养老地产开发中的法律风险防范研究

张建

[摘要]我国养老地产处在初级发展阶段，还没有形成规模。为促进养老服务业的发展，我国制定了一系列法规政策，但是养老地产并没有纳入养老行业中，且获得的扶持力度较小。文章认为养老地产开发运营全过程均存在法律风险，当前可以通过完善养老地产相关政策法规，形成长效的产业链合作机制等方式，有效规避养老地产中存在的法律风险，保障养老地产的健康发展。

[关键词]养老地产；开发；法律风险

一、养老地产及其发展状况

（一）养老地产的概念

养老地产是我国从发达国家引入的商业性概念，是指适应老年人日常生活、心理需求的房地产开发产品。养老地产形式多样，简单而言就是为老年人提供娱乐休闲、保健医疗与日常生活的居住场所，常见的包括老年公寓、福利院等。这是一种将房产开发与养老结合起来的全新复合型模式，将养老问题融入到房地产设计、施工与运营全过程中，可为老年人创造更好的居住环境。养老地产有别于住宅建设，需要与专业的养老服务相结合，因此很难迅速收回成本，且服务对象针对性强。

（二）我国养老地产发展状况

我国的养老地产行业最早出现于2000年，首个养老地产项目为北京东方太阳城，此后这一概念才在全国得到广泛推广。而由于开发运营中存在诸多限制，养老地产的发展状况并不乐观。直到2013年政府的扶持力度与市场需求逐渐增大，养老地产在二三线城市才得到迅速扩张，这一年我国新增养老地产项目超过20个。总体来看，养老地产还是一种新兴行业，目前在养老设施配置、市场供应方面相对滞后，无法满足老龄人口对养老地产的需求。据统计表明，截至2013年底我国老年人口已经突破2亿人，且年增长速度超过1000万，预计2025年将超过3亿人。如今，养老地产市场已逐渐细化，并且出现了多种配套服务行业，如老年家政、老年疗养等。我国也加大了对該行业的扶持力度，吸引了大批投资主体。此外，该行业具有广阔的前景，但目前尚未形成规模，还需要进一步开发与规划。

二、现行与养老地产有关的法规政策

（一）我国现行养老产业相关法规政策

为探索服务老年群体的工作机制，支持老年群众开展自我管理与社会服务活动，统筹规划各种形式的养老服务模式，我国制定了一系列与养老服务相关的法律法规。例如，1999年民政部制定了《社会福利机构暂行管理办法》；2000年，财政部、国家税务总局发布了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》；2014年北京市人大常委会发布了《北京市居家养老服务条例（草案）》等。同时我国通过制定与养老服务业相关的土地政策、投融资政策与税费政策，旨在形成覆盖城乡的养老服务体系，不断完善养老地产市场机制，促进扩大养老服务业规模，保障养老地产行业的可持续发展。

（二）涉及养老地产相关法规政策的利弊分析

目前国内养老地产的运营模式分为所有权与使用权两种，其中通过购买的方式获得养老地产开发与运营权，这就是所有权模式。这种模式能够更快获得回报，但是需要做好后期运营工作，若仅仅将产品销售作为重点，忽视了后期管理，将极大影响后期的增值收入，导致养老服务质量下降。这就需要开发商对购买者进行限制，并与养老服务运营企业签订管理合同。养老地产中的租赁与协议管理模式，就是使用权运营模式，在商业用地开发中这种模式较为常见，但是容易出现管理混乱问题。2012年中国保监会发布《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》，明确要求保险公司不得假借养老地产开发等名义参与房地产开发，避免保险公司通过养老地产谋取私利。

政府为扶持养老地产发展制定了相关税费优惠政策，如《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，但是这些政策总体来看只是对行政税费进行减半征收，并且将补助对象限定为养老机构，扶持力度与涉及面较小，并没有将养老地产纳入其中。在土地供应方面，我国早在《关于老龄工作的决定》中就明确规定了养老用地的范围，但是并没有具体的执行标准。随着国家对养老服务业的重视，2014年国土资源部对外公布《养老服务设施用地指导意见》，对养老服务行业的土地开发、供应、管理等方面做出了明确规定，要求只允许投资建设养老院、老年护理机构等，但是与养老地产相关的养老住宅开发用地政策依然没有出台。国土资源部发布的《养老服务设施用地指导意见》虽然打开了养老地产中用地问题的桎梏，但地方政府如何在原本紧张的土地指标中安排养老用地，开发商如何获取融资贷款依然是未解的难题。

