贸易协定中的劳工争端解决机制研究

刘相彬

[摘要]贸易与劳工的关系越来越紧密，随之而来的是在国际贸易中出现了很多劳工争端，世界贸易组织（以下简称WTO）中并无专门的劳工条款，其争端解决机制也仅在一定的条件下才可以适用于劳工争端。相比之下，越来越多的自由贸易协定纳入劳工条款，其中争端解决部分占有重要的地位。文章认为不同的自贸协定中的劳工争端解决机制存在差异，中国缔结的自由贸易协定中无专门的劳工条款，仅在与其他国家签署的劳工合作谅解备忘录中详细规定了劳工问题，但缺乏系统性的劳工争端解决机制，难以应对纷繁复杂的劳工争端，因此，要尽快完善我国自贸协定中的劳工争端解决机制。

[关键词]贸易协定；劳工权利；劳工争端；争端解决机制

一、问题的提出

贸易协定是指两个国家或几个国家之间调整他们相互贸易关系的一种书面协议。对于是否将劳工问题纳入贸易协定的争论由来已久，但不可否认的是与贸易有关的劳工争端在实践中大量存在，作为《北美自由贸易协定》补充协议的《北美劳工合作协定》（以下简称NAALC）是第一个比较系统规定劳工问题的协定，在该协议生效的前12年中，已经发生34起申诉事件（美国21起，墨西哥8起，加拿大5起）。在WTO的争端解决历史上也涉及到很多劳工争端，比如欧共体诉美国“301条款”案、印度诉欧共体普惠制案、美国对中国彩电实施反倾销措施案、美国对中国轮胎特保案、欧盟诉中国彩电企业倾销案以及美国劳联一产联起诉中国案，等等。

劳工争端是关于劳工权利或劳工标准的争端。劳工标准主要分为两类，一类是国际劳工组织的核心劳工标准，主要内容是保证自由结社权，禁止强迫劳动，消除童工劳动以及消除工作中的歧视等，它们体现了工人的平等和尊严，另一类是关于就业和劳工条件的标准，劳工权利具有人权属性，有的还具有政治因素，这增加了解决劳工争端的难度，各个贸易协定在设计此类争端解决机制时也更加谨慎，下面就具体分析一下各类贸易协定中劳工争端解决机制的规定。

二、WTO中的劳工争端解决机制

WTO机制包含一系列的法律文件，《WTO协定》《关贸总协定》及其所附全部货物贸易协定和《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》等都是其有机组成部分，《关于争端解决规则与程序的谅解》是WTO关于争端解决最直接的法律文件，它设置的争端解决程序包括政府间的磋商和司法管辖，司法管辖包括专家组和上诉机构程序。作为全球最大的贸易组织，它的性质决定了其只能解决与贸易有关的争端，无权直接裁定人权等公约是否被侵犯，所以纯粹的劳工权利争端不能诉诸WTO，只有某一成员方指称另一成员方劳工保护措施违反了WTO规则才能适用该程序。

解决了WTO对劳工争端管辖权的问题接下来就要考虑应该适用的与劳工保护有关的法律，在WTO法律体系内涉及劳工权益保护的最直接的规定，是《1994年关税与贸易总协定》（以下简称GATT1994）第20条第1款e项“一般例外”的规定：只要不构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制，就可以对监狱劳动产品采取措施。该规定主要与国际劳工标准中的禁止强迫劳动有关，劳改犯的劳动是强迫劳动，这些措施为禁止强迫劳动提供了强有力的保障；《服务贸易总协定》第5条第2款“劳动力市场一体化协定”中免除协议参加方的公民有关居留和工作许可的要求涉及国际劳工标准中的非歧视的工作条件；附件中“提供服务的自然人流动”方面的规定也牵涉劳工权益的部分问题。此外，在印度诉欧共体普惠制案中欧共体以其措施符合GATT1994第20条第1款b项“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施”的例外规定作为抗辩理由，该条体现了国际劳工标准中工作健康和安全的内容iGATT1994第20条第1款a项“为保护公共道德所必需的措施”如果作宽泛解释也可以适用于劳工问题，因为国际劳工标准规定的劳工权利既是法律问题又是道德问题，保护这些权利符合公认的道德准则。由于WTO只解决与贸易有关的劳工争端，所以还会涉及到一些贸易方面的国际规则，比如反倾销、反补贴、保障措施，等等。

