反腐倡廉的目标应当是实现廉能政治——本刊专访北京大学中国政治学研究中心教授何增科

采访_本刊记者 化定兴（发自北京海淀）

反腐倡廉的目标应当是实现廉能政治
——本刊专访北京大学中国政治学研究中心教授何增科

采访_本刊记者 化定兴（发自北京海淀）

何增科

十八大以来，反腐成绩有目共睹，腐败的治理逐渐从治标走向了治本，为全面深化改革减轻了阻力，为十九大的胜利召开奠定了基础。十八届三中全会提出，全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。那么，国家治理体系和治理能力现代化的标准是什么？该如何推进？就这些问题，本刊记者（以下简称“记”）专访了北京大学中国政治学研究中心教授何增科（以下简称“何”）。

腐败亚文化逐步被新的政治文化所代替

记：党的十八以来，反腐成果斐然，得到国内外的广泛赞誉，您如何评价这五年的反腐成效？

何：党的十八大以来，经过五年来“廉政风暴”的洗礼，“反腐败斗争的压倒性态势已经初步形成”，腐败现象发展蔓延的势头得到有效遏制。国家统计局和中国社会科学院相关问卷调查结果均显示，受访群众对党风廉政建设和反腐败工作成效满意度和对未来遏制腐败现象的信心都超过90%，这表明群众对执政党这几年反腐败高度满意并对未来反腐败前景充满信心。更为可喜的是，社会基本价值回归正常，人们不再羡慕贪官，不再羡慕非法暴富，不再“笑贫不笑贪”，腐败的亚文化逐步被崇尚清廉的新的政治文化所代替。

以“治标为主”，使官员不敢贪的反腐败阶段性目标已经基本实现。十八大以来这五年取得这样的成就很不容易。我们知道，惩治腐败的有效性=发现和查处腐败的概率+惩治的力度。惩治的力度主要表现为纪律处罚的幅度和法律定罪量刑的尺度，单就惩治的力度来说，十八大前后并没有太大的变化。最大的变化是发现和查处腐败的概率大大提高，换言之，“手莫伸，伸手必被捉”的概率大大提高，由于官员身边被查处的贪官比例大为提高，对许多官员产生了强大的震慑作用，权衡利弊得失和风险之后，很多官员选择了收敛和收手。

记：为什么十八大后反腐败能取得这样显著的成效呢？

何：以习近平总书记为核心的新的中央领导集体在反腐败方面表现出大无畏的政治决心和政治魄力，对腐败分子除恶务尽，“老虎苍蝇一起打”，没有人有免查的特权，反腐败做到了无死角、无禁区、无例外。

创新巡视制度，通过巡视问责、公开巡视、问题导向的巡视、巡视和执纪司法相结合、综合巡视和专项专题巡视相结合等巡视“新政”，解决了腐败惩治中权力不对称和信息不对称的问题，巡视组上有充分授权、下接民情地气，成为反腐败“利剑”。

中纪委官网设立网络举报专区，公民通过信访、网络等渠道参与反腐败热情空前高涨，90%以上案件查处线索来自公民举报。地方层面，公民通过“随手拍”等形式提供违法违纪线索现象趋于活跃。

加强反腐败国际合作，加大了追逃追赃的力度。从2014年到2016年年底，我国从世界上70多个国家共追回外逃人员2566人，其中“百名红通”人员37人，追赃86.4亿元人民币。与此同时，新增的外逃情况出现了逐年大幅度减少的趋势。2014年新增外逃人员为101人，2015年降到了31人，2016年已经降到了19人。这些数据，从另一个方面印证了反腐败斗争压倒性态势已经形成。

