档案应急预案研究文献统计综述

2017-09-25吴晓琴陈彬

兰台世界 2017年17期

关键词：预案应急管理

吴晓琴陈彬

（四川旅游学院成都610100）

档案应急预案研究文献统计综述

吴晓琴陈彬

（四川旅游学院成都610100）

在系统梳理、分析了有关档案应急预案研究成果的基础上，概括归纳了当前档案应急预案建设中存在问题及原因、应急预案建设基本内容、应急预案编制应注意的问题等几方面的主要观点，提出了档案应急预案研究的努力方向。

档案应急预案研究文献综述

一、论文统计与分析

笔者选择2006—2016年研究文献进行检索统计，重点以中国知网学术期刊网络出版总库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国维普学术期刊论文全文数据库等为基础，运用高级检索以“档案应急预案研究”“档案应急处置办法”“档案应急预案思考”“档案应急预案管理等为四组检索词，共检索出相关研究文献152篇。剔除与主题不密切篇目,最终获有效文献89篇，并对文献进行梳理、统计及分析，具体内容如下。

1.论文数量年份分析。

表12006 -2016文献年度与数量分布

从表1数字变化看出，档案应急预案研究成果总体呈上升趋势。10年间档案应急预案相关文献共89篇，年平均发文数量8.9篇，最高年值18篇，学界研究热点已显出。其研究可分两个阶段：2006年到2009年是起步阶段，2010年到2016年是快速增长阶段。

2.论文载体分布。

表2 文献载体数据分布

从表2论文载体分布来看，主要分布在46种期刊，5个优秀硕士学位论文数据库中。

表3 主题论文量核心期刊文献数据分布

从表3得知，档案类期刊是主要载体，其中档案学核心期刊共36篇，占总比40.43%，普刊类占59.57%。发文2篇以上的有14种期刊，共59篇，占总发文量的66%。

二、研究文献主要内容综述

通过对2006—2016年档案应急预案研究文献的系统梳理，从研究成果看学界对档案应急预案研究的内容广泛，主要侧重于档案应急预案建设的研究，内容大致归纳为：应急预案主要问题及原因、应急预案编制应注意问题、应急预案体系建设基本内容等方面来揭示目前档案应急预案研究现状及主要焦点问题。

1.档案应急预案建设中存在问题及原因。

（1）档案工作人员危机意识不强。档案安全保障人的“认真”是第一要素，所以档案最大的危险是人的疏忽。文献中大多学者谈及档案人员对灾害应急管理意识薄弱，缺乏对灾害应急管理的正确认识，对岗位职责消极自觉主动性不够，或缺乏档案安全价值观念而忽视档案安全。昌珍霞说，档案部门缺乏以档案安全为导向的价值观念，多数档案机构以增加馆藏追求短期效益为目标，以利用率为导向的价值观占主要地位，档案安全置于次要地位甚至忽视[1]24。

（2）应急预案体系不健全，可执行力度差。①以综合性预案代替所有预案。应急预案种类功能不明确，将综合性预案与专项性预案概念混淆；预案结合本部门实际不够，原则性规定内容较多，缺乏系统的具体措施及操作规定；大多文献将危机管理、灾害管理、突发事件等视为同一概念，概念混淆致研究方向偏离。向立文说，大多以一个综合性自然灾害应急预案应对各种灾害，忽略自然灾害多样性复杂性特点，而对人为突发事件的应急预案基本是空白[2]61。昌珍霞谈到如对某省档案部门调查显示，90%的档案部门建立了应急预案，其中25%的档案部门直接引用政府应急预案，65%的档案部门建立了全馆的综合性应急预案，但没有一个单位建立专门的地震应急预案[1]24。②应急预案结构形式简单且概念混淆。完善的应急预案管理机制是一个全方位策略性管理规划及实施办法，既宏观又具体，与专门应急预案相结合二者应互为补充。目前应急预案结构形式千篇一律，较多部门模拟《档案工作突发事件应急处置管理办法》编制的应急预案如出一辙，缺乏个性特点及等级分类、分项管理细则。韩红磊对四所高校制定的应急预案研究分析结论为，四所高校的档案应急预案解决两个问题。一是否有预案的问题，二是建立了应急处置的指挥体系和职责。但是，都将应急管理机制和应急预案混为一谈，在实际工作中重要问题难以落实[3]。

（3）档案应急管理法规标准不健全。《档案法》规定不具体实际指导性不强，缺乏统一配套的规划、协调、管理及相关辅助文件支持；缺乏纵向强化管理检查力度，各级档案部门按照相关规定自行制定相应保护措施，不少部门模拟甚至照抄简单对付，预案整体质量偏低，地域发展不均恒差距较大。章丽姗谈到基本法从全局和权威角度缺乏与自身地位相称内容，规定未形成上下呼应、互补的完整体系，即档案安全规定散见在各类法规、规章里，相互缺乏有机联系；档案保护技术标准制定不足，数量有限且内容覆盖不全[4]。张艳欣说，缺少配套相关辅助文件支持，如应急预案相关的管理办法、编制指南与质量标准；缺少评价体系、绩效评价、责任追究等相关规范措施；缺少预案体系运行必要法规支持，应急管理意味着特别授权和特定权力的非正常行使[5]54。

