道参与精准扶贫行政过程，从政策制定、精准识别、精准帮扶、精准管理到精准考核等环节的资格，诸如批评和建议权、控告和检举权、知情权、参加会议权利、参与公开讨论的权利、表决权等等。至于此类能动性权利如何有效行使，行政法需要根据精准扶贫的不同对象或内容区别对待，精心设计。

5. 对精准扶贫公共行政权力物质保障要素的规制

当前精准扶贫公共行政权力物质保障要素，也存在两大问题：一是物质保障要素的法制化约束机制不足，随意性比较大，行政主体的裁量权过于宽泛。如何确保各级各类行政主體获得与扶贫任务相匹配的物质保障要素，国家层面并没有统一的法律规定。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》则作出了原则性规定，例如，中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。可是，这些原则性的规定如何得到切实的落实，依然取决于政府职能部门领导的决定。二是物质保障要素的滥用或者误用现象较为严重。例如，2016年6月23日，最高人民检察院通报了13起查办扶贫开发领域职务犯罪典型案例。分析这13起典型案例，不难发现它们都涉及到基层从事扶贫工作的人员以各种方式滥用或者误用物质保障要素。{35}

针对当前精准扶贫行政中物质保障要素所存在的问题，通过刑法来规制固然重要，但其社会成本过高，只能作为最后手段。而比较现实的规制方式依然是行政法。为此，可以从如下方面入手：一是将《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对物质保障要素的原则性规定，及时上升为国家层面的法律、法规或行政规章。通过具有可操作性的、对精准扶贫各方主体，特别是行政主体具有约束力的法律制度来确保物质保障要素与精准扶贫的任务相匹配。行政法需要对精准扶贫中的行政主体取得、运用、储备、补充、更新物质保障要素等各个环节都作出规定。二是强化对精准扶贫中的行政主体运用物质保障要素的监督和制约。行政法需要规定多种监督和制约机制，例如，审计机关的审计监督、贫困户的权利监督、上级行政机关的临时抽查性监督、行政监察机关的监督等。此外，针对当前精准扶贫领域中的物质保障要素滥用现象大多集中在县、乡镇和村级，省市级人民政府可以派出监察和审计工作人员进驻县和乡镇，进行日常监督。

注释：

① 参见唐任伍：《习近平精准扶贫思想阐释》，《人民论坛》2015年第10期。

② 王瑞芳：《精准扶贫：中国脱贫扶贫的新模式、新战略与新举措》，《当代中国史研究》2016年第1期。

③⑤⑥ [英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（下卷），杨伟东等译，商务印书馆2005年版，第1、76、22—27页。

④{14} 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第18—19、233—235页。

⑦{16} 参见 [英]彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第7—8、5页。

⑧ 参见沈岿：《行政法理论基础回眸—— 一个整体观的变迁》，《中国政法大学学报》2008年第6期。

⑨ 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》从原则角度规定精准扶贫以政府为主导。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》再次从原则角度规定各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责。

⑩ 历史学学者提出的从“大水漫灌”到“精确滴灌”（参见王瑞芳：《精准扶贫：中国扶贫、脱贫的新模式、新战略与新举措》，《当代中国史研究》2016年第1期），或者管理学学者提出的从普惠式福利向补缺式福利的转变（参见柳颖：《积极福利视角下的农村精准扶贫》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2016年第3期），都表明了当前精准扶贫行政的竞争性。

{11} 参见肖秀洁：《精准扶贫机制实施的政策和实践困境》，《改革与开放》2016年第5期。夏梦凡：《精准扶贫：现状、问题与路径选择——基于黄冈大别山革命老区案例分析》，《经济研究导刊》2016年第3期。

{12} 参见闫尔宝：《关于给付行政的若干思考——以德日行政法为中心》，《行政法学研究》2010年第3期。

{13} 参见杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版，第1—20页。endprint

{15} 我们所使用的精准扶贫中的行政主体，包括依法实施精准扶贫的国家行政机关，由法律、法规或规章授权的组织，以及其他社会公权力组织等。对于各级党委能否作为行政主体，主流行政法教科书持回避态度。在当前精准扶贫行政中，依据党中央和国务院文件，各级党委事实上行使着诸多管理性权力。据此，从功能角度出发，行政法应当规范各级党委在精准扶贫中的法律地位，由此，不妨将其视为介于国家公权力组织与社会公权力组织之间的“特殊公权力组织”。

{17} 章志远：《民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公交民营化的受挫切入》，《中国法学》2009年第2期。

{18} 這一进路，有学者概括为“行政方式法释义学”，并认为这是我国传统行政法所秉持的进路。参见沈岿：《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》，《中国法学》2016年第1期。

{19} See Joseph P. Tomain， Sidney A. Shapiro， Analyzing Government Regulation， Administrative Law Review， 1997， 49（2）， pp.377-414.

{20}{21}{24} 参见黄欣荣：《复杂性科学的方法论研究》，重庆大学出版社2007版，第93—94、99、111—119页。

{22} 参见钱学森等：《一个科学新领域——开放的复杂巨系统及其方法论》，《自然杂志》1990年第1期。

{23} 参见杨连专、张新民：《权力运行的系统分析》，《云南社会科学》2016年第3期。

{25} 参见[美]理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第3页。

{26} 参见沈岿：《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》，《中国法学》2016年第1期。

{27} 参见石飞：《“贫困帽”官场滑稽剧的道具》，《中国经济时报》2005年9月29日。

{28} 有学者可能会提出为何不直接抽象成某种行政行为方式，比如，行政许可行为，从而适用于现在有效的法律，比如，《中华人民共和国行政许可法》。但这是脱离精准扶贫现实的一厢情愿的想法，也是不顾及精准扶贫行政目标如何高效实现的看法。

{29} 参见姜明安：《正当法律程序：扼制腐败的屏障》，《中国法学》2008年第3期。

{30} 参见肖秀洁：《精准扶贫机制实施的政策和实践困境》，《改革与开放》2016年第5期。