依法行政要求下的创新政策设计

张洁　胡景荣　梁健

摘要：创新现今成为提升国家竞争力的重要手段，但是创新存在的普遍问题——市场失灵，以及我国的创新文化氛围缺失问题，则需要科技政策体系的搭桥和助推。在当前依法行政的要求下，设计一套有效、全面的创新政策，对提升国家竞争力至关重要。

关键词：依法行政；创新政策；竞争力

一、创新是提升國家竞争力的重要手段

在当前全球化的形势下，国家竞争力成为当前国家生存的重要指标。迈克尔.波特认为提升国家优势要经历要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段。而进入21世纪后，创新议题再次兴起，创新力甚至超越了价格，成为经济竞争中的主要竞争力。

英国经济学家亚当·斯密的《国富论》中，在政策界和经济学界引起了骚动，大家开始探讨经济增长中的驱动因素，其中创新被作为重要驱动因素提出并引起广泛关注。美国经济学家、2014年诺贝尔经济学奖提名者，威廉·鲍莫尔（wmiam J.Baumol）甚至把创新作为18世纪后的经济增长的幕后主导因素。

从世界经济论坛了解到，我国自2014年开始，已连续三年全球竞争力国家排名第28，《全球竞争力报告2009～2010》提到“创新可以使经济水平持续扩展性提高”，创新能力已然成为衡量各国竞争力的重要指标。世界经济论坛竞争力研究总监Daniel GomezGaviria指出：“目前全球经济增长的最大制约在供给侧，虽然前几年发达国家通过量化宽松政策发挥了一定的‘反经济周期作用，但现在量化宽松的货币政策对经济增长的促进效应越来越小，如果要继续拉动经济增长，一定要在科技和创新方面做出改进。”

二、科技创新需要依法行政助力

（一）依法行政的提出

党的十八大后中央开始着手研究实现小康社会奋斗目标和深化改革的战略部署要求，从而十八届四中全会的议题，则以通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为标志，向全党全社会提出了依法治国的重要意义和贯彻落实的具体要求。从整个政策脉络可以看出法治对全面落实改革顶层设计具有重要意义。

依法治国当中，依法行政是其首要的要件要求，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。依法行政的全面推行，可以让国家的行政管理体制改革在法律的条则范围内，更加科学和有效的深化下去。

（二）创新的束缚

“市场失灵”是创新发展的瓶颈。在市场经济体制下，科技创新应该属于企业自主行为，但是企业家支付和承担创新行为的成本，享受创新成功带来的收益，同时也要承担创新失败所带来的不良后果。创新发展中遇到的主要问题是市场环境和制度障碍，比如科技成果转化不易，需要从市场、人才收益、科技体制等方面寻找突破口，不是成果本身的问题。

另外，在我国首次把创新作为正式理念和部署手段提出是在1995年，国家领导在全国科技工作大会上提出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。这一时间比1912年熊彼得提出创新理论晚了接近一个世纪。创新理论已经在世界发达国家里广泛的应用于经济、科技等领域，从而促成了这些国家的科技高速发展。我国在创新驱动方面有着历史和现实诸多不利因素，当前的创新尚未形成文化。英国《自然》杂志网站评论“中国大力驱动创新战略，但反观现实，存在巨大差距，瓶颈到底在哪里？从根本上说，是创新尚未真正形成一种文化。”

（三）创新瓶颈的击破需要依法行政

对于科技创新来说，技术可以超越，通过依法行政建立的体制和环境无法超越。政府通过制定鼓励科技创新的法律，用法治力量充当“看得见的手”，弥补“看不见的手”（市场）的不足之处，来推动企业的科技创新活动。

1987年英国经济学家克里斯托夫.弗里曼根据对日本经济崛起进行系统研究，首次提出“国家创新体系”。提出要成就国家整个经济的发展，不能单单依靠企业的技术创新，还应该包括政府政策创新、教育培训和产业结构调整。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出市场资源的配置作用，需要构建完善市场经济法律制度，根本是通过保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管，维护以创新为主导的市场竞争环境平衡。

市场经济下，政府在制定规则和执行规则的过程中，对保持宏观经济稳定、维护社会公平正义起着重要的作用。依法行政就是让政府在经济发展的浪潮中，做公正的第三方。有了公平竞争的环境，企业才能在市场经济的海洋中获得科技创新的压力和动力，从而着力加大科技研发投入，全力开展科技创新活动。