（4）应急资源保障不足。在档案灾害救援中，应急资源保障是有效实施应急预案的前提条件。我国档案建设以政府投入为主，缺乏多渠道投入机制，导致应急物资配备严重欠缺问题普遍存在，如设备老化、技术落后、消防抢救和防护设备等，难以保证应急预案顺利实施。于子铃讲，没有专项经费导致档案管理基础投入不到位，如缺少音像、存储及计算机等设备[6]。向立文、覃玮境说，应急预案数字化需要投入技术、设备才能建全保障体系，靠政府投入造成资金短缺技术薄弱落后，数字化应急预案机制建立任重道远[7]41。

（5）缺少演练、联动力不强。演练是提高应对突发事件安全处置能力的最佳手段，也是检验预案科学性有效性唯一办法。在应急预案管理中，各机构与档案部门疏于联系协调，联动能力欠缺问题普遍。石毅讲，如在电子档案信息应急处理方面，广域网外部线路中断、局域网中断及档案馆业务管理系统出现了严重漏洞，造成业务数据错误和操作失误等问题中表现得束手无策[8]45。

（6）应急预案修订机制缺失。由于管理机制不健全，预案修订缺少规范化常规管理制度。张艳欣观点，按应急管理规定每隔2—3年需更新一次，但多数档案部门应急预案经制定就一成不变，然而社会、人文、自然、信息等环境在不断变化，使应急预案在有效期外没得到合理补充完善，极大削弱预案有效性[5]54。

2.档案突发事件应急预案编制应注意的问题。

（1）注重组织管理。组织管理是预案编制的前提保障，是预案编制质量和预案是否具有科学、规范及操作性的关键，否则预案编制工作举步为艰。应急预案编制不仅应确保质量，还要加强预案后续发展工作，如预案的审核、操作演练、不断扩充内容的修订完善等需长期延续，没有组织保障后期工作无法开展。马跃福、王平阐述各项应急保障行动与方案制订、各应急管理机制的应急指挥、调度、值班等职责落实、各应急职能部门和应急业务小组间协作、信息系统应急保障建设及新技术培训、预案演练等工作均离不开组织管理[9]。

（2）预案形式严谨，确保预案实效性。预案应避免内容空洞脱离实际而流于形式，重点体现事前精准预防、事中快速应对、事后恢复得力及责任奖赏合理的优势机制。董丽彬说，从立项、起草、审批、公布等程序按照有关规定，发布使用要宣传，演练、修订等动态管理应遵守国家相关文件要求；应急预案内容形式要标准化，如结构、用语、体例等均应标准化[10]83。

（3）设计预案编制内容。①注重管理体系纵横向构建。预案体系内容含盖档案管理各方面，体系建设是关键，如纵向、横向之间的联系与管理要求，有效避免部门之间矛盾；注重档案部门实际及档案馆藏重点要求，将可能发生的突发事件种类全部设在预案体系内。②抓住体系总体预案与专项预案的构建设计。孤立存在总体预案或专项预案是不可能应对突发事件处置需求,总体预案具备综合性指导作用，重点规定体现应急预案的基本原则、框架结构及应急流程；专项性预案在总体预案下根据对象、现场区域位置等因素确定子预案。

（4）设定预案的修订完善管理规定。在预案体系建设中设定修订时间表，强控预案不同阶段的建设管理，修订完善关键内容提升关键要素垫实各级基石，有序促进应急预案发展建设走向成熟。预案级别越高则成熟度等级就越高，对档案风险事件可控性就越强。

3.应急预案体系建设的基本内容。

（1）成立应急预案编制领导机构。预案领导机构是组织保障，也是应急预案编制、实施、协调运转的前提条件；它具有安排各项工作、制定目标、分配职责等权威管理职能，在管理上形成统一指挥纵横向互相协作状态。金红[11]、赵彤[12]谈领导机构职能是组织调研，确定编制目的、适用范围、预案类型及体系结构、组建编制队伍、分配任务，预案审核及风险评估、组织演练、发布实施、修订完善预案等。

