农村土地确权登记中的妇女土地权益保护

孙娟菲+石潇纯

【摘要】农村土地承包经营权确权登记首次试点以来，在相关理论研究、各级政府部门的政策以及各省试点工作中对妇女土地权益保护问题给予了一定程度的关注。通过对相关理论、政策及实践情况进行梳理，文章认为，当前的确权登记试点工作中仍然存在各地共有人登记标准不一致、共有人登记标准可能导致法律与政策之间冲突以及共有人分割共有物存在困难等问题，这需要从国家层面加强各试点地区之间的信息交流与政策协调来加以解决。

【關键词】确权登记；妇女；土地权益

一、问题的提出

随着人权保护理念的发展，人权保护事业的进步，妇女的财产权益保护受到越来越多的关注和保护。在妇女的财产权益保护中，土地权益是一项重要的内容。已有研究成果表明，我国妇女土地权益保护中存在一些普遍的问题，特别是出嫁女、离婚妇女及其子女的土地权益保护不足。

2005年，我国开始在安徽省进行土地登记试点工作，2010年，该项工作在全国范围内全面铺开。农村土地承包经营权确权登记对于加强妇女土地权益保护而言是一个重要的机会，对已有的理论研究、政策表述和实践情况进行梳理并分析其中的问题具有重要意义。

二、已有研究成果综述

1999年，联合国人居署编辑的《>中突后及重建中的妇女土地、房产及财产权：全球视野》综述了妇女对土地、房产及财产方面的权益现状、权益获得及实际控制情况，妇女在获得前述权益中遇到的法律、习俗和传统障碍，及相关的国际法框架。非洲于2003年通过了《非洲妇女权益宪章》，但该宪章并未能为妇女的土地权益提供充分地保护。由于传统风俗习惯的强大影响，未婚女性不能在原家庭中获得土地的永久使用权、已婚妇女不能成为土地的次级权利人、女性不能获得土地继承权。有学者指出，在那些土地可以自由买卖、继承和租赁的国家，继承法、婚姻法及合同法从不同角度界定了个人获得土地的途径和权益。但是，在很多发展中国家中，乡土社会的习惯法或宗教戒律又在现实中影响着正式法律的实施，甚至决定着个人实际能够获得的土地权。

自2000年以来，国内也开始关注妇女土地权益保障问题。国内关于妇女土地权益保护的研究，在“中国知网”中检索到最早的资料是全国妇联权益部的一份研究报告。该报告指出，自1983年第一轮土地承包分配起，轻视、歧视妇女，侵犯出嫁女、离婚妇女及其子女土地承包权的问题在全国许多地区就有不同程度的反映。该报告还对1999年的调查中发现的侵犯出嫁女、离婚妇女及其子女土地承包权的具体情形、第二轮土地承包中的一些改进措施、现存的主要困难进行了梳理并提出了相应的改进措施。此后，国内关于该主题的研究日益增多。有学者指出：我国农村土地分配中的性别平等虽然在法律上和经济制度上得到保障，但在细节上存在诸多不足。因此，有必要在现行土地管理法和政府有关农地承包的规定中添加性别视角。也有学者认为：当前中国农村妇女土地问题的实质是，法律上平等而事实上不平等，起点公平而过程不公平。还有学者认为：农村妇女土地权益频受侵害的主要原因包括立法上的认识不足、法律政策之间的不协调、法律实施效果不佳、规定缺乏可操作性以及缺乏行之有效的法律救济途径。因此，“应当有效化解政策、法律之间的>中突，完善细化法律规则，在立法和执法过程中引入社会性别视角，加强对村规民约的法律审查，消除制度歧视。”甚至有学者进一步提出：“应取消家户制度，以彰显妇女的独立主体地位，通过具体制度实现妇女走向独立，并及时跟进配套制度。既要去除家户的遮蔽效应，彰显妇女的独立主体地位，又要再造防范各种风险的团体化组织，为妇女走向独立保驾护航。”