三、用政策提升创新驱动力的对策

2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》着重明确要通过政策完善，以推进国家创新体系建设，促使我国尽快进入创新型国家行列。《纲要》颁布后，国家发改委、科技部、财政部、人民银行、税务总局、工商总局和银监会等有关部门纷纷开始制定相关规定。具体的包括《国家工程试验管理办法（试行）》、《建立和完善知识产权交易市场的指导意见》、《科技型中小企业投资引导基金管理暂行办法》、《政府采购进口产品管理办法》、《中央科研设计企业实施中长期激励试行办法》等。

结合《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》的要求，及现阶段我国创新政策的出台情况，现今我们还可以在以下几个方面进行完善。

（一）加快成果转化和知识产权保护制度健全

依法行政在科技政策当中要起到两层作用，一是保护，要进一步健全以公平为核心原则的产权保护制度。通过知识产权保护，激发技术创新动力，吸引投资，策动经济增长，并拉动社会就业需求。横向对比国际上的知识产权保护发展趋势，分析我国在当前开放条件下的知识产权保护现状，我国需要加紧就技术安全方面，制定和实施知识产权保护战略，从而提升对创新者的探索能力保护。endprint

依法行政在科技政策当中要起的第二层作用是促进，合理探索适应公有制多种实现形式的产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。加快科技创新步伐是转变经济增长方式的需要，这就需要进一步努力刺激科技创新者的创新欲望，激发创新诉求，从知识产权和成果转化的机制上研究新的体制制度，让创新者在有效的需求刺激下，进一步开拓创新路径。

（二）加快完善和推广股权激励政策

发达国家自20世纪80年代股权激励已然兴起，我国自1999年由十五届四中全会正式提出，以部分高新技术企业为试点，以国有固定资产增加值为基数，拿出一定比例用以鼓励科研人员和管理者。之后，2006年《上市公司股权激励管理办法》、《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》两份针对股权激励政策实施的指导性文件，均以上市公司为前提，少量局部采用股权激励政策。现今，我国已经于2009年开始，先后在北京、上海、武汉实施了股权激励试点建设。

通过股权和分红激励，让知识、技术等创新要素参与到利益分配中，是直接实现科技成果经济价值的重要措施。根据试点建设经验，我国还需要对股权激励政策的税收政策进一步匹配，对国有股转持问题进一步研究，从而逐步实现股权激励政策的推广建设。

（三）突破中小企业创新融资瓶颈

资本是科技创新型企业不可或缺的要素。创新型中小企业由于固定资产局限，知识产权股价贷款有限，企业通过银行贷款或者社会融资不能获得足够资本。风险投资正好契合科技创新高风险和高收益的特点，实现资源互补。我国政府风险投资源于1999年国务院在全国科技大会上做出的关于加强科技创新实现产业化的决定，推动了中国风险投资事业进入快速发展的阶段。

政府建设的风险资金应更侧重于引导性，利用税收支持提高风险资金社会资本的积极性，同时探索和完善财政與金融的合作机制。对金融领域众创空间，如众筹平台、P2P平台，建立严格的监控管理机制。

（四）加大简政放权

加快探索负面清单制度，通过梳理和释放各类市场主体进入清单外领域，可以有效激活经济内生动力和市场活力。加快探索负面清单制度，着力消除“隐性”障碍。政府要加快修订、清除不合理法规和体制壁垒，进一步取消和下放行政审批事项，充分发挥市场资源配置的决定性作用，推行公共资源竞争性配置。

进一步简政放权，针对科技财政经费投入和管理方面，着重对项目申报条件和成果评价把关考核，在项目研发过程中，更多的给予创新者和团队自主管理权，包容失败，考评中注重工作业绩和团队贡献。对于医疗健康、教育文化等以“准入许可”为主的产业领域，正面清单考虑原则性，减少行政操作程序。

四、结论

国家创新体系包括六个基本要素，即创新主体、创新主体的内部运行机制、创新主体之间的联系、创新政策、市场环境和国际联系，在我国市场经济环境下，由于市场失灵和创新文化缺失，创新政策是突破创新瓶颈的重要手段，是目前六大创新要素中最为关键有效的要素。借助当前依法行政的政治要求，政府通过逐步搭建科技创新政策体系，从供给、需求和环境方面，多点出发、协同作用，为创新创业者营造良好的氛围，为国家创新体系建设注入一剂强心针。

参考文献：

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（作者单位：昆明市科学技术情报研究所）endprint