政府产业引导基金的实施效果探析*——对上饶市5个县（市）的调查

刘勇

政府产业引导基金的实施效果探析*
——对上饶市5个县（市）的调查

刘勇

为了解政府产业引导基金(以下称产业基金）发展情况，本文对上饶市5县（市）产业基金开展了调查。结果显示：产业基金撬动银行和社会资本投资实体效应明显，有效扩宽了企业融资渠道，整合了地方产业资源，调整了产业结构，促进了区域经济增长，但受投资风险把握难、基金退出机制不完善等因素制约，目前基金使用效率较低，金融实际投入项目资金进度较慢。

产业引导基金；基金投资；社会资本；企业融资；产业结构

刘勇（1967-），中国人民银行广丰县支行，经济师。（江西广丰334600）

一、基本情况

（一）产业基金概况

为引导财政资金、银行资金和社会资本投向实体经济，上饶市各级政府均设立了产业引导基金管理机构（以下称基金管理机构），按照“政府引导、市场动作”的原则进行募集和投资运作。主要投向政府重点项目、先进机械制造、电子信息、金属新材料和精深加工等战略性新兴产业。5县（市）①广丰区、德兴市、弋阳县、鄱阳县和余干县。目标募集基金100亿元（政府18.5亿元，社会81.5亿元）。至2017年4月末，政府已到位9亿元，已投放额为2.84亿元（广丰0.84亿元、德兴2亿元）。

（二）运行模式

募集方式：由政府先行出资作为劣后级②劣后级：在项目遭受损失时，劣后人的资金向优先人补偿；取得盈利时，优先人按事先约定比例适当参与分红，除去优先级应取得的部分，剩余的都属于劣后级；劣后级是风险最高的一部分。合伙人，按1∶3～1∶9比例向银行等符合条件的社会资本筹集优先级③优先级：当资产发生损失时，首先劣后级吸收，如果劣后级被完全损失，才会损失优先级资金；从收益来看，优先级会保有相对确定且封顶的预期收益率；从风险角度来看，优先级是相对低风险的一部分。资金，共同构成N只母基金（用于发起子基金或直接对项目投资）。母基金下设若干子基金，向社会进行二次募集资金，并对具体项目投资。

管理模式：母基金采取“分开托管，合并运营”模式，委托多家银行托管；子基金以市场化的方式选定托管银行或招募管理机构。投资金额根据产业发展需求分期投入。

表1 上饶5县（市）政府产业引导基金情况表单位：亿元

投资和退出：产业基金按债权、股权或协议约定分红方式投资。其中：社会资本（含银行）按约定分红回报的，如出现低于约定回报率，财政的分红可作部分或全部让利。上饶5县（市）社会资本均实行约定分红投资方式，回报率在6.5～7%之间，其退出由政府承诺兜底按“1+3”或“1+4”①“1+3”模式：即“1+20%+30%+50%”，第一年投资，第二年回购20%，第三年回购30%，以此类推。“1+4”模式：即“1+10%+20%+30%+40%”，第一年投资，第二年回购10%，第三年回购20%，以此类推。模式回购。

表2 银行投资产业基金情况表

图1 产业基金动作模式结构图

二、产业基金对区域经济金融的影响

（一）缓解了企业融资难题，促进了地方产业发展

据调查，产业基金通过政府先期投入，引导社会资本以债权、股权或分红方式对企业投资，缓解了企业融资难题。如：江西凯强公司2016年投资7500万元新建厂房，购置新机器设备，但因流动资金不足处于半停产状态，2017年1月广丰产业基金投入6000万元，使企业生产步入正常。又如：广丰产业基金注资2000万元深圳华凯美科技公司，预计企业新增年产值9.6亿元。

（二）发挥资本效能最大化，稳固了地方收入新增长

近年来，各地注重以高科技企业作为新的经济增长点，其资金需求量极大，而产业基金为新兴产业拓展寻求了新的融资“通道”，从而促进了新兴产业的发展，培植了新财源，稳固了财税收入新的增长点。据余干反映：如10个亿基金能全部到位，可年增财税收入0.43亿元，约占当地新增税收的21.5%。

（三）整合产业资源，调整产业结构

产业基金为提高企业科技开发能力、加速产品更新换代、整合区域内产业资源等提供资金支持，整合了产业资源。如：广丰整合区域内各类FPC柔性印制电路板，形成了以江西凯强为龙头的线路板产业区；集中辖区PAD触屏玻璃、汽车导航玻璃、手机前盖板和后盖钢等资源，形成以华凯美为龙头的钢化玻璃产业区；整合手机按键、电子类附件产品、精密零件等资源，形成以富荣电子为龙头的手机配件产业区。从而调整辖区产业结构。

