我国精准扶贫实践难点及实现路径

张璐

摘要：与以往的扶贫方式相比，精准扶贫以全面建成小康社会为目标、以“滴入式”扶贫为理念，采用政府主导的多元化扶贫主体，并更加注重科学治理。在实践中，精准扶贫依然存在贫困户精准识别难度大、贫困户退出和再入机制不健全、扶贫资源配置利用效率低等问题。因此，今后要通过完善贫困户精准识别方法、健全贫困户退出和再入机制、完善“三位一体”扶贫协作机制、推进农村土地、金融、社保等相关制度改革的路径实现精准扶贫。

关键词：精准扶贫；精准识别；“三位一体”；农村改革

一、我国扶贫工作的历史演变

新中国成立以来，党和政府为了提高人民生活水平，大力发展国民经济。但是，由于计划经济体制下长期实施的城乡二元结构制度，尽管采取了许多积极措施，却仍然造成农村地区和农业人口的普遍性贫困。1978年，全国农村没有解决温饱的贫困人口多达2.5亿。

改革开放初期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国率先在农村地区实施改革，建立起家庭联产承包责任制，农民收入水平大幅度提高。这一时期我国减贫效果显著，至20世纪80年代中期，农村绝对贫困人口减少了1/2，降至1.25亿。

20世纪80年代中期以后，我国进入经济高速增长阶段，我国成立了专门的扶贫机构，确定了贫困标准，开始有计划、有组织地实施大规模的扶贫工作。这一时期我国扶贫工作实现了救济式转变向开发式扶贫的转变。至1992年年底，农村贫困人口降至8000万。

1994年，国务院制定颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出基本解决贫困人口的温饱问题，标志着我国扶贫工作进入攻坚阶段。至20世纪末，我国农村地区贫困人口降至3000万。

为了巩固温饱成果，我国自2001年起实施《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，提出改善贫困地区基本生产生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质。这一阶段，我国农村居民收入稳步提高，社会事业也不断进步，最低生活保障制度已全面建立。

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2010）》颁布实施，并将农民人均收入2300元作为新的扶贫标准。按照新标准统计，2011年全国有1.22亿人口需要扶贫。2013年11月，习近平在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”的概念。次年，国务院制定《建立精准扶贫工作机制实施方案》。至此，我国全面展开精准扶贫工作。

二、精准扶贫及其特征

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。与以往的扶贫方式相比，精准扶贫具有以下特征。

第一，以全面建成小康社会为目标。以往的扶贫工作主要是以解决温饱问题为目标，着力于提高贫困人口的收入。而精准扶贫则是以全面建成小康社会为目标，不仅要实现贫困人口的收入增加，更要实现贫困人口生存环境的改善和自我发展能力的提升。

第二，以“滴入式”扶贫为理念。以往的扶贫工作主要采取“漫灌”的方式，实践中存在针对性差、工作效率低下等问题。而精准扶贫以“滴入式”扶贫为理念，从根本上对以往扶贫工作中遗留的难点和困境进行了更有效率、更有针对性的解决。

第三，以政府为主导的多元化主体。以往的扶贫工作以政府为主体，不利于调动社会其他力量参与扶贫的积极性。而精准扶贫在坚持政府主导的基础上，充分利用社会资源，引导社会力量参与扶贫，积极探索政府与社会合作扶贫的模式，能够充分激发扶贫的社会力量。

第四，以科学治理为扶贫重点。政府在以往的扶贫开发工作中过于偏重资金覆盖，一定程度上忽视了基金的监管和使用效率。而精准扶贫更加注重扶贫项目的科学性和可行性，并在项目实施过程中更加注重动态管理和监管考评。

三、精准扶贫的实践难点

（一）贫困户的精准识别难度较大

从农户实地调研情况来看，13.1%的受访农户认为建档立卡工作中漏掉了部分真正需要帮助的贫困户。究其原因，可能存在于以下方面的问题。

首先，当前贫困户精准识别的主要依据是收入水平。以收入水平识别贫困户直接且客观，但在实践中存在较大的局限性。一方面，由于基层统计工作的不完善，有关部门难以及时、准确掌握农村家庭收入的真实水平及变动情况。另一方面，收入水平低只是致贫的重要因素之一，而收入之外的其他因素，如教育、疾病、嫁娶等支出性因素同样可以导致贫困。可见，单纯以收入水平作为贫困户的识别标准容易出现难选和漏选的问题。

其次，当前贫困户的识别普遍采取群众投票评选的方式。这种方式虽然具有一定的公平性，但主观性较强。尤其是在基层民主和法制建设不健全的情况下，容易被权势和利益操纵，从而形成新的不公平问题。

此外，为了便于摸清贫困人口的分布状况，基层政府往往采取自上而下指标分解的方式开展贫困户识别工作。这种方式在贫困面广、贫困程度高的地区，会因为指标的有限而难以做到贫困人口的全覆盖，因而产生区域间的不公平。

（二）贫困户退出和再入机制不健全

贫困户的退出程序与贫困户的认定相似，地方政府通常会根据当地的经济基础、扶贫资金的投入情况等，将脱贫指标自上而下分解并下达至各乡镇扶贫开发重点村。在这种退出机制下，有些干部急于求成，极易出现为完成指标任务而假脱贫、“被脱贫”的现象。同时，贫困户退出机制中有貧困户签字确认的程序，一些已经脱贫的群众为了能够继续享受政府的扶贫政策，出现不愿签字的现象。

