论教育正义的“善制”与“善治”

摘 要：长期以来，我们一直试图通过组织良好的制度安排来实现教育正义，然而，一个正义的教育制度，不仅是以善的价值精神为灵魂的制度，而且还是能够流通于现实教育生活、直接成为治理教育现实的制度，善制内在地要求善治。教育行政正义的目的在于实现善的教育治理。裁量是教育行政正义的最后环节，它是面向现实世界的个案正义。裁量正义的实现既需要来自行政法规体系的外在制约，也需要教育行政官员的吏德建设。教育行政人员的美德精神使其在行为缺乏相应的法律规定指导时，仍可以求助于内心的伦理指导准则。

关键词：教育正义；教育制度；伦理精神；教育行政正义；裁量正义

中图分类号：G40-052 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）04-0074-05

自罗尔斯的《正义论》问世以来，制度便当仁不让地成为正义问题的首要主题：正义是制度的首要价值，而制度也是正义的主要问题 [1 ]。正义与制度的这种互相支持使“正义即制度正义”成为自明性的学术观点，无论我们坚持什么样的正义理念，正义论都意味着合理的制度安排和恰当的规则建构。中国教育学界对“教育正义”的研究源自于20世纪90年代中期。二十余年的时间虽未能完全在教育实践领域达成教育正义之理想，却在理论上阐明了教育正义的核心诉求，同时也形成了种种互不相同甚至相互冲突的教育正义理论形态，从而为我们理解教育正义提供了不同的视角。但无论哪种形态、何种视角的教育正义都没有在根本上改变制度之于正义的核心地位，“制度善”始终是研究者关注的核心内容。他们一方面通过对教育制度形式的善的研究寻求一种自洽的、严密的形式性的教育正义，另一方面又通过制度内容的考察来确定其是否内在地体现了社会成员相互之间的权利和义务关系，是否以平等的基本自由权利为自身的内在规定，从而力图实现教育正义在形式与实质上的统一。在这一学术背景下，关于教育正义的理论想象无非是教育制度正义的另一种表达而已。美好的教育正义理想就意味着完善的教育制度安排。然而，我们必须明白，教育正义不仅意味着以善的价值精神为灵魂的教育基本结构及其基本教育制度安排，而且还必须是能够流通于现实日常生活中、直接成为治理教育现实世界的有效工具。也就是说，善制内在地要求善治，我们不仅要求关于教育正义的理解，更需要关于教育正义的行动；不仅要让教育正义在理论上是可能的，更需要其在实践上是可行的。

一、善的教育制度与教育制度正义

一般来说，我们倾向于将教育制度理解为调节人与人之间非个人关系的规则体系，从而从功能维度强调教育制度的规范性特征，无论是经濟学的解释还是社会学的说明概莫能外。然而，教育制度的伦理属性和正义价值并不能从单纯的工具特征中得以确证，散乱的规则除了形成对教育制度规范的共识性理解之外，并不能带给我们更多的东西。

在通常情况下，我们对教育制度正义的考察无非包括两种可能路径：要么从实体性出发，要么原子式地进行探讨。原子式的制度研究，关注的是具体规则，是具体的规范内容。这种观点是“没有精神的，因为它只能做到集合并列，但精神不是单一的东西，而是单一物和普遍物的统一” [2 ]。规则视角下的制度理解因缺乏统一的制度精神而使教育制度成为偶然的规则体系。实体的观点反对从功能维度单一视角地对教育制度进行解释，而是将教育制度作为人的现实存在方式而进行总体性的和统摄性的理解。离开了精神的统摄性，只从规则建构来探讨教育正义顶多只是某一方面的特殊正义。这样一来，我们对教育正义的探讨一开始就充满了歧义、冲突和混乱。而在实体中，实体并不是外在于我的存在，“我的实体性的和特殊的利益包含和保存在把我当作单个人来对待的他物（这里就是公共教育）的利益和目的中” [2 ]。也就是说，个体自我与教育实体通过精神而实现了统一。实体路径的教育制度正义所调节的不是人与人之间的人际关系，而是个体与实体之间的人伦关系，通过这种人伦关系确定自身在伦理实体中的位置，然后来确定我和你的关系。简单地说，个人与他人之间的利益关系要通过所在伦理实体的伦理精神予以调节。