（四）促进了商业银行投资理念转型

银行通过产业基金渠道，以债权人或股东身份进行投资或使用投贷模式，按约定分红方式收取回报，承担了项目盈亏风险，转变了长期以来形成的只出钱不负盈亏的“贷款收息”理念。同时，在间接融资方面，针对产业项目不断完善贷款抵押担保政策，激活银行闲置资金，破解贷款投放难的问题。

三、产业基金发展需要关注的几个问题

（一）项目前景难预测，基金投资风险难把控

虽然高新技术产业收益较高，但由于产品更新换代快、市场容量难预测、同业竞争更激烈等因素，其项目前景把握难度较大，增大了产业基金投资风险。如：鄱阳县晶科电力有限公司主要生产光伏发电，总投资达10亿元，如果产品超过市场容量或同业竞争过大，可能会出现供过于求，价格下降，利润甚微或甚至亏损，从而影响产业基金的回报和退出。

（二）社会资本投资年限过短，按期退出风险较大

目前本辖产业基金的退出机制大多为“1+N”模式，即：第1年投资，第2年起按约定比例，N年内全部退出。由于项目生产的周期性、产品客户群逐年扩大稳定等因素，企业可能短期内难以快速产生利润，社会资本第2年就开始退出，可能会造成企业回购资金紧缺现象。且政府投资于母基金的存续期长（5～10年）、金额大，地方财政可能难以抽出闲置资金兜底回购，从而增大社会资本按协议期限退出的风险。

（三）银行机构参与度低，撬动金融资本有限

据调查，辖内银行机构正逐步加强对产业基金的前期调研与跟踪联系，但多数银行对参与基金较为谨慎，认为投资回报存在较大的不确定性，且基金运作涉及项目建设和运营等，而银行普遍缺乏专业人才，对接难度较大，到4月底止，5县仅上饶银行德兴支行投放了1笔，金额8亿元。银行机构的低参与度导致基金撬动金融资本有限，制约了基金规模的进一步扩大。

（四）基金运用限制性条件多，资金利用率较低

一方面，地方政府对产业基金赋予了过多的政策性目标，对基金的注册地、投资地域、投资范围做了较多限制，如弋阳县规定工业项目在当地落地的固定资产投资额不得低于产业基金投资额的50%；另一方面，近年来各地产业基金扩张较快，而县域经济体量小，可投资的项目少，这使得基金沉淀银行较多，如广丰要求产业基金总规模的60%支持产业转型升级，造成已到账的7亿基金中有6.16亿元沉淀银行无法使用，时间达5个多月。

四、建议及对策

（一）加快专业人才培养，提升管理运作水平

由于产业基金的运作涉及金融、财务、管理、法律等多个领域的专业知识，需要有精通业务知识并同时具备实际操作能力和实践经验的高素质、专业型人才，但目前县域此类专业人才十分缺乏。因此，要加快此类人才的培养，一方面可从其他地区引进经验丰富的专家，为产业基金运作提供指导和建议。另一方面要积极抓住与发达地区资本合作的机会，加快人才培育，形成本地的人才体系，提高产业基金的管理运作水平。

（二）采用多种退出方式，降低基金回购风险

一是提供多种产业基金退出机制方式。如IPO上市（主板、创业板、中小板）、二级市场并购或重组上市、股权转让、到期清算等。二是完善产业基金退出机制，明确让利方式，延长社会资本的投资期限，对超出约定期限退出的基金增加分红比例，发挥市场机制作用，确保各类出资人取得合法权益。

（三）银行机构需转变观念，积极参与产业基金

随着地方政府融资担保行为、融资平台市场化转型等财政改革措施的推进、规范，银行机构自身也需转变观念，摆脱政府需提供隐性担保的思路，树立风险自担意识，积极参与产业基金等新型市场化投融资模式。同时，银行也应推出配套措施，如建立专门的产业基金对接团队，推出参与基金的配套措施，建立基金人才库，引入风险管理机制，加强对项目风险额排查和控制。

（四）强化市场化运作，提高基金运用效率

要打破产业基金对注册地、投资地域、投资范围等方面的限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化；在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目的。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，要进一步突破产业基金关于地域、行业、阶段的限制，更加注重于资本生态和产业环境的打造。

F832.0

A

1006-169X（2017）08-0094-03

*本文系中国人民银行上饶市中心支行2017年联合研究项目的阶段性成果。