三、自由贸易协定中的劳工争端解决机制

自由贸易协定是WTO最惠国待遇原则的一种例外机制。虽然WTO缺乏专门针对劳工问题的规定，自由贸易协定中的此类条款却越来越多，在过去20年间，纳入劳工条款的双边或区域贸易协定的数量迅速增长，将贸易与劳工问题进行挂钩已成为大势所趋。纳入自由贸易协定的劳工标准各成体系，且适用不同的劳工争端解决机制，这些自由贸易协定中的劳工争端解决机制具有以下几方面的不同：

（一）适用劳工争端解决程序的限制不同

劳工问题包含复杂的政治、人權等因素，一些国家尤其是发展中国家反对将贸易与劳工问题挂钩，即使是支持将它们挂钩的自由贸易协定也不乏对提起劳工争端解决程序进行限制，限制的形式也多种多样。如《美国一新加坡自由贸易协定》规定的争端解决程序只适用于一方没能有效执行自己的劳工法律所产生的争端的情况，其他不符合国际公认劳工标准的行为都得不到惩罚；NAALC则首先将11项劳工权利划分为技术性劳工标准和非技术性劳工标准，而最终可以申请仲裁解决争端的只有技术性劳工权利保护标准中的“禁止童工、最低工资水平以及职业健康与安全”三项；另外还有一些争端解决程序并不适用某些劳工权利引发的争端。这些限制将不同的劳工问题区别对待，不利于劳工争端的平等解决，随着劳工保护水平的提高，这类限制越来越少，有利于劳工争端得到充分、平等、有效地解决。

（二）劳工争端解决的机构和程序不同

不同的贸易协定中设置的劳工争端解决机构也不相同。在数量上，有单一性和多元性之分，如欧盟以欧盟法院为处理劳工争端的主体，只是单一地提供劳工争端的司法救济，诉讼遵循不告不理的原则，具有被动性，而NAALC则系统设置了劳工合作委员会、部长理事会、国家管理办公室等多种机构；在职能上，大多数的劳工争端解决机构是专门性的，但也有一些并非为专门解决劳工争端而设的，如《欧盟一加拿大全面经济贸易协定》中设置的贸易和可持续发展委员会就是处理劳工与环境等问题的；在机构组成上，大多数的机构都是由政府部门组成的，但也有一些囊括了非政府组织或个人，如在南方共同市场中，成立了由政府、企业以及劳动者共同组成的社会与劳工委员会。另外，这些机构的名称、权限等方面也会有区别。endprint

不同的贸易协定中设置的劳工争端解决的程序也有差异，欧盟以诉讼为争端解决程序，南方共同市场在执行《南方共同市场合作伙伴劳工宣言》中，磋商是其唯一的争端解决程序，而NAALC中设置了磋商、评估以及仲裁等程序，上文也提到诉讼的单一模式具有被动性，磋商的单一模式往往难以有效解决争端，磋商不成的结果大量存在，其后的程序难以进行，而像NAALC提供的系统性的争端解决机制则更加有利于争端的解决。