如果我们从实体而非规则的视角来看，教育制度无非是伦理精神的现实形式，是现实化和文本化的伦理精神，如黑格尔所言“制度的根据和最后真理是精神” [2 ]。也正因为如此，任何一次对教育制度的违背，都不仅仅是对某一个体的伤害，而同时成为对教育实体之伦理精神的背叛，从而是对伦理实体中所有人的伤害。所谓正义，就是对伦理精神的坚守。

制度之正义性源于教育制度的公共性和伦理性，但公共性与伦理性的根据在于教育制度的实体性。实体的观点是生活的观点，它探讨的是作为人的现实存在方式的制度。实体既不是个体，也不是集体，它体现的是伦理精神统领下的公共教育本质。正是实体的公共本质和精神本性保证了教育制度正义的可能性，并使制度正义成为全部教育正义的基石 [3 ]。教育制度的精神特征使那些林林总总的具体教育规则和制度拥有了灵魂，使所有的制度结构体系内在地贯穿着基本的价值精神。因此，只有从伦理实体、伦理精神的视角来理解制度，从而将教育制度作为人的现实存在方式，才能使具体的制度成为制度体系的一个部分，才能避免具体规则之间的离散、分裂甚至冲突的状态，最终使教育制度正义成为由精神统领的整体的正义。

制度正义的根本价值在于其承担的精神使命。但精神还只是理念层面的真理，并没有自身的可感性的空间领域，它必须渗透于具体的政治、经济、教育等具体感性领域而呈现于外，并通过人的自由活动而获得自身的定在。换言之，精神的实现必须依赖那个结构化的伦理实体，即罗尔斯所说的“社会基本结构”，它是精神统领下的制度体系。教育制度的结构性安排具体规定了不同群体和个体之间的权利和义务关系。也就是说，教育制度“首先是作为一种权利和义务关系分配的社会结构存在” [4 ]，它是教育制度价值性最直接的体现，从而也是教育制度正义问题之所以可能的直接证明。但基于教育制度正义的权利义务关系必须以自由人的存在为条件。实体的本质是精神，但精神的本质是自由。“制度是人的自由意志实践的具体样式，是自由意志的定在。” [5 ]于是，一方面，精神、自由和价值成为教育制度的内在属性，另一方面，精神需要具体的制度体系呈现自身。这也就意味着制度与伦理、制度与精神之间的内在相通性。这种相通性进一步保证了制度善或制度正义的可能性。endprint

然而，这里的“实现”并不意味着制度正义成为流通于现实的教育正义，而只是表明它依据特定伦理实体的价值精神完成了教育制度的设计和安排，表明了它在理论上的可能性，而非现实的可行性。但教育正义不可能停留在制度精神的寻求和制度内容的设定，它只是制度正义的终结，而非教育正义的完成。因为教育正义不仅意味着善的价值精神和基本的制度安排，而且必须成为能够流通于现实的制度。教育制度正义在完成了精神引领和制度安排的同时，预示着正义行动的开端。

二、善的教育治理与教育行政正义

一般认为，行政是为了完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切动作，是政府部门依据法律行使权力。“政治决定了行政管理的任务，行政则要完成这些任务，实现这些目标” [6 ]；“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行” [6 ]。同样，教育制度与教育行政之间也存在着本质性的区分。教育制度正义的核心在于“权利”，而教育行政正义的核心在于“权力”；教育制度正义的目的在于“善制”，而教育行政正义的目的则在于“善治”。

教育制度体现的是教育所支持的基本理念，而教育行政的目的则在于将这些理念和精神转化为现实 [7 ]。它首先是作为一种操作性的行动而获得合法性，技术性是行政的基本属性。如果行政只是停留在技术性，那么就意味着教育行政只具有有限的正义价值。教育行政是公共价值引领下的技术性行动，它不仅具有技术性的一面，同时具有价值性的特征。它的价值性和技术性从来都是相辅相成的。离开价值的技术是没有灵魂的盲目，离开技术的价值同样会失去价值的现实依托，甚至会导向任意和专断。

教育行政的价值性体现为行政的公共性。行政借助于公共权力得以运行。公共教育权力机关作为公共教育权力的代理机构，必须体现出公共教育权力的“公意”特征，即公共教育权力在其运行过程中必须服从公共意志。“行政是为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，它是公共利益的代表和公共利益的维护者。” [5 ]如果说教育制度是教育伦理精神的表达，教育行政则是教育伦理精神的实现。体现公共性、追求公平正义是公共教育权力的突出特性 [8 ]。

