东北国有企业混合所有制改革的法律分析

王丹

[摘要]文章认为，东北国有企业存在企业产业结构单一、国有经济比重过大、国有企业分类属性不明确、“国有企业办社会”等现象。在推进东北国企混合所有制改革中也出现了国有股权比重较大、国资管理体制不合理、现代公司治理体制不完善等法律问题。因此，建议在推进东北国有企业混合所有制改革中，完善股权分配制度，根据不同属性的国有企业分别进行混合所有制改革，明确国资委作为国有企业监管者的角色，完善三级治理结构。

[关键词]国有企业；混合所有制；股权分配；治理结构

据报道，2016年前三季度东北三省经济增速在全-国“四大板块”中排名垫底，其中，辽宁省为2.2%，黑龙江省6.0%，只有吉林省增速6.9%跑赢了全国平均线。东北作为退出计划经济最晚的地区，现在国有企业比重仍然不低于50%，仍然高于全国平均水平。东北国有企业一支独大，市场化程度不高，导致企业效率低下，经济效益缓慢。因此国务院发布《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》和《东北振兴“十三五”规划》》都明确提出：支持部分中央与地方国有企业率先实行混合所有制改革，完成国有经济的优化和壮大。

一、东北国有企业在转型中面临的问题

（一）国有企业产业结构单一

东北国有企业多以重工业、重化工业、装备制造业、能源领域为主。这些国有企业产品结构单一，依赖资源，产品技术含量低，而且经常出现产能过剩现象。以黑龙江龙煤集团为例，该企业出产的焦煤因煤质好、热值高，价格随市场行情一路走高，10级焦煤从2005年的600元/吨，冲到2008年2000元/吨的最高点，集团每月入账十几亿元甚至更高。但是近年来煤价下跌比重较快，龙煤集团亏损严重，2014年亏损接近60亿元。

（二）国有经济所占比例较大

目前，东北经济持续下滑，有其经济结构不合理、国有企业比重过大的原因。根据资料统计，辽宁省的国有经济占比超过30%，吉林省超过40%，黑龙江省超过50%，都远远高出全国平均水平。黑龙江省现有规模以上企业4113家，国有企业比重接近70%。虽然目前东北地区国有经济比重已下降到50%左右，但是还是明显高于全国平均数。

（三）国有企业分类属性不明确

由于国有企业自身属性不同，企业建立的目的也不同。对于以营利性为目的国有企业来说，更多是追求国有资本的做强做优，政府不该过多干预；而对于以公共事业和基础设施建设为目的的企业来说，更多是追求社会公益性，政府应该加强干预力度，不能让其充分进入市场。但是目前我国对于国有企业没有进行分类，基本一视同仁，造成国有企业效率低下，发展受限。因此按照国内有关学者的观点，国有企業应该划分为“公益性企业”和“营利性企业”。对于公益性企业，管理应着重于政府干预，而对于营利性企业，政府不应该干预企业经营。对于东北国有企业来说，由于没有明确的企业分类，导致政府对所有国有企业都采取同样的方式对待，而且东北地方政府财政大部分依赖国有企业，政府一般不愿意失去对国有企业的控制。

另外，部分学者认为，国有企业应该是投资民间不愿意投资的企业，以及一些涉及国家安全和战略性业务，国家必须控股和独资的企业。对于竞争性领域来说，国有企业不该投资，应该退出。笔者认为这样对国有企业的职能定位不准确，因为我国是社会主义公有制国家，必须坚持以公有制为主体，因此在国民经济体系中公有制经济必须保持主体地位。即使按照资本属性的划分，国有资本虽然承担的社会义务较多，但是它本质上仍然是一种资本，资本具有天然的逐利性，所以只要有利于国有资本保值增值，国有企业可以参与竞争性领域。当然，这前提是国有企业与民营企业处于公平的竞争环境情况下。

（四）“国有企业办社会”现象依然存在

东北国有企业市场化程度较低，企业不仅承担职工工资，还有职工和家属的医疗、教育等福利。这样做不仅加重了企业负担，而且会造成很多以营利为目的的企业职能模糊，使企业与政府、企业与社会之间身份职能的重叠，进一步加深“政企不分、政社不分”的局面。

