城市建设用地闲置立法问题探析

潘攀

[摘要]文章主要探讨城市建设用地闲置产生的法律问题。对城市建设用地闲置进行分析，厘清土地闲置、建设用地等概念，阐述当前我国法律法规对城市建设用地闲置的处理办法，并引入案例，揭示当前我国土地闲置的现状，分析当前立法对闲置土地的处理方法并产生的实际效果，针对现行立法的不足提出了改善建议。

[关键词]城市建设用地；土地闲置；立法建议

“土地闲置”按照通俗的意思表达，是指搁置在一旁不用，所以“土地闲置”可被理解为土地搁置在一旁没有被利用。所谓土地没有被利用，是指在一定社会生产方式下，根据土地的自然属性、自身规律应该被保护并使用起来，以满足人们的某种需求，但却没有被保护、使用或者改造，使资源遭到浪费。

根据《闲置土地处置办法》第2条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第2条，城市建设用地属于国有建设用地，该地闲置有两种情况：一是按照规定的动工开发期届满后一年仍没有动工开发；二是已动工开发但开发面积与应动工开发的总面积相比，不到三分之一或者已经投资的金额与总投资相比，不到百分之二十五，并且同时要符合中止开发满一年的条件。

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第4条第2款、第3款，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。建设用地一般分为住宅、商业、物流仓储、市政公用设施、工业、交通设施、道路广场、绿地、旅游等。本文探讨的对象是城市闲置的建设用地。所谓“城市”，根据《中华人民共和国城市规划法》第3条，是指国家按照行政建制的标准设立的直辖市、市、镇。对城市建设用地闲置的两种不同情况，法律有不同的规定，下文逐一阐述。

一、城市建设用地闲置的立法现状分析

（一）我国关于城市建设用地闲置的立法情况

我国规范城市建设用地闲置的现行立法有《土地管理法》《土地管理法实施条例》《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）《闲置土地处置办法》等。对于土地闲置的概念，《闲置土地处置办法》做出了相应的规定；对于土地闲置的法律后果，《城市房地产管理法》《土地管理法》《闲置土地处置办法》都有明确的规定。

《闲置土地处置办法》由国土资源部制定，位阶低于由全国人大常务委员会制定的《城市房地产管理法》与《土地管理法》，所以对于土地闲置的定性和处理办法，《城市房地产管理法》与《土地管理法》有规定时，优先适用《城市房地产管理法》与《土地管理法》，当《城市房地产管理法》与《土地管理法》没有规定时，再分析《闲置土地处置办法》。

（二）我國土地闲置费的相关规定

因政府或政府以外的原因造成土地闲置，一年以上未动工开发的，《土地管理法》《城市房地产管理法》以及《闲置土地处置办法》都规定缴纳闲置费。《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》规定缴纳的标准为出让金的20%。《土地管理法》规定根据省、自治区、直辖市的标准缴纳一定的土地闲置费，因为《城市房地产管理法》与《土地管理法》均由全国人大常务委员会制定，位阶相同，但根据特殊法优于一般法的规则，缴纳的土地闲置费以《城市房地产管理法》为准，不能超过出让金的20%。

超过两年未动工开发的，《土地管理法》与《城市房地产管理法》规定的都是无偿收回土地，但是前提条件略有不同：《土地管理法》第37条规定的是连续两年没有使用，《城市房地产管理法》第26条规定的是满两年没有动工开发。显然《城市房地产管理法》对闲置两年土地的范围定性比《土地管理法》的要窄。《土地管理法》于2004年8月28日进行第二次修正，2009年8月27日对《城市房地产管理法》进行第二次修正。从修正的时间也能看出来，为了更好地解决社会问题，我国法律在不断具体化。

但是，我国法律对已经动工开发但开发的面积占应该动工开发的总面积不到三分之一，或者已经投资的金额占总共投资金额不到25%，中止开发满一年的土地闲置，没有明确给出处理意见，不仅如此，根据《城市房地产管理法》第26条可以分析出，如果土地闲置超过一年，土地使用权人被收取了土地闲置费后满两年，因为各种原因，土地没有被收回，土地依然闲置，由于土地闲置费属于行政事业性收费，所以只能收取一次，故能否再次收取土地闲置费值得商榷。

（三）土地使用权人不主动执行相关规定的处理办法

从《闲置土地处置办法》第18条可以知道，法律对拒不执行的土地使用权人规定了强制措施，但没有惩罚措施。也就是说，国有建设用地使用权人不执行相关规定，除被强制执行，并无任何其它损失，所以这样的规定并不利于法律的执行。