教育行政的价值性是教育行政正义的根据。所谓的行政正义，无非是行政机构依据公共价值对公共教育事务进行管理的一种合理状态 [5 ]。但教育行政的公共性价值不仅体现为教育行政行为的公共性，同时体现为教育行政理念的公共性和教育行政制度的公共性。因此，教育行政正义就包括行政理念的正义、行政制度的正义和行政行为的正义。

教育行政的理念正义意味着教育行政必须以公共性为追求并面向全体民众。首先，它的目的不是为了对民众在教育领域进行管制，而是要为公众服务，为国家和社会的教育事业服务。教育行政的理念正义要求我们必须实现从管制型的行政向服务型的行政转变。服务行政与历史上的统治行政和管制行政相比，实现了教育行政模式的人性回归。它以“服务”的本质精神来阐释教育行政的“公共性”，从而使教育行政成为真正意义上的“公共行政” [9 ]。其次，从管制向服务的转变也意味着“强制”行政的终结和民主行政的开端。不再是命令式的强制而是民主式的同意成为教育行政的基本方式。民主行政是理性化的行政，它要求行政主体依法行政，实现从人治向法治的转变。人治永远与专制相合，它的本质是“法自权出”；而法治则与民主相连，它的本质是“权自法出”。最后，教育行政的理念正义要求我们必须将“公共正义”作为行政的核心价值，而避免在追求行政的效率中迷失价值。效率虽然也是行政所应追求的价值，但却是技术性的价值，它更多的是体现行政的技术性而非价值性。而教育行政理念是教育行政价值性的充分表达。

教育行政制度的正义是理念正义的必然要求。制度是教育行政正义的物质载体，是理念正义的定在。这里的教育行政制度尽管也是制度，也存在正义问题，但却与第一部分所说的教育制度正义的制度有着根本上的不同。教育制度正义的制度是一种内容性规定，它以一定的教育伦理实体的伦理精神为灵魂，体现的是教育自身的规律、价值和理念，以及政治对教育的规定等；而教育行政制度表达的是行政机构对自身的法律规定，是教育行政机关对公共教育事务管理的制度化，它不是针对下层被管理者，而是对教育行政过程本身的限制、规定和监督，目的在于避免行政权力部门“恣意弄权侵害行政相对人的可能” [5 ]，同时尽可能地提高行政效率。教育行政制度是对教育行政权力的限制和约束，行政法是其直接的和现实的体现。因此，不同于前文的教育制度正义，教育行政的制度正义更多地体现为法律的正义和对教育行政权力的控制，从而避免权力凌驾于法律之上，以及种种滥用权力的现象发生。事实上，教育系统中的权力腐败问题已经成为教育系统亟待解決的重大问题，极大地影响了教育行政部门在民众内心的公信力。教育行政的制度正义就是以法律的形式建构完善的公共教育权力腐败的惩防机制，推动教育廉政体系的建设，力图使教育正义在理论上不仅是可能的，而且在现实中也是可行的。

然而，要使教育正义真正转化为现实就必须借助于具体的行动。教育行政的行为正义所要完成的便是教育行政的最后环节，即执行环节的正义问题。执行环节既是最后环节，也是最容易出问题但却没有得到理论界足够重视的环节。任何美好的价值和完善的制度终究需要付诸现实，这就意味着必须有人的参与，必须由行政主体在特定的场景中将具体的内容适用于行政相对人。教育行政的行为正义首先表现为行政人能够依据制度和法律去行动。行政制度是对行政主体行为的法律规定，在一定程度上保证了行政行为的正义。但“场景”的特定性、案例的复杂性使我们不可能完全依赖制度和法律教条式地进行实践的判断和裁决，在这一过程中不可避免地需要行政人的自由裁量。裁量是行政人在尊重法律的前提下，运用科学方法对事实认定、法律适用和程序处理等问题“进行分析和判断的一种动态性和综合性思维活动” [10 ]。裁量行为的存在是教育行政正义的重要体现，但裁量同时也为违反行政制度和法律留下了空间。法律和现实之间的距离是行政裁决中永恒性的难题。也正因如此，裁量的正义才成为教育行政正义的决定性环节。endprint