二、东北国有企业混合所有制改革难以推进的原因

（一）国有企业混合所有制改革中国有股权比重较大

东北国有企业发展缓慢，中央和地方政府为了促进东北国有企业发展，积极出台政策，鼓励东北地区优先推进一批国有企业成为混合所有制改革的试点企业，但是从实际效果来看，效果并不明显。以工业企业为对象，以社会固定投资指标为参考，以《2015年中国统计年鉴》为依据，分析东北地区混合所有制现状，整个东北地区混合所有制经济低于全国平均水平。

东北国有企业虽然积极开展混合所有制改革，但是混改质量不高，国有企业经济比重仍然很大。据报道，国家给东北地区国有企业的支持政策和资金陆续到位，但东北地区执行得并不好，有些国企不利用甚至破坏国家政策。仍以黑龙江省龙煤集团为例，公有制控股达到81.9578%，其他所有制经济股权基本上不超过10%，因此龙煤集团本身占据绝对控股的优势，其他民营企业很难有话语权。

（二）国企混合所有制改革中国资委定位不明确

目前东北国有企业分为中央国企和地方国企。与其它地区相比，东北央企的特点是数量多、领域广、块头大、投资多。据统计，截至2013年，中央企业及其子企业在东北地区共有3183户企，资产总额4.5万亿元，职工人数1 74.8万人，在东北地区的经济发展中起着举足轻重的作用。但是东北地区央企仍然存在国资管理方面的问题。《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》均规定：国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）履行国有企业出资人的职责。但是国资委本身也是国有资产监督者的身份，这又会形成“政企不分”的局面。有学者认为国资委在定性上是国务院下属的特设直属机构，不是行政部门，但即便如此，按照目前中国的国情来看，国资委虽然在性质上是特设机构，其运作仍然遵循着行政化模式，实质是一个行政机关。endprint

国资委出资人与监管者身份的重叠，相当于既是参赛者，又是裁判员，这会使国资委履行出资人职责时，为了自身利益，监管国有企业力度会相应减少。

（三）现代公司治理体制不完善

东北国有企业虽然大部分已经进行了公司制、股份制的改革，但是目前东北很多国有企业董事会、股东会、监事会三级结构并不完善。

一方面，虽然很多国有企业进行混合所有制改革，允许民营企业资本进入国有企业，但是很多企业仍然是国有股权一支独大，民营企业的股权比重很小。而且在很多国有企业当中，行政化色彩仍然浓厚，董事会主要成员更多是由上级政府任命，大多具有行政级别。对于他们来说，完成政治任务比经营任务更重要。另一方面，监事会成员也主要由国资委任命。监事会成员与董事会成员性质上差不多，某些时候，监事会起不到监督董事会的作用。作为企业最高权力机关的股东大会，国有股东股份占有绝对优势，非国有股东股份所占比例很小，基本上没有话语权。这种体制导致董事会、监事会、股东会之间分权与制衡的治理体系遭到破坏，也使得国有企业现代公司治理功能大大衰弱，降低了民营企业参与国有企业混合制改革的积极性。

三、完善东北国有企业混合所有制改革的法律建议

（一）完善国企股权分配制度

前文已述，在东北国有企业混合所有制改革中，民营资本所占股权比例很低，而且民营企业股权与国有股权并不平等，这会阻碍民营企业加入国有企业混合所有制改革。因此，下一步的东北地区国有企业混合所有制改革必须进一步降低国有股权比例，提高民营企业股权占比，完善股权结构，提升民营资本股权的话语权，使国有企业股权向多元化发展。

同时，鼓励推进职工持股计划，完善激励制度。国有企业既为全民所有，就应以全员持股来体现全民所有的性质。通过职工持股，使职工工作努力程度与公司业绩直接挂钩，可以极大提高职工参与国企经营的积极性，使得东北国企重新焕发活力。

（二）不同属性国企分类推进混合所有制改革

如果国有企业本身属性定位不明确，会导致国有企业总体经济效率不高，因此必须将国有企业进行分类。笔者认同应该将国有企业分为“营利性企业”和“公益性企业”两种。2015年，国务院先后发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业发展混合制经济的意见》也明确将国有企业分为商业类与公益类。

