政府购买图书馆服务中的政府责任分析

2017-09-23刘涛

新世纪图书馆 2017年9期

摘要在政府履行向社会公众供给图书馆服务的过程中，政府责任因供给方式的不同而不同。在政府购买图书馆服务中，政府责任变革的机理是图书馆服务供给理念的变革、参与主体的多样化和供给方式的变革；政府责任的内容是表达和汇聚社会公众的图书馆服务需求、科学界定服务购买的范围、选择购买方式和服务契约的签订、服务契约的监管、纠纷处理和权利救济以及制度供给和资源保障。最后，提出实现政府责任的政策性建议和进一步研究的方向。

关键词政府购买图书馆服务政府责任

分类号G251

DOI10.16810/j.cnki.1672-514X.2017.09.001

An Analysis of the Government Responsibility in Government Purchasing Library Services

Liu Tao

AbstractThe government responsibility varies according to ways of supplying in the process of supplying the library service to the public.This paper points out that the mechanism of government responsibility change is the reform of library service supply concept， diversification of participant and transformation of supply mode. The government responsibilities are to express and converge library service demand of the public， define the scope of service purchase， choose purchase method and service contract， supervise service contract， deal with disputes and rights relief， system supply and resource guarantee. Finally， the paper puts forward the policy suggestions and the direction of the further research to realize the government responsibility.

KeywordsGovernment purchase. Library service. Government responsibility.

0引言

向社会公众供给包括图书馆服务在内的公共服务是一项基本的政府责任。政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益[1]。满足社会公众通过图书馆服务获取知识或信息的需求，隐含着国家（及其政府）与社会的契约关系，如蒋永福[2]在其文中指出，提供公共图书馆这样一种公共产品体现了政府自身存在的正义性与合法性。不仅如此，向社会公众供给图书馆服务的政府责任还随着供给方式的改变而不同，体现在政府供给公共产品的内容、方式和过程之中。

政府购买图书馆服务根植于全球范围内的新公共管理运动和我国服务型法治型政府建设的进程。一方面，新公共管理运动强调责任制、产出导向和绩效评估，推行以准独立的行政单位为主的分权结构，采取私人部门的管理理论、技术和工具，引入市场机制，推广以竞争为特征的公共部门管理新途径[3]。另一方面，我国全面深化改革重塑了政府、市场和社会的关系，提出“推广政府购买服务”“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”等公共服务供给理念。特别是2015年5月，国务院办公厅转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，明确了政府可以向社会购买公共图书馆运营和管理服务机制。由此，政府购买图书馆服务打破了政府依靠设立公共图书馆包办图书馆服务的传统供给模式，而更加注重通过竞争机制提高图书馆服务供给效率。

政府购买公共服务触及的政府责任议题引发了激烈争论，如公共服务市场化改革是否使得政府推卸责任，市场化主体是否受到公共责任的约束以及如何约束等。这些争论在政府购买图书馆服务过程中也一样存在且不可忽视。基于此，本文在评述相关文献的基础上，对政府购买图书馆服务中政府责任的变革和内容进行分析，并提出落实政府责任的对策性建议和进一步研究的方向。

1文献评述

1.1

图书馆服务供给中的政府责任

政府向社会公众供給作为公共产品的图书馆服务，是在现代政治理论和实践中形成的责任机制。提供公共服务被认为是公民和政府之间委托代理型的“交换式”契约关系，就如霍尔姆斯等提出，政府保护公民权利和提供服务是需要成本的，税收是给政府的报酬[4]。也就是说，向社会公众供给包括图书馆服务在内的公共服务是公民与政府之间的资源交换，是政府必须承担的责任。蒋永福认为，现代意义上的公共图书馆主要由国家负责提供公共服务设施，这一制度安排意味着公共图书馆已普遍被视为国家有责任提供的一种公共服务[5]。围绕供给图书馆服务的政府责任，研究者进行了大量研究，这些研究主要集中在公共图书馆发展的议题上。蒋永福提出，政府在推动公共图书馆发展，供给图书馆服务过程中具有提供法律保障、经费保障、效率保障、积极回应民意和规制治理主体的责任[6-7]。席涛[8-9]从学理依据、主要内容、价值目标和实现途径讨论了推动公共图书馆发展的政府责任，这一研究构建了一个由政府责任提供公共图书馆服务的经典框架，并被作者运用到广州公共图书馆事业发展的研究中。endprint