提高了法律和纪律的执行力,破除了领导更迭后的前18个月反腐败趋紧而后逐步放松的所谓18个月”魔咒”,执纪执法始终保持高压态势,久久为功，严防反弹。

上述这五方面也是十八大后反腐败取得成功的宝贵经验，值得坚持和完善。

廉政建设的目标不应只停留在廉洁政治上

记：与腐败相对的是廉洁，近年来，您在廉洁政治的基础上提出了“廉能政治”，这两者有何不同？

何：在传统的思维看来，腐败政治的对立面是廉洁政治，因此反腐败的目标应当是建设廉洁政治。但纵观人类政治史，在清廉和能干有为之间的结合上存在着四个象限：一个是既腐败又无能，一个是既清廉又能干有为，还有一个是贪而有为、贪而能干，再一个是廉而不为、廉而失能。一个腐败无能的政权难以逃脱衰败灭亡的命运，这已为古今中外无数的历史事实所证明，也已成为人们的共识。与腐败无能的政权相对应的是廉洁有为、廉洁有能的政权或廉能政治。在这两个极端状态之间还存在着若干中间状态，其中既有贪而有为、贪而有能的官员占主体的政权，也有廉而不为、廉而失能的官员占多数的政权。这样就为反腐败和廉政建设提出了一个新的重大命题，反腐倡廉和廉政建设的目标到底是实现廉洁政治还是实现廉能政治？

廉洁政治是与腐败政治相对而言的一种理想政治状态。廉洁政治应该包括七个方面的内容：有廉洁的执政党和参政党；有廉洁的政府；法为良法；任人唯贤；实现司法正义，杜绝司法腐败；消除了公对公、下级对上级的所谓“公贿”和以单位名义从事的腐败犯罪；消除了各种亚腐败或准现象如侵害群众利益的各种不正之风，实现风清气正。

与廉洁政治概念相比，廉能政治概念的范围更加宽广，要求更高。除了要求具备廉洁政治的上述七条标准外，还应具备以下四条标准：一是政治家和职业文官具备必要的职业素养和专业能力，能够胜任本职工作；二是能够实现科学决策和符合专业政府的要求；三是符合效益政府和低成本政府的要求；四是政治家和职业文官普遍廉而有为，勤勉敬业，政治家政绩突出，文官业绩显著。

反腐倡廉和廉政建设的目标不应只停留在廉洁政治的目标上，否则以廉洁政治为目标有可能得到的却是一个廉而不为、廉而失能的政权，而这样的政权仍然不能说是一个好政府，同时这样的政权可能会错失发展的宝贵机遇期，并会逐步失去民众的信任和支持。反腐倡廉和廉政建设的目标应当是实现廉能政治，即建设一个廉而有为、廉而有能的政权，这也是国家治理现代化的内在要求，而国家治理的现代化对于该国整个现代化事业发挥着牵引作用。从这个意义上讲，廉能政治才是民众真正需要和衷心支持的政权。

记：廉能政治的一个内在要求就是要廉而有为，但随着反腐的深入，有些地方出现了为官不为的现象，这是什么原因导致的？

何：当前中国出现了一个新的现象：一些干部不贪腐但也不干事，“廉而不为”“廉而失能”。一些干部尽量减少因公外出开会调研的次数，尽量少承担项目甚至不承担项目，有的乡镇干部尽量不下村指导工作，少做多说甚至只说不做等。干部清廉与“懒政怠政”现象并存，组织廉洁但却机构“空转”。这种现象虽然目前只是一种苗头，但却值得高度警惕。

近些年来，自上而下的监督和问责的力度不断加大，对官员公务行为和行使权力的限制和约束日益增多。这些新规定和新举措在发挥积极作用的同时，也出现了一些非预期后果。一些新规定偏重于对官员行为的限制和约束，一定程度上缺乏对官员“干实事”“为民办事”的正向激励机制，限制性规定过于琐细和严苛出现过度规制和埋设“制度陷阱”的苗头，束缚了官员干事办事的手脚。自上而下日益严格的监督和问责机制缩小了基层和地方政府官员的自主性和自由裁量权，为了避免被问责而等待观望，为了逃避被追究责任的风险而推卸责任，出现逐级向上级请示而无人愿意负责任现象。由于总体激励机制还没有理顺， 同时过度规制和问责强化，加上腐败行为被发现和查处的风险增大，有的官员选择了廉而不为的行为策略,一些公共组织呈现出廉而失能效率低下的运行状态。