在此分类下，营利性国有企业还可以细分“竞争性营利性国企”和“垄断性营利性国企”。东北地区国企按照这种类型划分，大部分为资源型垄断营利性国有企业，少部分为竞争性营利性国企。对于关乎国家命脉的国有企业，比如金融业和军工业，混合所有制改革需要慎重；而对于那些资源型垄断性营利性国有企业，应该一分为二进行看待。有些资源型垄断性营利性国有企业经济效益虽然不好，但是企业生产能力还在，只是缺乏资金，对于这种企业完全可以通过混合所有制改革引入民营企业资本，使其充分发挥不同所有制的经营优势，实现优势互补、共同发展。对于以营利性为目的、经济效益极低、“企业社会化”现象严重的企业必须积极进行企业重组与清算。能够进行企业重组的，进行企业重组，同时还需要积极参与混合所有制改革，引入民营企业资本使国有企业重新焕发生机。对于僵尸国有企业、经济效益极低的国有企业，即使进行混合所有制改革仍然不能够使企业重新恢复生产效益的，如果适合清算，还是应该进行清算处理。但是由于某些国有企业历史包袱严重，不能简单通过市场化方式破产清算处理，这需要政府来主导，让它积极稳妥地退出市场机制。

（三）明确国企混合所有制改革中国资委作为监管者的职责

由于国有企业存在多级委托现象，所以国有企业出资人实际上处于虚位。为了解决这个虚位的问题，笔者建议按照前述东北国有企业按央企和地方国企进行划分。国务院国资委可授权一批央企组建国有资本运营公司，由其真正履行国有资产出资人的职能。东北地区地方国资委授权地方国企组建地方国有资本运营公司。但国务院国资委和地方国资委均不干预国有资本运营公司否认经营决策，仅行使监管国有资本的职能。

国有资本运营公司承担国有独资公司独立投资经营与风险的责任。它可以作为一个中介有机地联系国资委与投资企业，可成功地构建国资委一国有资本运营公司一国有控股公司的三级合理结构。如此不仅使国资委重新回归到国有资产监管者的身份，也解决了出资人虚位与“政企不分”的问题，又可使国有企业混合所有制向着权责明确的方向稳步发展。

（四）完善三级治理结构

在国资委一国有资本运营公司一国有控股公司三级结构中，国资委只是作为一个监管国有资本的角色，而国有资本运营公司与国有控股公司的治理结构却有所不同。

对于东北国有企业尤其是大型资源型集团化公司来说，今后应该通过积极改组或者重组为资本运营公司。其只负责管理国有资本投资，不干预实体企业经营。因此构造合理的资本经营公司治理结构至关重要。而对于国有资本运营公司来说，由于是国有独资的公司，没有股东会，因此建立完善的董事会制度和监事会制度至关重要。

有学者认为国有资本运营公司应该建立执行董事与非执行董事两种模式。执行董事主要从市场招聘职业经理人，完全脱离行政化身份，对于这类人，需要完全的市场激励手段。非执行董事包括股东董事和独立董事。股东董事由国資委指派的政府股东作为代表，具有公务员的身份。独立董事是与公司业务没有任何关系的专家和学者，由他们保持中立性与公正性。本笔者赞同这个观点，因为通过这种方式，使得执行董事与非执行董事之间分工明确，可以很好地体现出资人、企业、民间三方面权利平衡结构。

而对于国有资本运营公司投资的实体公司来说，应该严格按照《公司法》完善董事会、股东大会、监事会分权制衡的治理结构。

对于国有资本运营公司投资的实体企业来说，国有资本运营公司只向国有控股企业派驻股东代表，不干预企业经营。企业经营决策权应该由董事会享有。董事会作出的决议，只要程序与内容符合法律和公司章程规定，国有资本经营公司就不能随意否决，保持董事会一定的独立性。监事会按照法律和公司章程规定，履行监督董事、高管等重大任务。股东大会，虽然国有股份相对或者绝对控股，但是国有股东权利应该与非国有股份权利一样，而且国有控股公司必须建立市场化经营机制，当然也以招聘职业经理人为主。以职业经理人经营公司，完善董事会、股东会、监事会三级分权制衡的结构，可进一步实现国有资本保值增值，实现东北国有企业凤凰涅槃。

[责任编辑：农媛媛]endprint