上述研究为理解政府购买图书馆服务中的责任提供了丰富的理论资源和启示，但这些研究主要反映的是图书馆服务供给的传统模式，而其中的政府责任有待进一步探索。

1.2政府购买图书馆服务与政府责任

政府购买图书馆服务是政府与图书馆服务组织签订向公众提供特定图书馆服务产品的契约，是“政府出资、契约管理、评估兑现”的新型图书馆服务供给模式[10]。在政府购买图书馆服务中，购买者是政府，生产者是企业或非营利型社会组织（包括公益性民间图书馆和其他社会组织），消费者是社会公众，实现的途径是基于市场化规则的契约。作为一种新型的图书馆服务供给模式，政府购买有着全新的理论基础、价值取向和实现工具，它使政府供给图书馆服务的责任置于新的理论和政策背景之下。正如奥斯本等[11]指出，政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任；李国新[12]对政府购买图书馆服务中的政府责任进行了初步的探讨，认为市场化机制是公共图书馆服务体系等公共文化服务提供方式的转变，转移的是具体任务而不是主体责任。这从根本上指出了政府在购买图书馆服务过程中的责任，但对政府责任的变革、内容和实现方式的研究有待进一步拓展。

2 政府購买图书馆服务中的政府责任分析

2.1政府购买图书馆服务中政府责任变革的机理

2.1.1供给理念的变革

在传统公共行政的责任模式下，政府供给图书馆服务的责任主要是通过在特定区域内设立公共图书馆来实现的。这种消极的责任机制，是一种对错误负责而非对成就负责的责任机制[13]。这种供给模式所导致的不良后果是显而易见的，如周茜[14]在一篇综述中总结道：它使图书馆服务供给无法优势互补，覆盖全域；所有者主体虚置、建设能力缺失、管理主体缺位；重管理轻服务、重过程轻结果、重普遍轻差异，未形成问责机制。由此造成了公共资源浪费，图书馆服务供给效率的低下，公共图书馆活力不足。

根植于新公共管理理念的政府购买图书馆服务，强调通过市场机制供给公共产品，追求“3E”即经济、效率和效能，主张“将掌舵与划桨”分开，注重对绩效的评估等[15]。这一理念有助于打破传统科层制的僵化、低效和层级制的图书馆服务供给模式，推动政府职能转变，提升图书馆服务供给的效率。同时，与传统的科层制包办公共服务的理念不同，政府购买图书馆服务是基于治理理念的。在治理理念框架下，斯托克（Gerry Stoker）提出，政府、市场和社会组织都可以成为治理的主体，市场主体和志愿机构应该而且能够参与提供公共服务及战略性决策[16]。治理理念打破了政府垄断供给图书馆服务的理念，图书馆服务的供给可以通过公共部门、市场主体和志愿机构协同合作的多元供给机制来实现。在这一机制中，政府责任体现为政府既是图书馆服务的提供者和合作者，又是图书馆服务供给网络和制度框架的改善者。

2.1.2参与主体的多样化

图书馆服务供给多样化主体的兴起是政府购买公图书馆服务的重要前提。萨拉蒙认为，非营利组织的兴起具有在政府与市场之外“支持公共目标的能力”，是民营化与公私伙伴关系的支撑力量[17]。在我国，图书馆服务的供给主体在改革进程中兴起，呈现多样化趋势。如马艳霞[18]认为，社会力量通过多种模式提供图书馆服务，将会促进“政府-市场”二元结构向“政府-社会-市场”三元结构转变。张若冰等[19]研究了社会力量通过承接公共图书馆运营与管理、兴办图书馆、捐赠、志愿参与等形式参与公共图书馆服务体系建设的状况，提出社会力量是图书馆服务供给的重要主体。苗美娟[20]的研究中，介绍了政府购买非营利性民间图书馆服务的两个案例；陆和建等[21]考察了芜湖市镜湖区政府向企业购买图书馆服务的案例。

上述变革表明，在政府购买图书馆服务背景下，政府是图书馆服务的提供者而非直接的生产者。面对社会公众多元化的需求和图书馆服务多样化的供给主体，政府的责任是识别社会公众的图书馆服务需求，进行制度设计和战略构思，寻求有效治理工具，协调整合各种服务主体协同提供服务。在这一框架下，政府责任体现为政府既是服务供给机制的整合者，又是社会凝聚力的提升者。

2.1.3供给方式的变革

在传统公共行政的责任模式下，政府对包括图书馆服务在内的公共服务负总责，并着眼于设立包括公共图书馆在内的附属机构包办服务的生产和递送。从委托代理关系看，这种图书馆服务供给采取科层制的内部化方式，致使作为委托人的政府和代理人的公共图书馆都缺乏相应的激励，进而导致服务的高成本和低效率。而政府购买图书馆服务即要求政府在作为服务提供者的前提下，把图书馆服务的生产和递送过程市场化，通过多元生产者的竞争，降低成本，提高效率和质量。从委托代理关系来看，加上图书馆服务的提供商或社会组织后，委托代理关系的数量翻了一倍，其复杂性也将呈指数级递增；政府对承包商的不断依赖已经产生了交错编制的复杂网络，这种网络不仅不能管理自己，还给公共管理人员强加了新的更大的挑战[22]。马晓军[23]的研究指出，在政府购买图书馆服务过程中，政府存在着“需求方缺陷”和选择“供给方缺陷”的风险。