对于囤地然后过几年转卖赚取差价的情况，《城市房地产管理法》有相关处理方法。如果土地是由出让方式取得，《城市房地产管理法》第39条第1款规定了该种土地转让时应该符合的条件。如果转让时违反该条件，该法第66条也规定了由相关部门没收违法所得，可以并处罚款。对于囤地几年然后转卖赚取差价的情况，法律也规定了转让条件以及法律后果，但是现实效果如何，下文将用一些真实的案例以及统计数据加以分析。

二、城市建设用地闲置产生的不良后果

（一）典型案例及现实情况

2005年，北京东三环长虹桥地段的土地被盈科大衍地产有限责任公司用5.1亿元人民币拍下，施工合同约定，2006年9月20日该项目开始施工，2008年3月31日竣工。然而到了2009年8月，盈大地产仍没有按照合同的约定施工完毕，却以8.05亿元人民币将该土地转卖给了瑞安建业。此次囤地后倒手转卖的行为，让盈大地产直接获利约3亿元，获取的利润率接近60%。李嘉诚所控制的“长和系”同样如此。李嘉诚名下的和记黄埔因为西城都荟项目的囤地行为而让房价在六七年的时间里飙涨了3倍或者说是让地价暴涨了3倍。不仅如此，上海御翠豪庭项目的最后一期，因为变相的囤地行为，让房价比最初的楼面地价高出了27倍之多，由此产生了暴利。正是由于房地产开发商在获得土地建设用地使用权后，没有按照规定及时开发，使之转化为商品住房投入市场，而是囤积了大量的土地，造成了当下房价上涨，房地产市场供应短缺的现状。endprint

从2000年开始计算的近10年的时间里，全国约有33亿平方米的土地被房地产开发商购买，而仅有约21亿平方米的土地完成开发，未被开发的土地面积约为12亿平方米，多数实际上成为了闲置土地。从全国统计的数据表明，截止到2010年5月，全国有2815宗闲置土地，总面积为1.13万平方米左右，其中土地闲置现状最为严重的北京、广州、海南、江苏四地的闲置土地数量约占全国闲置土地的四分之一，70%以上的闲置土地性质为住宅用地。大量的城市建设用地闲置造成了大量的土地浪费，使得城市供地紧张，房价居高不下，住房供求紧张，社会矛盾尖锐。

一项由中原地产研究机构发布的有关城市建设用地数据的研究报表明，全国有12个城市40家知名的房地产商，在2003年到2009年上半年，就获得了商品房的土地使用权，但目前仅有43%的地块“在售”或者“售完”，未投入市场的土地有57%，“待开发”的土地有27%，表面上“规划在建”但实际上并没有销售的土地有30%。正是因为城市建设用地大面积的闲置，才造成了城市土地趋紧的假象。

（二）大量土地闲置的情况分析

虽然法律对闲置土地有处理办法，主要是收取土地闲置费以及一段时间后无偿收回土地，但效果并不明显，以李泽楷东三环长虹桥地块为例，分析一下原因。

长虹桥地块以5.1亿元买入，2006年9月20日为动工开发日，根据《城市房地产管理法》第26条规定，首先李泽楷在合同约定的动工开发日期届满后一年（2007年9月20日）没有开发，最多被征收土地使用权出让金5.1亿×20%=1.02亿的土地闲置费；满两年后（2008年9月20日）仍没有动工开发，可以被无偿收回土地使用权，即李泽楷会亏损5.1亿。但实际情况是，在2009年8月，李泽楷以8.05亿转让给了瑞安建业，通过该地块获利。

如果2008年9月20日土地被收回，国有建设用地使用权被注销登记，土地权利证书被收回去，李泽楷是无法转卖土地的。由此推知；虽然满两年未开发，但因为各种原因，盈大地产的长虹桥地块土地没有被收回，其中的原因也许是盈大地产动工开发了，比如只是挖个大坑；也许是通过其他手段没有被检查到。而且根据报道，盈大地产获利的是3亿元，可知，盈大地产没有被征收土地闲置费。

通过这个例子可以看出，即使被处以土地闲置费，国有建设用地使用权人依然能获利，国有建设用地使用权人是如何做到一边囤地，一边不被征收闲置费，不被收回土地的？有可能是政府的不作为，监督执法不到位；也可能是国有建设用地使用权人利用了法律的漏洞。比如，由于收取闲置费的前提是未动工开发，所以房地产开发商完全可以只动工，比如只是挖好基坑，或者只是打好基础桩即可，转让土地时，可以连同这些设施一起转让，这样也就逃避了法律后果，但实际土地本质上是被闲置的。由此可见，现行法律对土地闲置的处理办法存在不足之处。

