社会治理视角下“三社联动”机制面临的挑战

李飞虎

【摘要】近年来，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制，正在成为新时期创新基层社会治理的一个重要突破口。但如何“联”，如何“动”，依然面临着权责不清、定位不清、社会组织力量薄弱、社区居民参与度不高、社会服务资金来源单一、市场力量介入不够等挑战。

【关键词】社会治理 三社联动 社区 社会工作 社会组织

一、社区、社会组织权责不清，影响“三社联动”的运作发展

虽然社会治理的新理念已经提出，政府也已经认识到“小政府，大社会”的重要性和必要性，提出将部分社会事务交予社会组织及居民自主参与社区管理的放权措施。政府购买服务是放权的直接表现。但受政治体制改革推进程度缓慢的影响，出现政府职能转换与角色转变不到位的情况出现。这就导致部分党委政府及各部门在实施放权方面仍然存在很多问题，权大责小的状况仍然普遍存在，权责对应问题没有得到根本解决，政府职能转换不到位。政治体制改革的目标是“小政府，大社会”，可政府变“小”时责变小而权未必小，至少弃责远快于限权。权势者在运作变更中都体现出一种“选择适应”功能，即在“抓”的时候“集权不集责”，而在“放”的时候又“放责不放权”。结果是权力部门的公共责任越来越弱，而垄断资源的“部门权力”却越来越大。

作为“大社会”重要力量来源的社会组织，其权力不是主要来源于自我发展，而是很大程度上来源于政府部分权力的让渡。但由于政府权责不清的影响，导致社会组织与政府部门在权责关系中，始终处于社会组织“有责无权”的尴尬局面。在实务过程中，但凡社会组织需要牵涉到社区其他资源联动的时候，往往出现没有权力去协调运作的情况，最终社会组织不得不事无巨细均需请政府部门来主导完成，最终影响服务效率。

二、政府公共职能定位不清，合作关系不明，缺乏有效的平等对话机制

受政府公共职能定位不清的影响，政府在放权的过程中存在职能领域划分不清，不明晰放权的服务领域的问题。以社区居委会为例，社区居委会工作可谓千头一线，其工作内容基本囊括了居民生活的方方面面，但如果对社区居委会现行承担的工作任务进行了梳理，不难发现，居委会承担的所有工作任务中，有很大部分是应由镇（街道）和职能部门依法完成的工作，还有部分是可以实行政府购买或委托管理的，如帮教“归正”回籍人员等。

此外，政府行政化倾向明显，与社会组织关系定位不清，缺乏协商对话的渠道，影响两者的合作关系。我国当代社会组织之所以能够得到快速发展就是因为它在扩大群众参与，反映群众诉求方面有着很重要的作用。建立政府与社会组织的协商对话机制是为政府与社会组织和公民之间的有效沟通提供一种制度层面的保障，从而明确规定参与的主体范围，协商对话的形式、内容以及时限等等。但在实践中，政府部门往往较难厘清与社会组织的关系，较多采用行政指导的方式，较少采取合作对方的形式。这源于政府部门对政府购买社会服务的认识不清，定位不明的原因。政府通过财政支出购买社会服务，以更好d满足社会需求，第三方社会组织的介入应该是作为一个独立的组织形式存在，具有与政府部门平等、协作的关系。也只有通过建立这种平等沟通的合作关系，才能真正的实现畅通和拓宽了民情民意的表达途径，为建立健全民众利益诉求表达机制，保证各类治理主体之间在社会管理中交流信息、协商意见、协调步骤的良性互动。但现实生活中，政府与社会组织的管理与被管理，命令与服从的关系显然不利于这种对话沟通渠道的畅通发展。

三、社会组织本身发展困境重重，力量薄弱，缺乏“三社联动”的运行活力

以重庆为例，近几年在市民政局的大量扶持和推动下社会工作机构在注册的数量上取得较快发展，截止2016年底，有200余家社会工作机构。但事实上，社会组织（社会工作机构）本身的内部建设仍然存在一定的问题，凸显为主体能力不足，对政府的依赖性较强，其主要原因是组织自身缺乏“造血功能”，组织管理人才缺乏、工作机制不健全，法律观念淡薄，组织内部管理松散，以及组织服务能力有限等问题。由于重庆各区县专业社会工作服务机构发展速度较慢，发展程度不均，对政府已经抛出的“橄榄枝”心有余而力不足。重庆现有200余家专业社工服务机构，除重庆市冬青社会工作服务中心、重庆市民悦社会工作服务中心等少数社会工作机构，在专业社工人数、项目承接能力等方面具备一定优势外，其他服务机构力量显得较为薄弱。