惩治腐败能力现代化的核心标志是法律面前无特权

记：根据您的研究，衡量国家治理体系和治理能力现代化的标准是什么？

何：推进国家治理体系和治理能力现代化的目标应当是建立现代国家治理体制。现代国家治理体制的基本构件应当包括四个组成部分：国家、法治、民主、治理制度。国家治理现代化的目标相应地有四个：强有力的国家，受约束的国家，负责任的国家，包容性国家。

强有力的国家是指拥有职业政治家和职业官僚群体、国家能力强大、国家认同感强烈且同时享有相对于社会的必要自主性的现代国家。

受约束的国家是指国家权力受到宪法和法律的刚性约束同时建立起以权力约束权力的分权制衡机制从而为公民权利提供可靠保障的法治国家。

负责任的国家是指职业政治家群体经过自由的政治竞争过程，由作为授权主体的人民或其代表机关选举产生并向人民及其代表机关负责，职业官僚群体则在职业政治家的有效政治控制下依法从事公共管理工作，因此它是一种建立起向人民负责的政治责任链的民主国家。

包容性国家是指包容性制度在经济、政治、社会、文化、生态等各方面公共事务治理中占据主导地位的国家。

记：那么，如何推进国家治理体系和治理能力的现代化？

何：国家建设、法治建设、民主建设和治理制度建设是实现这四个目标的基本途径，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径。国家建设包括国家机构和能力建设以及民族国家认同建设两个方面。法治建设是法治逐渐替代人治的过程。民主建设涉及政权组织形式通过革命或改革而实现民主化的过程。治理制度建设是从汲取性、排斥性治理制度走向包容性治理制度的过程，增强治理制度的包容性可以通过治理制度改革创新来实现。包容性的治理制度可以增强国内外民众对一国治理制度的认同和认可，在国内，治理制度认同程度的提高可以增强国家的凝聚力，在国外，可以增强该国制度对他国民众的吸引力，从而增强国家的“软权力”。

记：惩治和预防腐败的能力是国家治理能力的重要组成部分，从目前来看，提高惩治和预防腐败的能力还需要在哪些方面着力？

何：惩治和预防腐败的能力是国家治理能力的重要组成部分。惩治和预防腐败能力不仅包括党和政府惩治和预防腐败的能力，而且还包括市场和企业、公民与社会组织在拒绝腐败、抵制腐败和参与预防和惩治腐败方面的能力素质。惩治和预防腐败的能力建设要做到这三个方面兼顾，不可有所偏废。国家治理能力的现代化同样需要各类治理主体惩治和预防腐败的能力素质的现代化。党和政府惩治腐败能力的现代化，其核心标志是做到法律面前无特权，人人平等，消除“选择性惩治”和“法不责众”现象，实现“老虎苍蝇一起打”。党和政府预防腐败能力的现代化，其核心标志是预防腐败的制度体系得到优化，革除那些导致腐败高发多发的激励机制、机会结构和软约束性的体制机制，使权力的制约和监督贯穿于权力运行的全过程。

惩治和预防腐败能力的现代化，还需要发挥市场和企业在预防和惩治腐败方面的积极作用，发挥行业协会商会通过行业自治自律机制在约束企业行为方面的作用。惩治和预防腐败能力的现代化，同样需要发挥公民和社会组织在参与惩治和预防腐败方面的积极作用。现代公民意识教育和公民道德建设对于保证公民拒绝行贿、抵制受贿、参与社会监督来说必不可少。社会组织既可能成为滋生腐败的温床，更有可能成为惩治和预防腐败中一支重要的协同力量。

个人简介》》

何增科，曾任中共中央编译局世界发展战略研究部主任并兼任中共中央编译局比较政治与经济研究中心主任，后改任巡视员。现任北京大学中国政治学研究中心学术委员会主任、教授。研究方向为当代中国政治，主要研究领域包括：腐败与反腐败、政治改革与政府创新、社会治理与社会创新。发表中英文文章180多篇，专著、合著、主编著作十余部。腐败研究方面的代表作有《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》《反腐新路——转型期中国腐败问题研究》《腐败防治与治理改革》《廉洁政治与国家治理》等。