（三）劳工争端解决条款的效力不同

在不同的贸易协定中，劳工争端解决条款的效力会有差异，有的是强制性的，有的则不具有强制性。这两者分别以美国模式和欧盟模式为代表。强制性的惩罚措施主要包括罚款和贸易制裁（中止贸易利益），NAALC附件39规定了执行货币评估的措施，此处的评估即罚款，一个国家针对另一个国家的申诉一旦成立，被申诉国家可能要交纳总额不超过2000万美元或者争议双方最近一年货物贸易总额0.007%的罚款。而在第41条中则规定了贸易制裁，如果被申诉方在仲裁委员会裁决执行征收货币评估的180夫内未能执行，则相关方可以根据附件41B的规定，中止《北美自由贸易协定》下的贸易利益。欧盟模式则是非强制性的劳工争端解决机制的代表，欧盟对外签订的自由贸易协定中的劳工条款大多是促进性的，主要集中在执法监督和能力建设方面，遵守劳工条款会得到贸易奖励，不遵守也不会采取罚款和贸易制裁的惩罚方式，劳工标准争议不适用强制性的争端解决机制。在此种模式下，强制性的惩罚方式往往被诸如取消优惠待遇的措施所取代，在实践中也会产生很好的效果，对于劳工争端究竟采取强制性的还是非强制性的措施要根据协定双方的具体情形来确定。

（四）勞工章节中的争端解决条款与争端解决章节的关系不同

在贸易协定中大都会专门设立争端解决章节，它们统一适用于各类争端。劳工章节中的争端解决条款与争端解决章节有两种关系。一种是排斥关系，二者相互独立，不能同时适用，劳工争端只能适用劳工章节中的争端解决条款的规定。《欧盟-加拿大全面经济贸易协定》贸易与劳工一章第11条第1款规定：对于依据本章提起的任何争端，成员方只能适用本章规定的规则和程序解决；另一种则是相容关系，二者可以同时适用。《跨太平洋伙伴关系协定》劳工一章第12条规定：如磋商方未能在回应方收到第2款下的请求之日后60天内解决该事项，则请求方可要求根据第28.7条（专家组的设立）设立专家组，并随后根据第28章（争端解决）的规定诉诸该章其他条款。这两种不同规定与劳工争端解决条款的效力密切相关，通常争端解决章节会规定强制性的程序而劳工争端包含复杂的政治、经济、人权等因素，只有赋予劳工争端解决条款以强制效力的协定才会规定同时适用劳工章节中的争端解决条款与争端解决章节的规定。

四、完善中国自由贸易协定中劳工争端解决机制的重要性

中国与智利、新西兰、秘鲁和瑞士签署的自由贸易协定都不包含专门的劳工条款，而是规定在合作一章中，强调缔约方之间的劳工合作，我国与智利、新西兰、新加坡、秘鲁、瑞士等签署的劳动合作谅解备忘录则比较系统地规定了劳工问题，这其中最典型的是中国与新西兰《劳动合作谅解备忘录》，《中国一新西兰自由贸易协定》合作一章第177条指出双方应当通过《劳动合作谅解备忘录》加强双方在劳动问题上的交流与合作。它详细规定了劳工争端的磋商程序，但是磋商是解决劳工争端的唯一途径，合作谅解备忘录，顾名思义在谅解基础上的合作是解决争端的主要方式，缺乏磋商不成的后续程序，而且谅解备忘录的法律效力有限。

在未来要明确劳工问题的重要性，可以在自贸协定正文中设置劳工章节，也可以针对劳工问题签订辅助协议。要为劳工问题设置专门、系统的争端解决机制，首先要明确劳工争端不适用争端解决章节的规定，前面提到争端解决章节会规定强制性的程序而劳工争端包含复杂的政治、经济、人权等因素，另外，要始终强调磋商为解决争端的重要途径，任何时候都可以通过斡旋、调解、和解来解决争端；待条件成熟时，可以将中国与新西兰劳动合作谅解备忘录中的磋商程序进一步深化，磋商不成时通过仲裁程序来解决。当然，可以参考NAALC的劳工争端解决机制，首先将劳工权利按照一定的标准进行划分，比如可以划分为政治性的权利和非政治性的权利，非政治性的权利又可以进行细分，只有某些非政治性的劳工权利引发的争端才能进入仲裁程序，政治性的劳工权利引发的争端则最高只能到达磋商阶段，这样可以将具有政治敏感性的劳工争端通过友好的磋商来解决。

[责任编辑：岳文可]endprint