同时，社会组织的社会知晓程度较低。首先，居民如果遇到问题，第一想到的还是社区居委会，而不是专业社会工作服务机构。其次，据我们的走访调研，我们发现即便是在政府部门，除了与社会组织有业务联系的部门人员知晓社会组织以外，部分人士几乎不知道有社会组织的存在。这一方面是由于很多社会组织受经费的局限性，活动场地往往比较偏僻，或者是本身办公地点比较隐蔽，或者社会组织对外宣传能力弱等因素影响而致。

四、社区居民参与度不高，社工的专业化水平不够，缺乏必要的人才储备

社区居民是社区服务的主要服务对象也是社区志愿者的主要来源。但目前的实践而言，社区居民对于社区活动的总体参与情况一般。这一方面是由于受社区管理行政化明细的影响，部分居民认为只要是社区组织的活动基本上都是属于行政事务，自主性较差，居民参与的积极性不高。同时，社区参与的主体是老人，不过，这种情况似乎也是目前我国社区参与普遍存在的事实。普通居民参与多停留在较浅的层次上，如对社区不良现象的抱怨、参与一般性的文体活动等。如何调动居民的积极性，成为摆在社区面前的一道难题。

另一方面，由于受社区内居民文化程度及教育程度的影响，社区内居民素质呈现参差不齐的现象。尤其是在受教育程度较低的社区内，由于受教育的局限可能影响社区居民的经济生活水平，这可能导致由于社区居民无暇或无力参与社区自治中。同时，这也可能影响到社区志愿者或义工队伍的建立。

此外，社工作为”三社联动”中最专业的力量。但目前的实践显示，大量社区并没有匹配专职社会工作者，即使部分社区在能力范围下设置了专职社会工作岗位，但其数量也较少，一个大型社区也仅有1-2名专职社工，更有部分社区完全没有专职社会工作岗位。这就导致社会工作者在数量上存在一定的空缺。由于社会工作专业及职业发展本身还处在起步阶段，很多方面还不成熟。全国高校每年培养的社工专业人才，只有小部分毕业后会从事社会工作，导致社工人才的稀缺。同时，现有的专职社工中具有社会工作专业教育背景的人员更是凤毛菱角，部分人员则是由原来的社区管理人员转岗为专职社工，但由于这一部分认识缺乏对社会工作专业教育的系统训练，对社工理念及方法、技巧等认知较肤浅，在一定程度上影響社会工作服务质量的提高。endprint

虽然社会工作者是“三社”互动中最专业的力量。但在社会工作人才队伍建设中，却出现较为尴尬的情况。一是，由于社会地位、工资待遇等诸多方面的原因，很多具有社会工作专业背景的大专院校（尤其是本科院校）毕业生不愿意从事社会工作专业服务。二是，部分社会工作从业人员，虽然通过社会工作者职业水平考试并获取（助理）社会工作师证，在其专业价值观、专业知识与技能等方面又达不到专业要求，难以有效开展社会工作专业服务。

五、购买社会服务经费渠道单一、落实不畅，缺乏运行经费保障

一是，政府对社会组织的筹资错觉，影响政府购买社会服务的财政支出。目前，由于政府及部分社会人士对社会组织筹资模式及筹资能力产生错觉，认为社会组织运转所需资源大多是靠自己筹集。但事实上，政府才是扶持社会组织发展和持续的重要资金来源之一。国际上，政府购买服务经费平均占社会组织总收人的40 %以上。只有这样，社会组织对社会开展的工作才有可能持续。而这一错误的思想明显的影响了各级政府对购买社会服务的支出。很多地方政府认为，不能开展政府购买服务或政府购买服务没有专项财政资金支出是由于当地经济发展水平较低导致的。不可否认，地方经济发展水平直接影响到地方财政资金总量，但一个政府是否为民本政府，关键要看其财政支出结构是否合理，而不在于总量的多少。即便在西方国家，社会组织运作所需的资源大多也是政府让渡出来的，靠的是一种制度性安排。

