对中关村社会组织立法现状的几点思考

马 隽

北京工业职业技术学院，北京 100042

对中关村社会组织立法现状的几点思考

马 隽

北京工业职业技术学院，北京 100042

在推动科技园区自主创新的过程中，中关村社会组织起到重要作用，为促进中关村社会组织发展，协调中关村区域创新体系建设，推动科技园区企业创新，从立法角度出发研究并完善中关村社会组织立法具有重要的现实意义。

立法现状；中关村社会组织

一、中关村社会组织概述

中关村社会组织是指依据《社会团体登记管理条例》和《中关村国家自主创新示范区条例》成立的，以中关村管委会为主要指导单位的，以科技类企业为主要成员的，可在民政部门直接注册登记的社会组织。中关村社会组织主要有行业协会、产业联盟、商会、研究会等几种主要形式，在推动科技园区自主创新过程中发挥了政企沟通、平台搭建的功能[1]。中关村社会组织的主要特点有三：

一是涉及领域广泛，综合交错，综合性和专业性社会组织并存。

二是无需主管部门审查批准可直接到民政部门登记。

三是产业联盟有追逐营利的诉求。

二、中关村社会组织立法的基本状况

社会组织政策法规国家层面《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关中关村社会组织政策法规国家层面《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》北京市层面《中关村国家自主创新示范区条例》、《关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》、《中关村国家自主创新示范区社会组织登记管理办法》示范园区层面《中关村国家自主创新示范区社会组织发展支持资金管理办法》、《中关村管委会产业技术联盟备案审查工作制度》、《中关村国家自主创新示范区产业技术联盟专项资金管理办法》等

(一)国家层面

按照产权理论，社会组织所使用的政府性资产属于国有资产，而社会组织在运营过程中形成的资产需按资源投入比例等划分权属，但这显然与社会组织宗旨及相关管理制度相悖。按照超产权理论，社会公共资产未必一定需要界定为社会组织的法人产权才能实现资产保值和社会组织人员的尽职尽责。另一种可行的途径是使社会组织更具开放性和竞争性。事实上我国现阶段也在大力支持、鼓励社会组织发展，无论是数量规模还是业务服务领域，以及2016年推行的打破“一行一会”制，都能看到显著的变化趋势。但这又会遇到新的问题，如过度竞争是否会导致社会组织的营利性转向、或假借非营利之名从事违法违纪活动、监管失控等问题需进一步思考。

《社会团体登记管理条例》和《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》，前者是由国务院发布施行的条例，后者是国家发改委印发的规范性文件，二者在社会组织注册登记的规范上有所不同。《社会团体登记管理条例》第3条第1款对社会组织注册登记的规定是：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。

《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》对社会组织在市场中的角色进行了定位同时提供政策支撑。纲要明确规定，支持以企业为主体、市场为基础的社会组织发展。支持社会组织的人才队伍建设。

(二)北京市层面

1.《中关村国家自主创新示范区条例》承继了《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》关于培育创新型社会组织的精神，更是明文规定了社会组织注册登记的条件，以立法的形式突破了《社会团体登记管理条例》对社会组织的限制，做出了更多有利于中关村社会组织设立、发展的规定，主要包括两点：

第一，中关村社会组织可以不经上级部门的审批而直接到民政部门登记。《中关村国家自主创新示范区条例》第16条规定：申请在示范区设立有利于自主创新的社会团体、民办非企业单位、基金会，除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的以外，申请人可以直接向市民政部门申请登记。

第二，允许产业联盟注册为独立法人。产业联盟这种新型组织形式成立之初，由于我国缺少相关立法的规定，产业技术联盟无法注册为独立法人，阻碍了产业技术联盟的发展。《条例》第14条规定：支持企业联合高等院校、科研院所和其他组织组建产业技术联盟。符合条件的，可以申请登记为法人。可见，允许产业联盟注册为独立法人是从立法上对产业联盟发展的破冰之作，具有重要意义，它将松散的、个别的企业组织形态变成了独立法人的组织形态，提高了产业联盟的商业地位和运营效率。

第三，社会组织的名称可以冠以“中关村”字样；对于符合条件的产业联盟可以申请登记为法人等。

2.《关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》中规定了产业联盟的指导思想、原则、和目标，规定了产业技术创新战略联盟加快发展的重点方向和工作内容，从政策上全方位支持产业联盟的发展。

3.《中关村国家自主创新示范区社会组织登记管理办法》规定了严格的社会组织申请条件、监督管理办法、及扶持发展政策。从扶持角度看主要有两条，《办法》第16条，政府及有关部门可以通过购买服务等方式，支持服务于示范区的社会组织的发展。办法第18条规定示范区社会组织专职工作者可以纳入社会组织编制序列，专职工作者的工资和保险、福利待遇参照国家对事业单位的有关规定执行，从立法角度对中关村社会组织、和专职人员提供了制度保障。