（2）科学布局，构建完整的应急预案体系。①合理构建应急预案体系。通过调查，明确本部门档案可能面临的灾害风险类型，如产生原因、发生频率、危害程度、协作部门及预案构建特点等问题基础上，对风险进行分类分级，确定构建应急预案体系结构，包括综合性预案和专项性预案。预案从作用分为指导性预案和执行性预案，体系结构模式：总体预案+专项预案，对此董丽彬[10]83、崔莉杰[13]分别进行了论述等。向立文谈到构建应急预案体系须从不同层次、不同级别去完善，综合性预案体现框架和结构，并阐释预案原则、管理流程及应急基本流程[2]62。编制前对预案框架进行科学设置，确定实用范围和要解决的重要问题。各档案部门构建应急预案结构体系内容基本相同，包括总则、应急预案启动条件、组织机构及职责、应急处置保障措施、应急响应和灾后救助、附则、应急预案综合和专项结构等。李玉红认为，档案安全体系建设包含三个层面：档案实体安全不损不丢；档案信息安全不失密、不泄密；完整齐全延长档案实体和信息的保存时限[14]。②完善应急预案联动协作管理体系。档案安全突发事件具有多元性，则应急救援更应具备多元化管理特征，编制联动上至政府下至档案业务部门，横至相关安全职能部门等均应参与协作，如专业消防、房屋修善、水电、档案转移及修复等职能部门合作；采取纵向到底、横向到边、外延到点的管理方式，将责任落实到各部门，确保应急预案救援体系的完整性、科学性、联动性，最大避免或降低档案灾害损失。吴加琪谈体系中各项内容要具有延伸性，体现层次和层级管理，覆盖档案应急管理全过程并延伸到管理工作每一个节点[15]。向立文、覃玮境谈到数字化应急预案系统是核心系统，承担事态信息的汇聚、行动指令发布和反馈功能，需与众多现有系统进行交互。其功能是辅助领导决策，而决策依据依赖于各厅局，如公安、消防、水利、交通等部门监测系统，各部门有救援力量数字统计，这数字是应急预案数字化系统决策的重要依据[7]41。

（3）统筹规划，完善应急预案支撑体系。①成立预案编制小组，配备编制人员。编制小组按要求负责对应急预案具体编写，如预案体系及内容、预案启动条件、组织机构及职责、处置保障措施、应急响应和灾后救助等。编制人员是预案编制有效实施的前提保障，不仅具有专业和危机处理能力强、为人正值积极传播正能量，还应具备较强责任心和钻研精神。石毅[8]45、刘美芳[16]谈到编制人员应有代表性，如高级管理者、档案业务员、文秘人才、行管人才、编制专家、警务和消防救援人员、邀请应急管理专家和信息技术专家等。②建立绩效考核机制。涉及两层内容：一是编制；二是应急管理。建立考核机制能促进编制和应急管理工作有序开展，调动编制人员和管理人员积极性，推进和提升应急预案编制实施的有效性。郭贤彬结合实际建立编制考核评价机制以达奖励或惩罚，如预定期限、完成质量、工作态度、审核评估通过率等因素[17]。毛惠芬对做出突出贡献的先进集体和个人进行奖励，对迟报、谎报、瞒报、漏报重要情况或者应急管理工作中失职、渎职的依法对责任人给予行政处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任[18]。

（4）完善应急预案配套管理策略。①重视风险评测。风险评估预测是预案编制前重要环节，测评以档案日常管理中可能存在的安全隐患，如防盗、防水、纵火、自动报警装置、房屋承震、消防设施等防护项为重点；同时对档案馆气候状况、交通、人为因素等进行评估，对潜在风险做出相应判断，为应急预案编制奠定基础。王明谈应列出档案风险因素指标，如诱因、可能造成的危害、发展变化趋势及范围；可用风险矩阵法分析预警信息，确定重要风险点，划分出不同风险系数，对高中低不同等级风险进行区别应对[19]。②成立应急指挥小组，救援协调配合。应急指挥小组是落实应急预案有效实施，顺利救灾的前提保障。吴加琪、周林兴指挥小组成员应明确职责，灾害突发时第一时间指挥部署，协调各个部门配合，调度各专业救援队快速展开档案救灾工作[20]。应急预案设计应针对电力、消防、公安、维修等职能部门的应急职责，以及档案部门对文件的清点记录、对破损档案的整理修复、灾情上报等职责。③加强实战演练，更新完善预案内容，强化动态安全保障。应急演练是检验应急预案是否科学可行的唯一办法，是提高应急救援实战能力最佳手段。通过应急演练能提高指挥人员、救援人员的专业水平和技能及协调配合救援能力，检验预案可行度，发现预案问题或不合理因素即时修订，促进预案完善更具科学性；同时针对变化后新问题适时修订完善预案，确保应急预案的时效性。王洪梅针对应急预案启动和实施中不符实际的问题进行修改，将新内容、新要求补充进去，对不科学或错误条款予以调整或更正，对预案版本进行升级，建立符合本部门实际、操作性强的应急预案[21]。

三、结语

纵观学者们对档案应急预案研究，即档案应急预案建设、各类灾害预案的制定、管理策略、安全保障体系等热点问题，引发全社会对档案安全、档案应急管理的高度重视。社会研究力量已呈现多元化，如国家档案管理行政部门、各级档案机构、高校及企事业单位档案馆等，其研究成果在档案应急预案建设发展中起着积极推动作用，从而推动研究成果不断向前发展。但整体而言，档案应急预案相关研究成果还比较零散，不够深入，视角狭窄,研究方法单一，形式不够新颖；学界主要从管理学角度对档案应急管理问题及对策进行研究，而从社会学、风险学、行为学、心理学等不同学科领域研究极少。因此，许多问题亟待进一步研究解决，这都需要学者们进一步开拓研究视野，丰富研究手段，创新研究思路，结合大数据背景下应急管理的相关理论和技术，探索符合档案应急管理规律的应急预案建设模式和方法，努力深化档案应急管理理论研究与实践探索。

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