二是，政府对社会组织的能力存疑，项目经费的具体落实存在滞后性。受中西部经济地域影响，我市社会组织发展起步较晚，发展影响力不够，政府、社区及民主的认知度低，这就导致政府及各部门对社会组织这种新兴的发展力量和存在形式持有复杂的、敏感的甚至是矛盾的心理。一方面，政府期待社会组织这种新股新的发展力量能够真正的辅助解决社会问题，化解社会矛盾，激发社会活力，满足社会需要。因此，政府开始尝试通过政府购买社会服务的形式向各个社会组织投去“橄榄枝”，也的确有部分社会组织凭借良好的自身素质获得政府购买项目。但另一方，受个别负面典型的影响，政府及各部门也担心社会组织在实际运作中若处理不当，极可能激化社会矛盾，造成负面影响。同时也受社会组织整体能力发展不足，专业化水平不高的影响，政府也会担心社会组织是否能够真正的实现其服务目标，提供高质量的社会服务。因此，政府往往通过遏制和延迟经费发放的方式来刺激社会组织必须努力完成服务工作，达成服务目标。这时，政府购买服务的经费对于社会组织而言就如同时刻悬挂于眼前的馅饼，看起来很美，但去不能享用。只能在努力完成服务工作并接受政府评估验收合格之后才能真正的享用这一“饕餮盛宴”。但事实上，经费落实的滞后性，导致部分社会组织在开展服务的过程中经费不足，甚至出现部分社会组织工作者个人垫付的情况。这些情况在很大程度上牵制了社会组织对社会服务的提供。另一方，政府会社会组织所提供的社会服务暂没有一个规范的、客观的评估体系，甚至是通过社区活动的场次、场面等浅显的评价指标，而缺乏对社会工作专业影响的客观评价，这一方面可能更加重了政府对经费拨付的不自信，另一方面社会组织为应对政府目前的评价标准不得不改变专业服务方向，最终影响服务效果。

六、市场力量介入不足，缺乏必要的市场力量支持

“三社联动”机制的运行不仅仅是社区、社会组织与义工的联动，也是与社会服务相关系统的所有子系统的联动。虽然政府是社會组织获取服务资源的主要渠道之一。但事实上，社会服务资源的筹集也不仅仅只有政府来提供，政府还可以通过多方筹集资源，开拓驻区企业、公司等社会资源，多方筹资，共同为社会服务资源的筹集出资出力。因为，仅靠政府筹集社会资源的方式的在一定程度会增加部分经济不发达社区及各级党委政府的财政压力，也加重了社区工作人员的工作压力。另一方面，各个企业也可能存在参与社区管理、融入社区文化的意愿。因此，我们可以通过邀请驻区企业单位志愿者加入社区管理中、通过社会服务经费的支持减少企业纳税比例等方式多方筹集资源，共同为实现社会服务的目标努力。就目前的实践而言，社区管理仍主要依靠社区，企业、行业的市场力量并未有效地参与到社区管理中。

总体而言，目前我国“三社联动”机制在运转过程中还存在着一些问题，但已经表现出了旺盛的生命力，在基层社会治理中的作用也愈加凸显。虽然“三社联动”的主体是社区、社会组织、社工，但政府在“三社联动”中发挥着主导作用，扮演着政策设计、资金支持、服务推进、协调统筹的角色。政府要为“三社联动”营造良好的环境，通过创新政策、完善体制机制，促使“三社联动”机制运行更加顺畅，进一步提升基层社会治理的能力。

参考文献：

[1]叶南客，陈金城.我国“三社联动”的模式选择与策略研究[J].南京社会科学，2010，（12）.

[2]张华林.加快推进社区、社会组织、社工“三社联动”的对策思考[J].中国民政，2011，（06）.

[3]陈丽，冯新转. “三社联动”与社区管理创新：江苏个案[J].重庆社会科学，2012，（02）.

[4]曹志刚.“三社联动”的问题与优化策略[J].社会治理，2016，（01）.

[5]赵婧，牛玉东，唐杰伟.“三社联动”的内涵及重庆市“三社联动”的发展现状[J].重庆与世界，2016，（12）.endprint