浅析美国影响国家安全的232调查

赵秋艳

[摘要]在美国庞大的政府机构中，商务部与安全局负责保护美国的产业安全，其职权不仅包括支持美国的国防建设，也包括确保美国经济健康发展以及确保美国产业的国际竞争力，促进建立强大和充满活力的国防工业基地。为保证相关调查合法性，美国出台诸多法规。文章通过分析美国的调查程序和相关法规，为国内完善相关制度提供借鉴。

[关键词]产业安全；国家安全；美国调查；232调查

美国总统特朗普自执政以来，签署一系列行政令，来研究美国贸易逆差形成原因、调查进口外国产品的不公平贸易行为并全面审议现有的贸易协定，还将钢铁、铝业、汽车、飞机、造船和半导体行业列为贸易政策议程的六大“关键行业”，发起更多贸易执法行动，如影响国家安全的232调查。

实际上在特朗普执政不足百目的2017年4月19日，美国商务部就进口钢铁是否影响国家安全启动了232调查。4月20日特朗普发布指令，进一步责成商务部重视这项调查。4月26日，美国商务部发布公告，要求利害关系方提交书面评议、数据、分析和其他与调查相关信息。

在对钢铁启动232调查一周后，4月26日，美国商务部再次就进口铝制品启动232调查。4月27日，特朗普再次发布指令，要求商务部优先调查进口铝制品对国家安全的影响，确定进口铝制品是否威胁美国经济安全和国防工业基础。

由此可见，在传统的贸易救济措施（反倾销和反补贴调查）之外，美国开始利用国家安全调查对中国出口较大、产能过剩的产品实施限制。国家安全调查的范围、裁量权、最终结果都与传统的反倾销和反补贴调查存在很大不同。为此，本文对美国的232调查及其执行机构进行了研究。

一、启动232调查的机构简介

履行进口产品对美国国家安全影响的232调查属于美国商务部产业与安全局的职权，具体负责部门为技术评估办公室（简称为OTE）。美国商务部产业与安全局把出口管制作为一种手段、一种措施，确保美国国家安全基础工业的技术领先地位；最终目标是加强美国的国家安全，促进美国外交政策和经济目标的实现。OTE具体负责分析出口管制对美国利益和美国工业基础支持国防能力的影响，调查进口对国家安全的影响，分析核心产品和技术的外国掌握情况。

OTE的具体工作有技术评估、工业基础评估和232调查，截至2017年4月，已完成65份评估报告，评估报告主要涉及航空航天、国防、电子信息、机械设备、战略物资、新材料、新技术七大领域。截至目前，OTE已完成的232调查有14项，主要涉及铁矿石及成品钢、铁合金、石油、铀、钨制品等材料，集成电路、变压器、化学加工设备、注塑机械、机床等机械设备，以及紧固件、轴承、齿轮等基础零部件。

自1962年，美国开始启动232调查，最初由财政部应急计划/准备办公室主任负责，根据1973年6月27日的行政法令11725，调查级别升高，调查权限转移到财政部长。根据美国政府1980年1月2日发布的行政法令12188，232调查业务由财政部转移给商务部，调查职权也由财政部长改为商务部长。

二、232调查相关程序及内容

根据美国1962年《贸易拓展法》第232节，美国政府就进口产品对美国国家安全的影响进行调查。

（一）启动调查的权限

232调查可以基于利害关系方的申请、政府部长或机构负责人提出的申请，也可以由商务部长（此前为财政部長）依职权自行发起，此次针对钢铁和铝制品的调查是由商务部长主动发起的。

《贸易拓展法》第232节授权商务部长向国防部提供启动调查的通知，与国防部共同就调查中的方法和技术问题进行磋商，同时，可以向其他政府部门寻求意见和建议，在适当情况下举行听证会，以便为利害关系方提供提交信息及建议的机会。

（二）调查时间节点

1.调查期：232调查的时限为270日，商务部长需要在此期限内向总统提交结论及建议报告。

2.总统报告：总统在收到商务部长报告90日内，应确定是否同意商务部长针对进口产品对美国国家安全造成威胁的报告结论，并采取行动“调整该产品及其衍生产品的进口”，确保此类进口不再威胁美国国家安全。在《贸易拓展法》第232节下，总统有广泛的权利实施关税和配额等各种贸易措施，但此类行动必须在总统确定采取行动后的15天内实施。

如果总统采取的行动是就限制进口或对美国出口影响国家安全的此类产品进行谈判，在决定后的180天未达成协议或者此类协议并未执行或无法消除国家安全威胁，总统有权采取任何其认为可以调整进口产品、消除国家安全威胁的其他措施，在采取措施后将在联邦纪事发布具体额外行动的公告。如果不采取任何额外措施，总统也需要就此发布公告说明理由。