三、土地承包经营权确权登记中的妇女土地权益保护

（一）早期试点工作及其理论启示

2005年，我国受联合国粮农组织等项目资助，开始在安徽省进行土地登记试点工作。项目自2005年7月启动，于2009年1月完成。项目综合报告主要包括以下几个主要部分：国家战略的基本考虑点、法律制度方面的建议、技术方面的建议和组织方面的建议。在法律制度方面的建议部分，项目组指出妇女权益保护问题。报告指出，“农村土地是按户来承包的，土地使用权并不属于个体农民。”“户主通常是男性，如果不对土地权益进行正式化的共有登记，那么在以男性为户主的家庭里妇女的权益通常得不到充分地保护。”“只有当妇女被登记为财产的共同所有人，妇女的财产权益在共有权益制度下才最为稳定”。菲律宾农业改革部为实施综合农业改革法中的性别平等规定专门制定了行政条例，要求“土地权利证书上必须记载共同耕种土地的丈夫和妻子的姓名，而且任何流转都必须经过双方的同意”。报告指出，项目试点的一个重大缺陷是登记表中没有列出配偶的名字。因此，报告建议在今后的土地登记中将户主和配偶的名字一并进行登记，并以此在土地流转或离婚时保护妇女的权益。

该项目是由中国农村政策研究中心（2004年成立于中国农业大学，由中央财经领导小组办公室副主任陈锡文研究员担任中心主任）受联合国粮农组织和世界银行的资助而开展的。项目完成后，研究报告中的一些意见显然影响到了相关政策的制定，例如下文中要讲到的男女平等问题、将妇女登记为共同使用权人的问题。

（二）相关政策中关于妇女土地权益保护的表述

2010年，中共中央、国务院联合颁布了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，提出要“扩大农村土地承包经营权登记试点范围”。2011年，农业部下发了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，同年，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。自此，农村土地承包经营权确权登记工作在全国范围内正式展开，但这些文件中都没有涉及妇女土地权益保护的表述。

确权登记工作开展后，相关政策开始关注到妇女土地权益保护问题。2012年，农业部领导撰文指出，在土地承包经营权登记试点工作中，“要依法落实农村妇女承包土地的各项权利”，并特别指出“要鼓励试点单位探索解决妇女在结婚、离异等情形下土地承包权益保护问题。”2014年，《农业部、全国妇联关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女土地权益的会谈纪要》明确表示，双方在充分沟通交流的基础上达成了一些共识，其中就包括“各地在开展土地承包经营权确权登记颁证工作中，要高度重视保障妇女的土地权益。无论采用什么标准进行登记和颁证，权证和登记簿上要有妇女的名字，保证农村妇女土地承包权益不挂‘空挡。”在2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和国家六部委2015年联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》中都明确指出要“体现男女平等原则，切实保护妇女土地承包权益”。对于村规民约中常见的涉及歧视妇女土地权益保护的内容，有地方政府明确表示要进行修改和完善。endprint

（三）全国各地实践中的妇女土地权益保护现状

《农业部、全国妇联关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女土地权益的会谈纪要》附件“全国试点地区维护妇女土地权益经验简述”简要介绍了全国一些试点地区的具体做法，从该“附件”的介绍来看，目前全国各地的实践方式多种多样。经过分析可知，全国各试点地区的登记方式可以分为两种基本类型：一种是仅登记户主夫妻双方的为共同权利人，如辽宁清源县的做法；另一种是将家庭中的所有人口都登记为共同权利人，四川成都市温江区、甘肃景泰县、湖南益阳市的做法都属于此类。农业部2015年发布的《农村土地承包经营权登记簿证样式》中也设置了“承包方土地承包经营权共有人情况”一栏。

2015年下发的《湖南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》及湖南省各地的土地承包经营权确权登记实施方案也都要求“承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益。”