上述研究表明，在政府购买的环境下，政府和图书馆服务生产者的行动逻辑并不是完全一致的，政府追求公共责任的履行、服务契约的落实和社会满意；而图书馆服务生产者则更多地从成本效益的原则去履约；如果再加上有限理性、信息不对称、不完全合同和政府官员的私利等因素，则“购买失灵”的风险会进一步加大。面对购买图书馆服务产生的复杂委托代理关系网络，政府的责任是通过完善的治理制度和有效的治理工具，调节和平衡供需双方的价值冲突。

2.2政府购买图书馆服务中的政府责任的内容

2.2.1表达和汇聚社会公众的图书馆服务需求

登哈特夫妇指出，公共服务、民主治理和公民参与应置于公共行政的中心地位[24]。因此，政府购买图书馆服务的出发点在于满足社会公众的图书馆服务需求，这需要通过政府、服务生产者和社会公众的互动来达成。政府的责任表现为：第一，设计服务需求获取机制。在机制设计上确保政府和社会公众的平等关系，通过大众媒体、社会组织和公共舆论等渠道使图书馆服务需求得以确认。第二，协调社会公众与图书馆服务生产者进行沟通。为社会公众与生产者双向沟通选择时机、创造条件、制造氛围，召集双方力量，为持续的沟通创造条件；政府要公平公正地对待二者的诉求，使生产者的能力与社会公众的需求相匹配；第三，政府要公平对待所有的生产者，包括潜在的生产者，确保他们与社会公众的对话机会；第四，建立政府、社会公众和生产者互动的长效机制，确保社会公众新的需求和偏好能够持续的输入。endprint

2.2.2科学界定图书馆服务购买的范围

政府要对服务需求的满足进行决策，这要求政府科学界定购买的范围。王东伟[25]通过公共服务市场的成熟程度、公共服务供给技术的通用性和政府购买计划的确定性程度三个维度来判断政府购买的范围；马晓军[26]认为交易成本最小化是选择图书馆服务供给模式的决定因素，将图书馆服务的供给模型分为8种交易类型，分析了其中适合市场化的类型。实际上，并不存在政府购买范围的统一标准体系，特别是在我国政府购买图书馆服务刚刚起步的情况下，更是如此。本文认为，政府的责任在于确保购买活动的合法性、效率和可行性。合法性是指，政府购买图书馆服务的行为是以公益性为前提的，汇聚了社会公众的真实需求，且符合相关法律法规的规定；效率是指政府购买活动推动了政府职能转变，降低了图书馆服务供给的交易成本，提升了供给效率，有效满足了社会公众需求；可行性是指购买活动是建立在对图书馆服务特性、市场成熟度、政策稳定性和契约风险等因素充分把握基础上的科学决策。

2.2.3选择购买方式和服务契约的签订

政府购买公共服务的方式有很多种，萨拉蒙指出，当代公共治理革命的核心问题是处理公共问题的方式、手段和政府工具的大量增加，出現了社会规制、经济规制、合同承包、福利券等政府购买方式[27]；刘晓婷等[28]提出，政府购买图书馆服务过程中要在招标内容、标准和周期，价格，资金补贴等方面，灵活合理地运用多种方式。政府的责任在于，要认识到并不存在最优的普遍适用的购买方式，购买方式的选择必须是理性和多元的，同时考虑到多元利益相关者。政府要面向市场通过选择合适的购买方式寻求合作伙伴，完善招标文件发布、组织投标、评估并确定生产者以及合同签订等程序。

2.2.4图书馆服务契约的监管

政府购买图书馆服务契约的执行质量是购买目标能否全面实现的关键环节，罗马俱乐部关于民营化的一份报告的建议着重强调，对于民营化要进行“有效的治理、强有力的管制和监管制度”[29]。政府责任体现在建立购买图书馆服务契约的风险、履行、监督和评估管理体系，确保服务契约的执行。首先，建立履行契约的风险管理体系。要建立一套图书馆服务契约执行的风险识别、估测、评价、控制和评价机制，防止“竞争失效”“恶性竞争”“虚假竞争”“高度垄断”和“转嫁责任”等风险。第二，建立契约履行的管理机制。建立动态管理办法，对契约执行的过程中出现的问题及时进行研究和反馈，对失职行为追究责任，对评估不合格的服务项目要求服务生产者做出说明和整改，并承担相应的责任。第三，建立契约履行的监管机制。政府以公益性为前提，以法律为准绳、以契约内容为基准，对契约的履行进行监管；监管的方式包括生产商报告、政府检查、舆论监督、社会公众投诉和满意度调查等。第四，建立契约履行的评估机制。建立主管部门评估、服务对象评估、第三方评估（如专家评估、评审团评估、社会公众评估等）等多元评估机制。

