PPP项目政府采购机制研究

蔡君贤

[摘要]PPP是指政府与私人组织之间，合作建设城市基础设施项目。其区别于一般的政府采购行为，但又适用于政府采购制度。PPP项目在环境污染治理领域的应用，极大推进了环境污染治理的进程。然而，PPP项目在环境污染治理领域的采购仍然存在困难。文章以环境污染治理领域的PPP项目政府采购机制为研究对象，提出要让PPP模式在环境污染领域更好地落实，应该明确政府角色，合理配置人员，提高专业程度，认清成本优势，构建多方位的监督体系，提高程序的透明度。

[关键词]环境污染；PPP项目；采购制度

近几年，PPP项目在环境污染治理领域如雨后春笋般层出不穷。PPP模式的推广，为环境污染治理带来了新契机。然而，我国PPP立法还处于初级阶段，目前还未出台一部正式的PPP立法。其中，对于PPP项目的采购方式是一个亟待解决的问题。

国务院以及财政部已经通过各种文件的形式表明PPP项目采购应该适用政府采购法律制度的态度。财政部于2015年2月《2015年政府采购工作要点》中的第二个要点是大力推行将PPP项目纳入政府采购管理工作，并将其纳入推进政府购买服务的改革工作中。《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中：“实施单位应当根据经批准的实施方案，按照政府采购有关法律制度规定程序选择社会资本，并进行公示。”

从立法趋势上看，我国立法者的观点是直接将PPP项目采购列为政府采购的范围内，适用《政府采购法》，其采购方式也与一般的政府采购方式相同。虽然PPP项目采购被直接列入了政府采购的范围内，但PPP项目采购与传统政府采购仍存在一定的区别。

一、环境污染治理PPP项目采购和传统采购的区别

传统的政府采购是直接购买市场上现存的产品或服务，而PPP项目是社会资本合作者根据政府要求，制定解决方案，而后双方签订长期采购合同。社会资本合作者承担主要的财务风险与市场风险，政府向社会资本购买长期服务。也就是说，在这个过程中政府只是一个引导者与监督者，只负责采购过程中的资金管理，并为此制定规则、做好监管工作。PPP项目采购与传统政府采购的主要区别如下：

（一）资金投入方式不同

传统的政府采购使用财政性资金进行采购。《招标投标法》和《政府采购法》中都规定：招标、采购启动的前提是资金已经落实到位。而PPP模式目的是为了引入社会资本，更好地提供公共产品，特别是在环境污染治理领域。PPP模式的社会资本合作者不仅仅需要提供建设、运营等服务，还需要提供项目所需资金。最终，通过经营或为社会提供服务收取服务费用等方式取得回报。

（二）合同关系不同

传统的政府采购模式把基础设施的建设阶段和运营阶段分开进行。由不同的企业来建设和运营，政府负责在每一阶段的监督并衔接好各个部分的合作关系。PPP模式下，政府将基础设施的建设阶段和运营阶段绑定在一起。政府与一个社会资本合作者签订一整套的合同，由社会资本合作者既负责基础设施的建设又负责其运营。政府通过购买服务、股权合作、特许经营等方式，与社会资本合作者利益共享、风险分担，建立了长期的合作关系。PPP项目的合同体系包括项目合同、融资合同、股东合同、运营服务合同、工程承包合同、产品采购合同和保险合同等。PPP项目合同关系比传统合同关系要复杂得多。

（三）合同内容不同

传统政府采购中招标采购项目、招标采购范围及内容都是明确的、固定的，其内容详细、描述严谨，设计指标、技术要求、货物采购数量、规格和技术要求等都有明确的标准。PPP项目采购文件中，政府和社会资本者合作之间相互合作的内容、盈利模式、利益分配、风险分担机制，以及技术、服务要求等都是可变化、非固定的。

（四）合同期限不同

传统政府采购招标采购项目的合同服务期限都较短。PPP项目即是从项目一开始的可行性研究、方案设计、项目融资、工程建造、项目运营、维护直至终止、移交的一个完整周期，合同期限贯穿始终，时间相对较长。BOT（建设一运营一移交）、TOT（转让一运营一移交）等运作方式，其合同期限一般为20-30年。

（五）风险承担方式不同

传统政府采购项目中合同期限比较短，合同的内容清晰，只需按照现有的商业模式、技术标准、规范要求等进行，合同双方风险小。政府主导整个项目的运营，承担主要风险。PPP项目需要考虑方案设计、项目融资、工程建造、项目运营、维护直至终止、移交整个项目的工作内容以及合同期内所有可能影响项目进行的因素，项目的时间长，不可控因素多，风险大。PPP的理念之一是风险共担，在PPP项目的采购过程中，政府和社会资本合作者需要明确项目风险的分担机制，合理分担，降低双方的風险，达到共赢。

