公民相关环境权益保障研究

孙瑞东　路瑶

[摘要]公民环境权利的保障是维护公民环境权益的核心，我国环境法规定公民享有环境信息知情权、环境保护参与权、监督权，但这些权利对保障公民环境权利、维护公民合法环境权益明显不足。文章探讨了公民享有清洁、健康环境的重要意义，同时提出环境信息知情权、环境保护参与权、监督权与公民享有的清洁、健康环境权利的关系，并着重对它们存在的问题以及完善提出建议。

[关键词]公民环境知情权、参与权、监督权；环境权利救济；清洁、健康环境权

环境利益作为人类生存的基本利益，应当受到法律的保护。现代社会，城市化水平的提高与工业化的发展使环境变得更加容易受到破坏，频繁发生的环境事件严重地威胁着人类的生存及发展。尽管法律承认环境权作为一项公民基本权利，对保护公民环境权益尤为重要，但是在理论界，环境权在其自身性质、内容、范围等方面还存在着较大争议，直接将环境权被法律予以承认还有待论证。因此如何从法律的角度开辟新的道路，使得公民有关环境权益得到充分保障成为亟待解决的问题。

公众行使环境权利和获取相关的利益应当以国家的法律法规为依据。新修订的《环境法》规定：一切单位和个人都有保护环境的义务；公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。新修订的《环境法》虽然对公民在环境中享有的实体性权利没有做出具体规定，但是公民在环境的治理与保护中享有知情权、参与权与监督权，这些权利从程序上予以保护公民的环境权益。在对公民是否享有环境权争论不止的情况下，我们可以从公民现有的和应当享有的有关环境权益出发，实现保障公民合法环境权益的目标。

一、有关公民环境权益体系的构建

依照最新的《环境法》规定，公民享有的对环境信息的知情权、环境治理与保护的参与权与监督权都属于保护公民有关环境权益的权利，但是此三项权利不足以充分达到保护环境和公民环境权益的目的。根据在京津冀区域内的问卷调查，68%的调查者不知自己拥有此三项权利，公众在自身保护环境所拥有的权利都不知的情况下，又何谈通过法律的手段保护自己的环境权益？若公民自觉地以此三项权利作为依据切实地参与到环境保护中，就要调动公民参与环境保护的积极性，使公民自身的权益与环境权益相结合。笔者认为，解决以上问题的思路应该分三方面，第一，完善相关制度和法律法规，有针对性地保障公民环境知情权、参与权、监督权；第二，确认公民享有清洁、健康生存环境的权利；第三，确立该四项权利的具体权能和限制，明确环境侵权案件法律责任，切实保护公民的合法环境权益。在法律中确立公民享有清洁、健康环境的权利，公民为确保自身生存环境的质量，就会在法律范围内积极了解环境信息（知情权），参与环境管理和决策（参与权），监督政府和企业的环境行为（监督权），公民对政府和企业环境行为的监督又使得公民更好地享有清洁、健康环境的权力。这样一来公民知情权、参与权、监督权和享有清洁、健康环境的权利彼此间相辅相成，成为一体。

二、当下公民环境知情权、参与权、监督权存在的问题以及思考

环境具有公共性，与每一位公众的环境权益密切相关，公民应当享有环境信息的知情权、参与和监督环境保护的权利来保障自身生存环境的权益。尽管近年来国家制定保护公民对环境知情权、参与权、监督权的法律规定，但是就目前的环境状况和公民对该三项权利的参与程度来看，对公民环境知情权、参与权、监督权的保护任重而道远。

（一）制度建设不足

近些年来，为保护公民环境知情权、参与权和监督权，国家建立了如环境听证制度、环境信访制度、环境影响评价等来保护公民有关环境权益。但是国家、企业在相关环境行為中始终处于强势地位，公民在社会中处于个体、分散的弱势地位，在有关环境权益保障方面还是处于受保护地位，比如公民环境信息的取得、公民参与和监督环境行为的成本等。笔者认为首先应该完善政府环境信息公开制度。环境信息的充分公开，公民才能对环境信息充分了解，公民对环境信息的充分了解，才有参与和监督环境保护的可能。此外可明确与适当扩大环境信息的公开主体，包括政府、企业、环保组织。环境信息要及时有效，建立公民环境信息知情、环境保护与监督的衔接机制，通过该机制降低公民行使权利成本，提高公民维权效率。

（二）环境权利救济途径的缺失

《环境法》明确规定公民享有环境知情权、参与权、监督权，但是对于这些权利在行使过程中受到侵害，如何救济并没有做出具体规定。比如第五十七条“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。”但是公民、法人和其他组织在举报程序、方式以及举报人相关信息一旦泄露如何救济等问题均没有作出规定。表1是近五年环保部010-12369接受的环保举报案件的数量统计，从表中可以看出环保部受理的比重维持较低的水平，假如在举报的案件中的确存在不实，也应该有一个专门的平台或机构予以审查、发布未被受理的原因。

笔者认为对于环境知情权、参与权、监督权的权利救济可以从以下几方面入手。

1.完善权利司法救济与行政救济制度。当公民环境信息知情权、参与权、监督权受到侵害，向有关部门反映仍不能及时得到救济时，公民可以将相关污染环境的企业、单位和个人作为被告向法院提起诉讼。另外当政府没有正当理由拒绝公民的环境信息知情权、环境保护参与权、监督时权时，公民可以通过提起行政复议或者提起行政诉讼来保护自身环境权益。