此外，部分地区缺乏返贫人口再入机制。由于脱贫人口的抗风险能力和发展能力相对较弱，因灾返贫、因病返贫的现象较为普遍。根据124个贫困村调查数据测算发现，近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%。六盘山区、燕山-太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肃、河北返贫率分别达到67.2%、53.7%和35.4%。在一些返贫率较高的地区，没有针对脱贫人口的动态跟踪管理，贫困人口的认定也是“只出不进”，很多脱贫群众担心返贫后能否再次被纳入扶贫对象。endprint

（三）扶贫资源配置利用效率较低

当前，我国已基本构建起专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫工作新格局。但是，政府各部门之间、以及社会各界之间难以协调的问题依然存在，导致扶贫资源的配置利用效率较低。

首先，专项扶贫是由国家安排专门投入，通过既定项目直接帮助贫困乡村和贫困人口，主要由各级扶贫部门负责组织实施。但其能够掌握的资源和基金都相对有限，而且对各单位统筹协调的措施也较少。

其次，行业扶贫主要是由各行业部门履行行业管理职能，支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，承担着改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力的任务。目前看来，各行业部门已各自形成了相对独立的扶贫实施方案，但其资源的重点投向是各自的扶贫联系点，缺乏对扶贫资源的整体考虑和统筹安排，容易造成资源分配的地区间不平衡。且单一的行业资源可能无法解决贫困地区的综合发展问题。

最后，社会扶贫主要是由社会各界从不同角度扩大扶贫资源，共同参与扶贫开发事业。但是，当前的社会扶贫工作组织得相对松散，还未能实现与行业扶贫、专项扶贫一起形成扶贫开发的合力。

四、精准扶贫的实现路径

（一）完善贫困户精准识别方法

首先，进一步加强和完善贫困户建档立卡登记工作，将贫困户建档立卡信息与其户籍、低保等信息对接。其次，从多层次、多角度建立和完善贫困户精准识别方法。改变以收入水平作为贫困户唯一识别标准的方法，将其收入和支出、消费等因素结合，建立起适合我国国情的全方位综合评判体系。最后，为防止“被脱贫”等现象的发生，可根据贫困发生的原因将贫困户分类归入不同的数据库，并进行动态跟踪。

（二）健全贫困户退出和再入机制

要实现精准扶贫，必须做到扶贫对象“能进能出”。在建档立卡的基础上，进一步健全和完善贫困户退出和再入机制，谨防数字脱贫、虚假脱贫等现象。参照当地农村家庭日常生活成本，确定贫困户的退出标准。建立和完善脱贫户跟踪回访机制，对脱贫户生活状况实施定期监测，并及时将返贫户再次纳入帮扶对象。根据对脱贫户、返贫户的监测结果，分析返贫原因，制定相应的防范机制，并提供相应的帮扶措施，最大限度降低返贫率。

（三）完善“三位一体”扶贫协作机制

一方面，加快编制专项扶贫和行业扶贫责任清单，将扶贫目标、扶贫时限、扶贫措施等详细列入清单，并将其纳入目标责任考核范围。进一步明确各级扶贫办及相关部门的每一项责任，避免扶贫工作的重复与遗漏。制定扶贫工作的开展进度计划，明确每一项扶贫任务的时间节点，避免相关部门互相推诿扯皮的现象。另一方面，加快研究和制定社会扶贫工作的指导意见，明确社会扶贫的工作重点，引导社会参与扶贫的资金和资源流向最需要的地方，避免扶贫资源配置和使用的低效。

（四）推进精准扶贫相关制度的改革

首先，深入推进农村土地制度改革。完善耕地占补平衡制度，提高贫困地区闲置低效土地的利用效率，结合实际大力发展特色农业、旅游业等。对产业园区建设、异地搬迁、危旧房改造等涉及基础设施和民生工程项目用地，可开辟绿色通道，促进扶贫开发项目及时落地。其次，加快推进农村金融制度改革。金融部门加强政策指导，加大信贷投入，引导和促进金融资源向贫困地区流动和聚集。创新金融产品和服务，针对贫困地区和贫困户制定专门的贷款管理、风险管理等政策，降低其贷款条件，拓宽融资渠道。最后，大力推进农村社保制度改革。改革和完善新型农村社会养老保险和合作医疗制度，实现城乡居民的制度公平和资源共享。进一步健全社会救助体系，为遭受重大灾害或突发伤病的家庭提供救助。发展农村传统种植业、养殖业保险，创新产量保险、价格保险，防止因自然灾害或市场行情波动致贫返贫。

参考文献：

[1]张爱琼.农村精准扶贫问题研究[D].云南财经大学，2016.

[2]國务院.国家八七扶贫攻坚计划[Z].1994.

[3]国务院.中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）[Z].2001.

[4]吕灵华.实施精准扶贫需统筹城乡社保体系[J].中国集体经济，2016（12）.

[5]王介勇，等.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊，2016（03）.

（作者单位：中共陕西省委党校经管部）endprint