三、自由裁量与裁量的教育正义

在自由裁量的环节，一切制度——无论是一般意义上的教育制度还是教育行政制度——都在此丧失了效力，所有的正义诉求都不得不求助于那个我们极力避免的、混杂着理性和情感的人的行动。自由裁量简单地说就是“在特定情境下做出适当的作为或不作为的权力” [11 ]，是“特定情况下”面向“单个当事人”？譹？訛的个案正义。裁量之所以必要，是因为制度和法律无法预测混乱繁杂、变幻万千的现象，而且既有的法规也往往具有滞后性，难以考虑到现实的变化和发展，“更不可能事先设定好所有的、并且是恰当的行为反应模式和相应规范” [12 ]。在这种情况下就必须委托教育行政官员根据“个案的实际情况，根据长期以来积累的行政知识和经验，根据所追求的政策目标，甚至根据对处理可能后果进行判断，来权衡、选择恰当的行为模式” [12 ]。也只有如此，才能实现个体性的教育正义。裁量正义的个体特征使其在根本上区别于教育制度正义和一般的教育行政正义。它不是面向全体民众的一般的教育正义，而是针对具体案件的特殊正义问题。简单地说，教育制度正义指向所有人，教育行政正义指向行政主体，而裁量的教育正义则面向具体的现实问题，并指向单个的当事人。

那么为何由裁量而非规则主导着教育正义的最后环节？裁量是依据相关的事实，选择适当的制度、法律和政策。也就是说，裁量必须在法律框架下进行。但“事实”并不总是客观的，在很多情况下，它们只是裁量的结果。如要对贫困生进行扶助，首先需要对“贫困”进行认定，具体的情况往往超出既有规则的范围，这便需要裁量。因此，裁量虽然需要在法律的框架下进行，但规则从来不是裁量的全部属性，而且在很多情况下，正是因为无规则可依，才使裁量显得必要。一般来说，规则之所以难以在此产生效力，首先是因为“许多应当受规则支配或指引的裁量而现在没有规则” [13 ]。或者说，裁量的必要性部分地源于法律、制度的不完善性。其次，规则之所以不能完全代替裁量，还因为在许多情况下我们难以形成合理的规则，以对现实进行有效的裁决和治理。法律和制度可以对现实予以抽象，从而形成普适性的准则体系。然而裁量所要面对的，正是那些无法抽象的具体案例。在这种情况下，我们必须考虑每一案例的特殊性，并进行具体的分析判断，也就难以形成具体的准则。“没有规则是因为没有人知道如何制定规则。”在这种情况下，“获得答案的最佳方法是容许行政官员就所面临的每一具体案件做出回答” [13 ]。最后，在另外一些情况下，即便能够制定规则，裁量往往也是更优的。制度是在理性基础上形成的规则体系，但理性只能在制度设计者的个人知识和信息的“可及之域”中，超越此一领域，便超出了制度设计者的理性的限度。在现实生活中，我们难免在理性与情感之间进行抉择。完全的理性会使我们的生活失去温情。而在裁量过程中，教育行政官员在法律框架之内依据自身生活经验、道德修养、情感体验等对案例进行裁决，在很多情况下不仅合理，而且合情。事实上，任何社会都不能实现完全的法治。任何法律制度，不管其规则体系如何详尽和具体，都无法在不诉诸行政官员的意愿情况下，完全依赖制度正义 [14 ]。

裁量过程中教育行政主体的自主性是裁量进行的必要条件。在很多具体的情形下，制度、法律和规则往往变得模糊而缺乏实质性的意义，于是正义将不得不依赖教育行政权力主体的意志、经验与道德素养，它比一般的教育制度更能表达现实的正义需求。也就是说，教育行政官员的意志自由在裁量过程中扮演了重要的角色。“自由之所以重要，是因为它可以保证个人在不受强制的情势下自由地与这种变动不居的环境相调适，更可能与环境相适应” [15 ]。但这一自主性的存在也为不合法的裁量提供了存在的空间，从而使裁量环节成为滥用权力和种种腐败的策源地，但这并不是取消裁量的理由。“合理的目标是取消不必要的裁量权，而非取消所有的裁量权” [13 ]。