2.建立保障有关环境权利的行政考核制度和行政问责制度。用法律手段将保障公民环境知情权、参与权、监督权纳入政府年度考核，使其成为政府的一项法定义务；当公民环境知情权、参与权，监督权因政府不作为受到侵害时，应当追究相关人员的责任。endprint

3.建立环境权利赔偿制度。我国《宪法》第四十一条第三款规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但是目前在我国的国家赔偿制度中并没有关于环境权利侵害后对权利人救济的规定。所以笔者认为环境法中应该设专章规定环境知情权、参与权、监督权等环境权利受到侵害后的赔偿制度，比如，当公民因为环境知情权、参与权、监督权不能得到有效救济而遭受到重大损害时，可以通过司法途径对政府的不作为的环境行为提起行政诉讼要求国家赔偿。

（三）行使环境权利的意识淡薄

当下我国公民对环境保护事业的参与是明显不足的。尽管环境法规定公民负有环境保护义务和享有环境信息知情权、参与权、监督权，但是一方面在环境保护中国家是真正的管理者，环保行业隶属多部门，公民参与环境保护成本高和效率低，另一方面公民长久形成环保靠政府，自身环境权利意识淡薄，对影响环境建设项目缺乏了解的积极性。针对这个现状笔者认为：

1.建立激励机制。对于增强公民环境权利意识的这个问题，国家要充分发挥在环境保护过程中管理者的作用，运用国家在经济、技术等方面的优势地位，如激励环保产业和环境综合利用、开发的法律规定，也应该激励公民對环境信息的知情、对环境保护的参与和监督，增强公民环境权利意识，比如国家可以制定法律规范奖励因积极参与、监督环境保护而避免恶性环境事件发生的单位和个人。

2.发挥环保组织作用。由于环境保护利益的公益性和散在性特征，以公民为主体的环保组织对于强化公民环境权利意识具有重要作用。环保组织可以通过环境保护宣传与倡导、走进社区、学校、乡村、以举办讲座、发放宣传资料、培训环保志愿者、出版环保书籍的形式，多渠道、多方式地增强公民环保意识和权利意识。同时环保组织应多接近社会，这些活动不仅可以弥补政府、企业在保障公民环境知情权、参与权、监督权过程中的不足，另一方面也可以起到传达民意、监督政府和企业违法环境行为的作用，间接地保障公民的环境权益。

3.发挥大众传媒作用，提高公民对环境信息知情的效率和降低参与、监督环境行为的成本。环境信息的获取是公民行使环境参与权、监督权的前提条件，大众传媒应当把对环境信息的传递作为一种社会责任，及时、有效、准确地向社会公众传达。政府和媒体应建立环境信息互动机制，包括媒体定期报道政府环境监测信息，披露不法环境行为和不实环境信息，此外政府和媒体要对环境信息严格监管，减少虚假环境信息误导公民行使环境参与权、监督权。

三、对承认公民享有清洁、健康环境的权利的思考和建议

良好的环境是公民生存的基本条件，也是作为一个人应当有的权利。根据《环境法》规定，公民有义务保护环境，同时也有权利获取环境信息、参与和监督环境保护，但是公民对环境信息的知情权、参与权和监督权只是程序上对公民的环境权益加以保护，相关法律并没有直接规定公民有享有清洁、健康环境的权利，当公民生活范围内的清洁、健康的环境遭到破坏时，却不能直接向法院提起诉讼，要求相关破坏环境的主体承担侵权责任。当然，之所以公民享有清洁、健康环境的权利迟迟得不到承认，一方由于公民环境权的性质、内容、范围具有不确定性及其与传统法的权利的交叉和冲突，环境权的确立还存在极大的争议；另一方面是国家承认公民享有清洁、健康环境权利为实体权利，那么就会很容易引起以该实体权利为基础的诉权的滥用以及诉讼成本的增加。

笔者认为我国法律应当承认公民享有清洁、健康环境的权利。环境作为人类生存与发展的必需物，具有公共性，因此公民对环境所拥有的权能应与物权不同，应该不排他性地行使该权利。该权利应该包括对自身生存环境的占有、使用、收益的权能，并且权利人对环境客体不享有绝对支配权，也就是当公民个人在行使自己享有的清洁、健康的环境权利时，不得妨碍他人行使该权利。因此法律承认公民享有清洁、健康的环境权利后，要对该权利使用进行合理限制防止该权利的滥用。

公民享有清洁、健康环境的权利具有重要意义。第一，公民享有清洁、健康的环境权利后，公民的环境信息权、对环境保护的参与权、监督权就有了权利依据，公民享有清洁健康环境权与环境信息知情权、参与权、监督权、前后密切衔接，形成一个整体，对提高公民维权意识和参与意识具有重要作用；第二，增加公民环境权益遭到损害时的救济途径。公民拥有清洁、健康环境权利后，当自身环境权益受到损害时，公民可以通过司法途径要求给自己造成损害的违法环境行为的主体承担相应的侵权责任；第三，可以与环境公益诉讼制度互为补充，我国环境法对环境公益诉讼的发起主体做了限制，主要为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织和人民检察院，而这些组织和检察院并不可能在保障公民环境权益法方面充分发挥作用，因此确立公民享有清洁、健康的环境权利，公民可以通过私力救济，以弥补环境公益诉讼救济的不足。

[责任编辑：张东安]endprint