新型城镇化过程中农民市民化研究

张瑞静

[提要] 城镇化是人类文明进步的重要标志，而新型城镇化的本质是以人为本，推动农业人口向城镇人口转化，也就是农民市民化。在这一过程中，要逐步地推进户籍制度改革，创新土地制度，使城乡的公共服务均等化，以达到公共福利的全覆盖。从根本上讲，农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平，提高农民的社会福利水平；同时也是身份平等化的过程，而身份的转变需要制度与社会的认同。

关键词：新型城镇化；农民市民化；城乡二元制

中图分类号：F29 文献标识码：A

我国正在进行人类历史上最大规模的城镇化，城镇化的一个关键问题就是农民市民化。什么是农民市民化？简单地从字义上看，就是把农民转变为市民，户籍上的“农业户口”转变为“非农业户口”。但事实上，农民市民化还有更深刻的含义，为了弄清农民市民化的深刻含义，首先有必要了解城镇化的重大意义。城镇化是人类文明进步的重要标志，城镇的聚集生产和生活带来巨大的集约化效应，在经济社会发展方面与农村相比有着巨大的优势。城镇可以创造更多的就业岗位，有着更高水平的教育、医疗卫生、社会保障，城镇生活便利并且丰富多彩。而我们正在推进的新型城镇化的本质就是以人为本。所以，从更深刻含义上说，农民市民化意味着让更多的人进入到更高水平、更具现代文明的生产方式、生活方式中来。农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平，提高农民的社会福利水平；同时也是身份平等化的过程，而身份的转变需要制度与社会的认同。

一、逐步推行户籍制度改革，消除城乡差别

2014年7月24日，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中就指出：“坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。”2015年11月3日，十八届五中全会又通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出：“推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”

随着一系列政策的推出，使得户籍制度改革的不断深入，全国城乡统一的户口登记制度得以全面建立。各地取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人。与此同步的是，各地户口迁移政策普遍放宽，不少大中城市适当降低了落户门槛，努力满足广大农业转移人口的落户需求。中西部地区的一些省份结合实际，最大限度地放开落户口。四川省、贵州省、青海省、宁夏回族自治区除省会（首府）市以外，全面放开了全省（区）其他城市的落户限制。北京、上海、广州、深圳等超大城市、特大城市积极建立完善积分落户制度，拓宽农业转移人口落户渠道。上海市2015年、2016年办理持居住证人员在沪落户2.4万人，超过此前6年间全市“居转户”人数总和。随着户口迁移政策的落地落实，各地农业转移人口和其他常住人口落户城镇数量明显增加。

2015年10月21日，国务院常务会议通过《居住证暂行条例》，明确规定：在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。《居住证暂行条例》施行以后，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁等25个省区市均出台了贯彻实施办法，居住证从此取代了暂住证。公安部部署各地取消了暂住证制度，全面实施居住证制度，深入清理与暂住证制度相关的地方性法规政策，积极开展居住登记和居住证办理工作。2016年已发放居住证2，890余万张，北京市发放近169万张，上海市共发放40.6万张，广州市发放81万张，深圳市发放171.5万张。对于初次申领居住证的，各地均要求申请人须在居住地居住满半年；对于曾经办理暂住证并在有效期内的，准予申领居住证并将暂住证申领年限计入居住年限；对于未办理暂住证的，只要有其他材料能够证明在当地居住半年以上的，也可以办理居住证。各地普遍落实《居住证暂行条例》规定的六大基本公共服务和七项便利，同时积极探索扩展基本公共服务范围，提升服务标准。天津、河北、山西、黑龙江、江苏、江西、山东、湖北、重庆、陕西还增加了与居住证持有人共同居住生活的子女可以按规定参加当地中考、高考。

并且为了推动流动人口的定居化，国家将统筹鼓励到城镇“定居”和鼓励“流动”两种政策工具的推进速度，实现对人口流动的精细化调控。鼓励到城镇定居的政策工具包括：确保农民在农村的各项权益，减少其后顾之忧；同时，为农民进城常住或落户创造条件，增强进城定居的吸引力。鼓励人口流动的政策工具包括：加大力度推进各种社会保险之间的转移接续，要求地方政府对常住人口开放地方公共服务等。地方性的居住证制度也将为降低人口流动速度发挥作用。特别是居住证与积分制的结合，以及积分与所能享受的各种地方性社会福利和公共服務的关联，有可能引导流动人口及早在去留之间以及长期和短期之间做出决断。这个导向顺应了当前农民工流动移民化的趋势，农民工的流动越来越多地出现举家外出的情况，意味着从短期流动到移民定居的趋势在加强。