3.国会报告：在总统确定是否采取行动的30天内，总统必须向国会提交一份书面声明，阐述其采取或者拒绝采取行动的具体原因。

（三）调查的主要内容

以钢铁232调查为例，美国调查中要考虑的几个关键因素包括：1.预期国防要求所需的国内生产；2.满足预期国防要求的国内产能；3.现有和预计可用的人力资源、产品、原材料、钢铁生产设备，其他对国家安全重要的供应和服务；4.满足国防要求的钢铁行业增长要求以及确保此类增长的要求，如投资和研发；5.进口竞争对任何与国家安全相关的国内产业经济利益的影响；6.进口替代导致的技能或投资流失、大量失业和政府收入减少；7.削弱美国经济的任何相关因素。

在关于钢铁232调查的公众意见征询中，美国商务部工业安全局（BIS）指出需提供以下几个方面内容：1.钢铁数量或其他与钢铁进口相关的情况；2.国内钢铁生产和产能满足预期国防要求；3.现有和预计可用的人力资源、产品、原材料、钢铁生产设备；4.满足国防要求的钢铁行业增长要求以及确保此类增长的要求；5.外国竞争对钢铁行业经济效益的影响；6.关闭任何国内钢铁产能导致大量失业，政府收入减少，投资或专业技能和产能流失，以及其他严重影响；7.造成削弱国家经济效果的相关因素；8.任何相关因素。endprint

铝制品232调查的公众意见征询也与钢铁基本类似。

三、232调查案例分析

目前美国发起的232调查共计26项，其中商务部完成14项，财政部负责12项。

（一）被调查产品范围

财政部启动的232调查分为两阶段：第一阶段是1962-1973年为应急计划/准备办公室主任负责期间，共计7项调查，被调查的产品按照先后顺序分别为铁合金、钨制品、轴承、手表零件、变压器，其中铁、锰铁合金和轴承启动两次调查；第二阶段为1973-1980年财政部长负责期间，被调查的产品以石油为主，在5项调查中4次涉及石油，1次为紧固件。

转移到商务部后，232调查的产品开始多样化，除此前的石油、铁合金、紧固件外，还对搪瓷化学加工设备、金属切割和成形机床、注塑机械等机械设备启动调查，还涉及铀、集成电路陶瓷封装，这与美国产业结构变化存在一定关系。

从232调查的所有产品来看，部分产品存在多次调查，如石油被调查次数高达7次，轴承和铁合金分别有3次，螺丝螺栓等紧固件2次。这说明美国对这些基础战略资料及基础技术的重视，

（二）调查结果

1980年以前，美国财政部发起的12项232调查中，有4项调查认定进口威胁国家安全，3项采取了征收保护费、新补充费用、许可费的方式限制进口，最严重的是对伊朗石油的禁运。

1980年以后，美国商务部启动的14项调查中，6项结论为进口威胁国家安全，4项总统决定无需调整进口，2项采取措施，1项禁运利比亚石油，另外1项是对日本和中国台湾地区机床实施自愿出口限制。其中，对利比亚石油禁运的裁决结果是根据1979年财政部关于石油的232调查结果，认为禁运依然有效。对机床的232调查则来自产业申请。应美国机床制造商协会的调查申请，1983年3月10日，美国商务部对机床启动232调查。1986年5月20日，总统推迟公布正式决定并指出：寻求与国外主要供应商的自愿约束协定，商务部和国防部制定国内行动计划。1986年1 2月16日，总统宣布自1987年1月1日起与日本和中国台湾地区达成五年自愿出口限制。1991年1 2月27日，總统宣布自愿出口限制将被修改，分别延长到1992和1993年。

除机床外，美国商务部还收到制造商协会和具体公司的产业调查申请，如1987年的抗磨擦轴承和1992年的集成电路陶瓷封装技术。美国商务部对集成电路陶瓷封装和滚动轴承的调查结果是进口产品并未对国家安全造成影响，但美国政府仍采取相关措施，促进国内产业发展。抗磨擦轴承制造商协会（AFBMA）申请对抗磨擦轴承启动232调查比较曲折：1987年7月17日提交调查申请；1988年7月15日向总统提交报告；1988年8月10日，总统要求补充材料；1988年11月28日，总体认为进口未对国家安全产生威胁，但仍采取措施，对喷气发动机超精密轴承、用于制导系统的微型轴承和仪器仪表用精密轴承实施采购限制，即对指定范围和特定用途的精密、微型滚动轴承限制进口。

1992年对集成电路陶瓷封装的232调查来自电子封装公司Coors和陶瓷工艺系统公司（CeramicProcess Systems）的申请，尽管认定进口对国家安全未造成影响，但仍通过美国国防部、商务部的封装行动计划，为美国国内相关工业提供研究和发展资金，降低电子封装成本。

总体而言，232调查涉及的范围更广，涉及到美国国内生产的各个行业，且与美国国家战略密切相关。如上世纪七十年代末期针对石油，八十年代初期针对机床，九十年代初针对集成电路。尽管最终采取措施限制进口的案例并不多，但对进口产品的影响很大，自由裁量权也很大，限制措施多样。我国产业应及时跟进并配合232调查的进展，避免不利调查结果的出现。

[责任编辑：岳文可]endprint