(三)中关村自主创新示范园区层面

《中关村国家自主创新示范区社会组织发展支持资金管理办法》、《中关村国家自主创新示范区社会组织发展支持资金管理办法》从资金管理角度给予支持，对社会组织、产业技术联盟做了资金支持、条件及额度等方面的规定。《中关村管委会产业技术联盟备案审查工作制度》对产业联盟的成立条件进行了细化规定。

三、中关村社会组织立法存在的主要问题

(一)立法存在矛盾

不难看出，《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》、《中关村国家自主创新示范区条例》在中关村社会组织的登记制度上与《社会团体登记管理条例》相矛盾。《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》、《中关村国家自主创新示范区条例》间接或直接规定了中关村社会组织无需主管部门同意直接向民政部门登记成立，而《社会团体登记管理条例》将业务主管单位审查同意作为成立的条件。

(二)立法滞后且存在空白区

自《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》、《中关村国家自主创新示范区条例》颁布以来，无需主管部门同意直接向民政部门登记成立的规定大大降低了中关村社会组织注册登记的门槛，中关村社会组织犹如雨后春笋般涌现，一系列配套规定的出台更是促进了中关村社会组织的发展。但也是由于社会组织数量和形式的快速发展，使得立法落后于中关村社会组织的发展且存在空白区域。一是产业联盟是比较特殊的社会组织形态客观上具有营利的诉求，然而《社会团体登记管理条例》将社会组织定性为非营利性质的社团组织，立法滞后不利于中关村社会组织的发展。目前对于产业联盟合作发展的形态也缺少相关法律规定；二是对中关村社会组织人才扶持制度有待加强。

(三)立法位阶偏低

目前在国家立法层面与中关村社会组织有关联的立法有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》，然而这些立法均属行政法规的范畴，没有一部法律层级的立法，对中关村社会组织的实体性规范少，导致中关村社会组织法律主体地位模糊、对财产保护、产权属性也不明确，这也是当前社会组织发展面临的主要问题[2]。

四、加强和改进中关村社会组织立法工作的几点建议

党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“改革社会组织管理制度”。有必要加快现有立法修订进程，梳理现有社会组织法律制度并进行更科学、系统的立法。

(一)加快修订《社会团体登记管理条例》

修订《社会团体登记管理条例》中的不配套条款，简化注册程序，对不同类型的社会组织分类指导。对中关村社会组织不配套条款指第3条关于成立社会组织需经主管部门审查同意的规定。对产业联盟这种特殊类型的社会组织，因其具有营利性的客观诉求，应将其纳入立法的轨道，并考虑修改第2条有关社会组织只能为非营利性质的规定。

(二)加强中关村社会组织用人制度建设

为了推动社会组织从业人员的职业化发展，首先应该在立法上给予足够的人事制度保障，具体而言，社会组织的人才职业化发展应该从以下几个方面着手：

第一，立法应完善社会组织从业人员的福利待遇体系。目前社会组织的福利待遇仅仅是参照事业单位，缺少自己独立的规定。立法应对社会组织从业人员的薪酬待遇、岗位设置社会保障、考核表彰等方面进行职业化、制度化建设，解决社会组织从业人员面临的现实问题。

第二，立法应考虑到健全社会组织职业资格认证体系。不断规范与明确社会组织人员岗位设置、健全社会组织职业制度、使专业人才培养与职业资格衔接。在《中化人民共和国职业分类大典》新增“社会组织工作者”，以进一步完善社会组织相关职业资格认证体系[3]。

(三)适时制定《社会组织法》

当前，有《宪法》对社会组织的规范，也有《社会团体登记管理条例》等行政法规对社会组织的规定，唯独缺少法律层级的相关立法，这不得不说是种遗憾。同时伴随我国经济社会不断发展，社会组织的数量快速增长，社会组织的类别日趋丰富，且越来越复杂，有必要建立一部涵盖所有社会组织类别的、统一的基本法律。

对中关村社会组织发展，《社会组织法》至少做以下几点贡献：

1.与《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要》、《中关村国家自主创新示范区条例》有关社会组织直接登记的制度对接，为中关村社会组织的直接注册登记制度提供上位法支撑。

2.充分考虑产业联盟营利的发展诉求，为中关村产业联盟发展提供上位法的支撑，助力产业联盟发展。

3.增加实体性内容，明确社会组织的财产归属，加强社会组织法律主体地位，以保证中关村社会组织财产的产权属性的清晰和合法地位的确立。

[1]郭涛.中关村产业联盟成产学研合作中坚力量[J].中国高新技术产业导报，2011(07)：1-2.

[2]张峰.我国行业协会法律责任问题探析[D].北京：中国海洋大学，2011：44-47.

[3]马庆钰，廖鸿.中国社会组织发展战略[M].北京：社会科学文献出版社，2015：205-210.

D922.182

：A

：2095-4379-(2017)27-0080-02

马隽，北京工业职业技术学院，助教。