三、解决土地闲置的立法完善建议

从理论上看，现行的法律法规针对土地闲置现状的处理办法还比较分散，从实际情况看，现行立法存在很多缺陷，所以，为解决城市建设用地闲置问题，我国需要制定统一协调的规定，加强执法力度，完善违法惩治措施，进一步完善法律体系。

（一）土地闲置费改革

虽然现行法律已经对土地闲置费做出了相关规定，但是，土地闲置费的收取仍存在一些问题。

首先，根据《企业所得税法》第10条的规定，在计算应纳税所得额的时候，罚金、罚款以及被没收财物的损失不得扣除，根据《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》第27条规定，土地闲置费属于开发产品计税成本支出。由此可以分析，土地闲置费不属于行政处罚，可以在企业所得税税前予以扣除。这样的规定，明显有利于闲置土地的使用权人，不能很好地规范土地闲置的现状。

其次，虽然土地监察部门对拒不缴纳土地闲置费的公司或者个人可以采取强制手段，但并没有任何逾期不缴纳的惩罚性措施。不仅如此，各个法律规定收取土地闲置费的标准不一致影响土地闲置费的征收效果。所以，对逾期不缴纳闲置费，或对收回土地使用权不依法执行的个人或企业，應该增加相应的惩罚措施。比如，强制性执行土地闲置费时应按照拖延时间的长短多缴纳一定百分比的金钱，对逾期不办理国有建设用地注销登记，不交回土地使用权证书的，除了直接公告注销外，可以增加罚款，或者计入诚信档案，使该企业、个人在下次招标、拍卖受到一定的限制。对只是动工开发，挖好基地，却不建房，几年后转手卖地，变相囤地的行为，法律应该加强惩罚力度。

综上，立法部门应该把土地闲置费规定为一种行政处罚，规定一定的处罚条件，明确处罚单位，规定执行程序以及违反的惩罚性措施等。只要满足了一定的条件，土地闲置费可以多次征收。当土地闲置费具有了行政处罚的性质时，该费用不能予以税前扣除，这加大了闲置土地使用权人的税收负担。若企业或个人逾期不缴纳闲置费，则会面临一系列惩罚措施。上述方法将极大提高土地闲置费的惩罚力度，更有效地规制恶意闲置土地的人和企业。

（二）利用税收手段控制土地闲置

首先，利用财产税的形式把房地产开发商囤地期间的收益一部分收归国有，减少开发商因囤地行为产生的收益，以抑制建设用地闲置的现象。财产税针对的是可以被利用但实际上超过一定期限并没有得到利用，或者利用效率低的土地，按照土地闲置的面积征收一定的税。财产税不仅可以监督土地得到有效的利用，防止土地资源占而不用造成的浪费，优化土地资源的配置，还可以降低房地产开发商因为囤地行为而赚取利润，抑制房地产商囤地。闲置的面积越多，征收的财产税就越多，有助于加快土地投入市场，缓解城市房地产趋紧，房价居高不下的现状。虽然我国目前也初步形成了不动产的税收体制，但在有些方面仍然不够完善。

其次，政府应该建立健全房地产市场体制，加强政府的宏观调控力度。政府应该通过建立一个具有长期性的、持续性的经济增长机制，来逐渐降低地方政府依靠出让土地增加地方财政收入的现状。地方政府可以通过改变地方财政分配比例，或者改变自己的税收体系，让地方政府的财政收入可以有一个长期有效的来源，而不是单单依靠一次性的土地出让获得收入。

（三）提高建设用地利用效率

首先，按照现行的法律法规以及相关的政策，对现有的建设用地的开发情况、利用情况、闲置情况、投入产出等情况进行调查，做出建设用地普查评价，妥善解决好土地开发利用过程中出现的问题。

其次，对于一些可以被开发利用的土地，国家有关部门应该做出适当的评价和规划，采取相应的措施，引导、鼓励一些开发商投资，将一些没有被利用的土地开发成为建设用地。

最后，对于一些已经被招标、拍卖的土地，国土资源部也应该采取一些措施，及时了解建设用地的使用情况，对土地建设的规划、土地开发的进度、土地使用的效率以及土地管理绩效等进行评价，并对评价的结果采取一些奖惩措施，加快土地的利用效率。

[责任编辑：农媛媛]endprint