二、创新土地制度，推进农民市民化进程

十八届三中全会提出，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之，就是有规范的开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源，农村集体可以直接作为市场上的供应方，通过平等交易出让土地。到2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。endprint

《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三个方面的要求：

一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。

三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。

2016年2月6日，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要完善土地利用机制，完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。随着城镇化进程加快，农村的土地、劳动力等生产要素出现了重新配置的需求；而通过土地流转实现农业经营规模化、机械化，提高了土地利用率，又将进一步推动农村人口非农化、市民化的进程，为城镇化提供持续发展动力。由此可见，城镇化与土地流转既互为推进又相互制约，土地流转为城镇化创造良好的空间支撑和人力资源，城镇化为土地流转提供经济和技术支撑。经营权在依法、公平、自愿、有偿的基础之上流转后，土地的经营方向将如何把控？流出土地的农民又将如何安置？在这一方面需要有关部门强化监管，严守“农地要农用”底线，确保现代农业经营方向不变。

三、推动城乡公共服务均等化，实现公共福利全覆盖

近年来，我国基本公共服务均等化进程明显加快。城乡居民医疗保障制度从无到有、从局部到整体，完成了全覆盖；城乡免费义务教育全面实现；城乡基本养老保险制度全面建立。但整体上看，基本公共服务水平仍然较低。一方面包括教育、医疗、社会保障等在内的城乡基本公共服务标准差距较大；另一方面优质基本公共服务供给的城乡与区域不均衡问题突出。因此，推进基本公共服务均等化，需要着力解决结构性非均等化问题。

2017年3月1日，国务院发布的《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》中就提出，促进城乡区域均等化要从三个方面把握：

一是要缩小城乡服务差距。加快义务教育、社会保障、公共卫生、劳动就业等制度城乡一体设计、一体实施。重点以县（市、区）为单位，有步骤、分阶段推动规划、政策、投入、项目等同城化管理，统筹设施建设和人员安排，推动城乡服务内容和标准统一衔接。把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，补齐农村和特大镇基本公共服务短板。鼓励和引导城镇公共服务资源向农村延伸，促进城市优质资源向农村辐射。

二是提高区域服务均等化水平。强化省级人民政府统筹职能，加大对省域内基本公共服务薄弱地区扶持力度，通过完善事权划分、规范转移支付等措施，逐步缩小县域间、地市间服务差距。强化跨区域统筹合作，促进服务项目和标准水平衔接。着力推进京津冀地区、长江经济带等重点区域基本公共服务均等化，形成可复制、可推广的经验。

三是夯實基层服务基础。整合相关资源，持续改善基层各类公共服务设施条件。依托政府综合服务大厅完善相关经办服务设施，推动基层综合公共服务平台统筹发展和共建共享。简化基层办事环节和手续，优化服务流程，明确办理时限，推行一站式办理、上门办理、预约办理等服务方式。在山区、草原等地广人稀、居住分散地区，配备必要的教学点，开展卫生巡诊等上门服务。

综上所述，新型城镇化是大势所趋，以人为本是本轮新型城镇化的本质特征。而人的城镇化，本质是农业转移人口的市民化，这就要求在推进新型城镇化建设中，应始终坚持以人为本，遵循中央“顶层设计”，把有序推进农业人口市民化作为核心要素和关键环节，在制度安排、政策导向、资金保障、工作部署上，把产城融合发展、促进农民就业、完善社会保障、提高基本公共服务水平摆在更加突出的位置，走出一条新型城镇化与农民市民化协调发展的道路。

主要参考文献：

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[5]张国胜.中国农民工市民化：社会成本视角的研究[M].人民出版社，2008.

[6]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化：制度创新与顶层政策设计[M].中国发展出版社，2011.endprint