四、妇女土地权益保护工作中存在的问题及完善建议

（一）共有人登记标准不一

从上述的分析可知，全国各试点地区的共同权利人登记标准是不一致的。并不是针对某些操作办法的错误性，实际上，这是各地自行试点的必然结果。《农村土地承包法》第3条第2款的规定，农村土地承包实行“家庭承包方式”，据此规定，承包经营权属于所有家庭成员共有。在全国政协的相关提案答复中也明确表达了这种意见，因此，将所有家庭成员都登记为共有人的做法是更符合法律规定的，这种做法也是更符合实际的，因为如果仅将夫妻双方登记为权利人还潜藏了一个问题，就是土地承包经营权的代际关系问题，如果仅登记父母为权利人，则子女结婚后新增家庭成员的土地承包经营权无法体现，而这一问题，正是出嫁女土地权益保护不足的重要原因。因此，在后续土地确权登记实践中，应该在总结前期实践经验的基础上，明确土地承包经营权共有人的范围。

（二）土地承包经营权确权登记标准引发的法律政策冲突

《土地承包法》第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。但从目前的承包经营权确权登记实践来看，甘肃景泰县、湖南益阳市在试点中以“家庭现有人口”为基础进行登记。这种做法的优势在于，它不用收回出嫁女的土地，其原来分配的土地仍然保留在其原有家庭之内。这样的话，不会引发其原有家庭的反对。但是，这种做法也隐藏着一定的弊端，它在一定程度上改变了土地承包经营权的权利主体。举例来说，如果出嫁女户口已经迁移到了夫家，则不管她在夫家有没有重新分配土地，出嫁女就不再对原家庭的土地享有承包经营权。这就会引发法律政策之间的>中突：根据前引第30条的规定，在确权登记之前，虽然没有权利证书，但出嫁女对原家庭中的土地承包经营权是享有权利的。根据各地试点情况来看，在本次土地承包经营权确权登记中，出嫁女不会被登记为原有家庭的土地承包经营权共有人。当然，从另一方面来看，出嫁女会在其夫家成为土地承包经营权共有人，也就是说，不管她在夫家有没有重新分配土地，她都会成为夫家现有土地的土地承包经营权共有人。这种制度设计是有利于土地承包经营权流转的，但前述法律与政策之间的潜在>中突显然是当前的实践未能注意到的，需要在相关法律政策的修改完善中予以重视。

（三）共有人分割共有物的障碍

对于共有物分割问题，我国《物权法》第99条规定“共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割時可以请求分割”，也就是说，共有人在发生离异的情况下，可以请求分割共有物。对于分割方式，《物权法》第100条规定了实物分割、变价分割、折价分割三种方式。但是，妇女离异时的土地承包经营权分割仍然面临一些实际困难，最主要的原因在于承包经营地并未明确到个人。《农村土地承包经营权登记簿证样式》是在“家庭承包方式”的基础上设计的，采用的是承包经营权家庭成员共同共有方式，在这种情况下，折价分割是较可能的实现方式，如果夫家不同意折价分割，就必须实物分割或者变价分割，但要进行实物分割就会变得非常困难，如果土地已经流转，则可以对所获资金进行分割，这也是前引文章说要破除农村的家户结构，确立个人承包经营权的重要原因。但目前正在进行的土地承包经营权确权登记显然没有准备突破该问题，选择的是先从技术上测量土地、确权到户的稳妥路线。

五、结语

加强妇女土地权益保护已然成为当前社会各界（包括学界、妇女界、政府界）的共识。从已有研究、政策及实践情况来看，土地承包经营权确权登记将为接下来的土地流转提供良好的技术支持。在这一过程中，妇女的土地权益也得到进一步明确。但诚如文中所分析的，土地使用权确权登记中的妇女土地权益保护仍然存在一定的问题，需从国家层面加强信息交流、标准协调，只有加强统筹协调、总结提升才能更好地处理土地承包经营权确权登记中出现的各种问题，更好地实现妇女土地权益保护。endprint