然而，我们还是需要对教育行政主体的裁量权予以限制，以避免权力的越界和滥用。最佳的状况是，在保证必要的裁量权的同时，能够将一切不必要的裁量权都排除在界限之外。然而，这一目标从来都没有被完全实现。“裁量权既可能失之于宽泛，亦可能失之于狭隘。倘若过于宽泛，正义就面临专断或不平等之虞。倘若过于狭隘，正义就面临具体化不足之虞。” [13 ]无论哪种情况，最终都会导致教育领域出现经常性的非正义现象。不过，相比于“狭隘”，过于宽泛的裁量权可能是教育行政领域的常态。也正因如此，我们在通过教育行政规则对行政官员裁量权予以限定的同时，还需要通过监督审查对裁量权予以制约，并通过行政申诉程序弥补过于宽泛的裁量权所造成的教育不正义。

遗憾的是，制约和申诉往往是对专断与不法的矫正，是在非正义的教育裁决已经发生的情况下所采取的惩罚措施和补救方案，而更为必要的是对专断和不法的预防。教育行政理念和教育行政制度只能在有限程度上限制教育行政官员裁量权的滥用，它是对行政官员的外在约束。外在约束虽然有效，但却不是根本性的。裁量的教育正義不应成为教育行政人员的被迫行为，而必须养成对裁量正义的自觉意识，这便需要教育行政人员的吏德建设。只有在规则制约的同时加强吏德建设，才能形成完善的权力制约机制。事实上，对教育行政人员德性的重视还有更为重要的原因，那便是法律、制度和规则在任何时代都存在不可避免的缺陷和不足，总是存在改进的可能，而行政人员的美德和良知则是对这些缺陷和不足的最好弥补。教育行政人员的美德精神使其在“行为缺乏相应的法律规定指导时，仍可以求助于内心的伦理指导准则” [16 ]。法律和行政的最终目的不在于治理，而在于教育理想的实现和教育正义的维护。法的形式性背后隐藏着实质性的内容。教育行政人员的行动是保证实质性内容得以实现的最终力量。

四、小 结

教育正义是对美善的教育理念和良好的教育秩序的呼唤，它通过对善恶、是非、对错的抉择而表达出人们对美好教育的向往和执着。教育制度是对时代教育精神的传承，是对教育秩序的结构化安排，它作为教育理念与精神的化身构成教育正义的现实载体。不过，我们不仅需要善的教育制度，更需要善的教育治理，教育行政正义的目的正在于完成这种善的教育治理。教育行政正义是教育正义在现实中的流通，而裁量的教育正义是教育正义的最后完成。裁量的任何一个环节都使裁量主体面临着制度与法律、良心与道德的考验。也正因如此，裁量的教育正义成为一切教育正义中最具有现实性、最能体现现实关怀的正义。endprint

注 释：

？譹？訛 这里的“单个当事人”，既可以指单个的人，也可以指一个具体的实体，如学校、单位或某一特定群体等。

参考文献：

[1]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版社，1988：1.

[2]黑格尔.法哲学原理[M].范 扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，1961：267，265，173.

[3]樊 浩.道德哲学体系中的个体、集体和实体[J].道德与文明，2006（3）：16-20.

[4]高兆明.政治正义——中国问题意识[M].北京：人民出版社，2014：21.

[5]高兆明.制度伦理研究[M].北京：商务印书馆，2011：49， 353，355，362.

[6]彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京：中央党校出版社，1997：14，30.

[7]久下荣志郎.现代教育行政学[M].李兆田，译.北京：教育科学出版社，1981：11-12.

[8]杨冬艳.公共行政正义研究[D].长沙：湖南师范大学，2008：46.

[9]田 巍，张 波.服务型行政文化：服务型政府的灵魂[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2009（6）：50-53.

[10]王国龙.守法主义与裁量正义[J].法律科学（西北政法大学学报），2013（3）：3-14.

[11]李 曉.论行政自由裁量权与个案的公平正义[J].青海师范大学学报（哲学社会科学版），2012（3）：20-23+174.

[12]戴建华.行政法的正义理论研究[D].武汉：武汉大学，2010：119，119.

[13]戴维斯.裁量正义[M].毕洪海，译.北京：商务印书馆，2009：15，15-16，246，56.

[14]Pound. Jurisprudence[M].NewYork：West Publishing Company，1959：355.

[15]吕寿伟.论制度与学科制度的生成[J].自然辩证法研究，2007（6）：33-36.

[16]特里·L.库珀.行政伦理学：实行行政责任的途径：第四版[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001：148.endprint