2.2.5纠纷处理和权利救济

经济学家哈特（Oliver Hart）认为，任何契约都是不完全的，都有导致冲突的可能性[30]。源于图书馆服务自身的复杂性和契约的不完全性，政府购买图书馆服务的契约也可能导致矛盾和纠纷，如法律制度方面的障碍，操作方面的阻力，其他社会群体的反对，契约主体不履行或不恰当地履行义务等。因此，纠纷处理和权利救济是政府的一个重要责任。首先，建立纠纷预防机制。要针对排除竞争、歧视、串通、围标、违约等违法行为强化监督检查、落实主体责任、加大惩罚力度[31]；同时，还要制定规范的招标文件、确保参与各方充分沟通、全过程公开透明和使用现代技术防范风险。第二，建立纠纷救济机制。在政府购买图书馆服务过程中，任何一方受到的不公正对待或违法侵害都应得到救济，我国政府采购所确立的纠纷解决机制主要有民事争端解决机制和刑事诉讼解决机制；权利救济机制主要有质疑投诉救济制度、行政复议救济制度和司法审查救济制度，政府为此承担的责任主要有行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。在今后的实践中，要不断完善这些机制。

2.2.6制度供给和资源保障

政府购买图书馆服务不仅会遭遇自身缺陷存在的困难，还会遭遇与特殊政治体制、经济体制和文化背景相联系的具体困难，因此，首先要完善法律体系。要对政府购买图书馆服务的购买原则、标准与范例、各主体的责任和义务、购买的方式和程序、资金预算和审核、绩效评估和监管等进行立法[32]。第二，要合理定位政府职能。认清政府在图书馆服务购买过程中的角色，合理划分中央政府和地方政府特别是不同层级地方政府供给图书馆服务的财权和事权，完善图书馆服务购买的协同机制。第三，将购买费用纳入公共预算。当前，购买图书馆服务的经费在大多数地方并未纳入政府常规预算，财政资金投入量和购买范围受到限制。为此，要将购买图书馆服务的费用纳入公共预算，保证公共资源合法使用。第四，积极培育图书馆服务市场。加快事业单位改革，完善社会组织法人治理结构，把政府购买图书馆服务与服务市场发展结合起来。

3结语

在政府向社会公众供给图书馆服务的过程中，政府责任因供给方式的不同而不同。在我国，政府购买图书馆服务刚刚起步，政府在新供给模式中的责任成为亟待研究的问题。本文在评述相关文献的基础上，提出政府购买图书馆服务中政府责任变革的机理是图书馆服务供给理念的变革、参与主体的多样化和供给方式的变革。政府购买图书馆服务中的政府责任的内容主要在于：表达和汇聚社会公众的图书馆服务需求、科学界定服务购买的范围、选择购买方式和服务契约的签订、服务契约的监管、纠纷处理和权利救济以及制度供给和资源保障。

在我国，政府购买图书馆服务的政府责任，需要做到：首先要完善推动政府购买图书馆服务的制度化、法治化和程序化。要通过立法明确政府在公共文化服务体系建设和供给图书馆服务的责任，将购买图书馆服务的内容纳入政府预算；要区分图书馆服务组织的营利性组织和非营利性组织，区分公益性非营利性组织和其他非营利组织；要完善政府采购立法，或为购买图书馆服务专门立法，推动购买图书馆服务与公共图书馆发展的政策相衔接；要持续公共图书馆发展，发挥公共图书馆保障社会公众基本需求的作用。其次，要加强政府市场化供给图书馆服务的能力建设。要及时准确地表达和汇聚社会公众的图书馆服务需求，科学地做出满足需求的决策；要灵活地选择购买方式，周密地制定发包程序，科学地设计服务契约，严格地监管契约的执行，妥善地处理纠纷和进行权利救济；要通过税收、信贷和政府采购等扶持政策培育图书馆服务社会组织，推动形成具有活力和管理规范的图书馆服务市场。总之，在政府购买图书馆服务过程中政府的责任就是做图书馆服务供给的提供者和合作者，服务供给网络和制度框架的改善者，供给机制的整合者，社会凝聚力的提升者，价值冲突的协调者。endprint

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