（六）追求的价值目标不同

在环境污染治理领域公共基础设施的建设中，政府按照传统的政府采购制度进行采购时，政府占主导地位，由于政府的权责与组织目的，“公共利益最大化”成为唯一的目标。而PPP项目中，由于社会资本在投资时期，其本质目的在于个人利益最大化。投资企业会根据需要，创建出一套最优方案，高效满足产品需求。另一方面，毕竟是公共设施的建设，公益性质是必然的，所以PPP项目有着“个人利益”和“公共利益”的双目标。

二、直接适用采购制度的障碍

PPP项目采购与政府采购制度有着许多的相似之处，但两者毕竟不是完全相同的事物。PPP项目直接适用传统的政府采购制度不论在理论上还是在实践中都存在一定的障碍：

1.从法律规范方面，《政府采购法》及其配套的法律法规、政府采购范围与PPP项目采购的范围不同。政府采购与PPP项目采购的范围有重复又有；中突。政府采购有着与其自身相适应的采购方式与程序，但不合适直接适用于PPP项目采购。

2.从机构人员设置方面，目前的政府采购机构，其能力与PPP项目需要的要求相去甚远。我国PPP模式发展较晚，各方面的经验都比较欠缺，缺乏风险分析、法律、财务、项目管理这类必不可缺的专业人才和机构，而关于大型PPP项目的采购实践经验也是少之又少。endprint

3.从需求设计方面，PPP项目采购中盈利模式、利益分配、风险承担都是可变化、非固定的，需要政府和社会资本合作者不断交流沟通才能形成最终采购需求方案，整个关系复杂多变面，需要考虑各方利益。但由于政府采购中的程序比较简单，采购合同内容简单，合同各方的权利义务关系清晰明了，采购过程也比较简洁。相较而言，仅按照政府采购的简单程序来设计PPP项目的需求根本无法到达PPP项目的要求。

4.从采购方式方面，《政府采购法》及《招标投标法》将公开招标确定为政府采购最主要的采购方式，并明确了不适用公开招标的范围。公开招标主要适用于采购需求中条件和技术参数明确、完整的项目，且采购过程中不得修改。而目前多数PPP项目需要在采购过程中不断协商以确定合同的权利义务，盲目适用公开招标只会使PPP项目采购需求无法明确、无法推进项目的顺利进行。

三、PPP项目在环境污染治理领域制度适用的完善

（一）明确政府的角色定位

由于PPP项目采购人基本是政府部门，政府应由过去在政府采购的主导角色，变为供应商的监督、指导以及合作者的角色，在采购过程中更多是作为监督者和促进者。政府应该为竞争性磋商采购方式加大推广力度，对自己的采购人员及供应商进行相关流程的培训，从思想和机构设置上重视竞争性磋商制度，并且从流程上更加了解该制度。

（二）提高人员专业性和流动性

建议PPP项目采购人员与评审打分阶段的成员进行变更，在选择专家之前可以将专家分为两类，一类是侧重于磋商阶段的比较有实践经验，或者比较方便与供应商进行当面对话的专家，一类是可以仅进行书面评审即可，不必花费大量时间参与项目的评审专家，这样有利于合理利用资源，同时避免因磋商阶段造成的主观偏见，并且减少寻租行为的出现。

（三）认清成本优势

PPP是一个全生命周期的项目，采购是其重要的一环，不能仅关注于采购环节的成本，而应该考虑采购环节对于整个PPP项目的贡献。竞争性磋商在采购阶段的时间成本及资金成本远大于传统采购方式的成本，这是由于PPP项目的属性引起的。虽然传统采购也存在合同问题，但传统政府采购协议的拟订并不是那么复杂，执行和监督不費力。单纯按照传统政府采购的方式进行PPP项目采购，其明显较低的成本可能是带有欺骗性的，可能因为其风险分析并不十分彻底造成成本超支和项目交付延期的情况。

（四）建立多位监管体系

一个良好的监督机制方能使环境污染PPP项目采购过程公平、公正、公开地进行。信息披露是实现有效的政府采购和防止腐败的方法。

在立法层面上，设立专门的采购监督机构进行统筹监管，包括采购的立法、制度的执行，受理政府采购过程中不法行为的投诉，各级政府也应设立相应的机构监管辖区的政府采购行为。

在司法层面上，建立完善的司法救济制度，可以让各级法院受理关于政府采购中的申诉案件，并赋予申诉厂商及未能签约的厂商的律师可以随时查阅政府有关采购记录。

让独立社会中介参与。除了内部监督和司法监督外，社会监督是监督环节中重要的一环，并且由于社会中介如会计师事务所、律师事务所、审计师事务所等更加具有专业性以及独立性，这些中介组织的加入是一股强有力的监督力量，更加具有可靠性及公正性。

（五）提高程序的透明度

透明的采购过程是PPP项目中最重要的成功因素之一。一个公正透明的采购程序才是防止腐败滋生的最重要的保障，使采购流程具体化，更加透明化减少权力寻租；颁布有关采购程序法律与规章制度，使政府采购单位与供应商能依据法规与程序进行采购活动；向未签约供应商及社会公众公布与政府采购签约的供应商名称及签约数量，使采购结果公开，并且向未能签约的供应商公布并解释具体规章制度。

[责任编辑：张东安]endprint