三、养老地产开发中存在的法律风险分析

（一）养老地产开发阶段存在的风险

养老地产在开发阶段包括选址、确定土地性质以及市场定位等环节，也需要做好质量风险评估等工作，只有前期做好各项准备才能降低法律风险。养老地产开发阶段常见的风险包括资金不足、开发规划不合理以及市场调查不足等，也包括设计造价风险与法律风险。很多开发商在开发养老地产时，一般是依据常规住宅开发流程执行，并且由相对专业的设计机构进行设计规划。但是这种做法忽视了养老地产的特殊性，无法突出养老服务理念。此外，开发阶段若对相关法律文本缺乏解读，或者对运营设计缺乏动态考量，也会引发一系列风险。

（二）养老地产运营阶段存在的风险

养老地产运营服务大体分为三个阶段，即开业、开业巩固与正式运营阶段。开业阶段若营销方式选择不当、人员培训不力以及开业流程设置不到位等，均会导致后期入住率低、用户流失以及服务项目不合理等。开业巩固阶段为开业后正式运营的准备阶段，这个阶段存在的风险因素较多，如服务设施不完备、服务效率偏低、服务资金投入不足以及管理混乱等，这些问题将引发用户严重流失、突发事件多，最终影响到开发项目的总体收益。正式运营阶段运营成本是最为本质的问题，由于不同的开发商有不同的开发与运营模式，所制定的运营方案也存在差异，但都需要结合自身情况有效选择以规避风险。该阶段存在的风险包括投入与费用增加不协调、法律缺失、用户剧增以及后期投入不足等。endprint

（三）养老地产协议条款不完善的风险

养老地产开发的主要目的就是为老年人群提供集中住宿与日常起居服务场所，而这些服务机构的日常工作重点，就是保障老年人的正常生活起居，保障他们的健康与人身安全。这就需要养老地产项目运营过程中承担相应的安全保障义务，运营商所承担的义务与《侵权责任法》中规定的安全保障义务不同，是在签订协议时作出规定。养老地产服务运营企业或者其他养老服务机构，在签订管理服务协议时一般会设定“免责条款”。但是若养老地产运营中出现纠纷，这些条款往往无法发挥作用。

四、养老地产开发中防范法律风险的对策

养老地产开发相对而言周期长、程序复杂，每个环节的失误均会引发不可预知的风险。养老地产开发中存在的法律风险与常规地产完全不同，表现为风险是环环相扣的，并且很多法律风险无法预知。因此，养老地产开发中应该明确研究风险性质、来源，并且制定相应的法律风险防范对策，进而有效降低养老地产开发中的风险发生率。

（一）完善相关政策法规

政府相关部门应尽快完善相关的政策法规，为养老地产发展提供制度保障。养老地产政策的出台需要政府部门合作，并且通过对养老市场进行深入调查，明确养老地产所涉及的内容与需求，进而制定有针对性的保障措施。从我国现行的行政法规来看，政府鼓励养老地产开发，开发商也可以拿到相对较低的土地价格，但是由于缺乏与土地使用相关的规范，很难有效保障开发商的利益，这就需要从立法上进行市场规范。此外，政府相关部门在认真审核的基础上，可以适当向养老地产开发项目进行政策倾斜，为养老地产开发提供资金与技术支持，将税收政策与土地使用政策作为重点，打消民间投资者的顾虑，进而帮助解决我国当前存在的养老问题。

（二）将养老地产纳入养老产业中

2011年，我国房地产协会、老龄产业协会等机构在北京联合发布了与绿色养老住区相关的评定体系，指出只有将养老地产纳入养老产业体系中才能得到较好发展。“绿色养老”概念的提出，就是为了适应全球范围内绿色生态生活的目标，顺应时代潮流构建绿色养老住宅区。该体系充分借鉴了发达国家在养老地产开发方面的经验，旨在吸引更多的投资者加入养老地产开发，促进养老地产行业的发展。养老地产具有一定的人文、地产与金融属性，可以與医疗、餐饮等多个行业结合起来，进而形成资源整合的养老产业链。

（三）保险资金投资运营养老地产模式

养老服务机构在签订协议时应该遵循公平公正的原则，对于其中的免责条款进行特别说明，并与商业保险与政策性保险结合起来，构建保险资金投资运营养老地产模式，以形成风险控制与分担机制，保障养老地产市场的良性运作。例如，上海市通过与保险企业合作，采用政府补助与养老服务机构自行承担相结合的方式，推出“养老服务意外责任险”，将养老服务机构、保险公司与政府结合起来，形成相互补充的养老服务风险控制机制。

（四）形成长效的产业链合作机制

在当前整个行业缺乏明确规范与法规，并且缺乏成熟商业运作模式的情况下，可以通过契约的方式与产业链上的企业、单位建立合作关系，规定产业链上参与者的权利与义务，对老年人发生意外的责任认定、保险关系等进行明确规定。养老服务产业链上的所有参与主体都应该依据合同约定行事，采用必要的措施平衡法律风险与商业利益，避免出现违法、违规行为。

[责任编辑：张东安]endprint