农业现代化转型背景下的浙江新型农民培训研究

徐卫星+姜和忠

摘 要： 近10年来，浙江农民培训投资加大力度，办学条件得到改善，但供给主体与培训内容相对单一，农民培训有效供给不足。作者认为应通过加快农民培训规划进度、建立稳定资金保障与“管办分离”的资金使用机制、引入市场机制、构建多元、分类、分层的新型职业农民培训体系，以提高浙江农民培训的有效供给。

关键词： 农业现代化转型 新型农民培训 培训规划 市场机制

浙江是一个人均自然资源相对匮乏的省份，后备耕地资源不足，农业的可持续发展唯有向资源集约利用的现代化农业转型。培育新型职业农民，造就高素质农业生产经营者队伍是现代农业发展的支撑力量。近10年来，浙江农民培训存在供给规模小、培训内容单一、培训社会化发育不足等问题，急需政府从组织规划、培训体系设计及资金保障支持等方面提供政策支持。

一、政府投资农业人力资本是浙江农业现代化转型的重要环节

中央政府要求主销区要保证一定的口粮自给率，作为我国第二大粮食主销区的浙江，如何稳定粮食生产能力是当前面临的难题。就人均自然资源的丰度而言，浙江是一个“资源小省”，耕地资源紧缺，人均占有耕地面积几乎是全国平均水平的三分之一。在这样一个人口众多而耕地等农业自然资源极匮乏的省份，要稳定粮食生产能力，唯有向资源集约利用、内涵式发展的现代化农业转型。

舒尔茨认为，将传统农业改造成现代农业的出路是引入现代农业生产要素，除了机械等物的要素外，更要引进具有现代科学知识、能运用新生产要素的人，因为农民的技能和知识水平与其农业生产率之间存在着密切的正相关系，因此，对农民进行人力资本投资是现代化农业改造的关键因素（舒尔茨，2006）。

农业生产特别是粮食生产，具有显著的公共产品属性，相对于新生产要素引入产生的巨大社会与生态效益，农民的农业生产活动获得的比较收益低，承担的外部性成本高，农民对投资新生产要素的激励不足。通过政府补偿投资农业人力资本，内部化农民投资新生产要素的外部性成本，相应提高其农业收益，是推动农业现代化转型的重要环节。

二、浙江农民培训的现状分析

本文将根据《中国教育统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《浙江统计年鉴》的相关数据①及实地调研，分析近年来浙江农民培训的供给情况。

（一）农民培训投资力度加大，教学设施不断改善。

2006—2015年的10年间，浙江农民培训机构的各项固定资产增加111.83%，增长最快的是现代教学设施，其中教学用计算机的台数由15991台增加到28196台，增长了76.32%，多媒体教室座位数由2006年的33377个增加2012年47478个，7年间增长42.25%；语音实验室座位数则从2008年后开始减少，其功能逐步被多媒体计算机取代。现代教学设施的快速增长反映了浙江农民培训教学方式和手段的巨大改变，为适应移动教学的需要，浙江省为农民培训学校配置了平板电脑14745台。2006-2015年学校教学行政用房建筑面积增长了67.66%，同期浙江农民培训学校的总注册学生数从2551237人下降到2169702人，学员人数的下降与教学资源总量的增长使得生均教育资源有了较大幅度的改善。

但作为经济发达的浙江，其农民培训投资增长速度小于全国平均水平，2006年到2015年全国农民培训机构的各项固定资产增长了338.26%，是浙江增长率111.83%的3倍多；同时，浙江农民培训学校的办学条件与城镇职工培训学校也存在较大差距，代表现代教学设施水平的生均多媒体教室座位数及教学用计算机台数，农民培训学校均显著少于城镇职工培训学校，说明浙江培训资源的城乡差距存在巨大差距。

（二）农民培训学校数量缩减，年农民总培训人数逐年下降。

2006年—2015年浙江农民培训学校数量从5223所下降至2673所，10年时间半数农民培训学校被撤并，同期教学班（点）数量从32170个下降到22494个。当然，部分农民培训学校的合并，使得培训学校的单校教学资源规模和注册学员数有所扩大，校均专任教师数、校均占地面积及校均教学行政用房建筑面积等教学资源均有较大幅度增长。

2006年—2015年，与培训学校数量同时萎缩的还有浙江省年培训农民总人数，从288.25万人下降到234.00万人，下降幅度接近20%。调查显示，除了农村就业人口的减少外，参与培训人数减少还和培训供给不能满足农民培训需求相关。相对于浙江3400多万的农业人口及农业现代化转型的需求，浙江农民培训有效供给仍然不足。

（三）农民培训由政府直接主办，社会化办学发育不足。

2015年，浙江有各类农民培训学校2673所，民办农民培训学校不足1%，民办培训学校培训人数约占培训总人数的0.5%，绝大多数为“官办”培训学校（即各级政府部门和农村集体组织主办）。横向比较，浙江民办城镇职工培训学校大约占职工培训学校总数近三分之一，相对于城市职工培训，农民培训的社会参与程度仍然很低。

农民培训由政府主导有其合理性，相对于企业主办的职工培训，农民培训具有较高的公共产品属性，即便在西方发达国家，农业培训也多由政府主导，但这些国家的政府主导主要体现在培训政策供给、规划制定及经费投入等方面，已基本形成政府、行业协会、农村经济组织、农业院校及各类培训服务机构共同参与的多元、多层次培训体系。

（四）培训内容和方式单一，不能满足新型职业农民培训需求。

国务院《全国农业现代化规划（2016—2020年）》及农业部《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》都明确将“培育新型职业农民，造就高素质农业生产经营者”作为农业现代化转型时期农民培训的主要目标，并将“提升新型职业农民综合素质、生产技能和经营管理能力”作为培训内容。长期以来，浙江农民培训内容的主体是初级生产技术类培训，而新型职业农民需要具备的科技文化教育及系统化的中、高等职业培训则极为缺乏。本项研究在浙江的调研顯示，农民自身对培训内容需求呈现多样化，除了农业技能外，分别另有56.5%及46.3%的农民有经营管理和文化知识方面的需求。单纯的技术传授不能提高农民的自我发展能力，教育培训必须注重科学价值观念的培养，忽视观念教育的单纯技术教育是治标不治本的浅层次教育（朱启臻，2008）。endprint

三、农业现代化背景下浙江新型职业农民培训的政策建议

（一）加快浙江农民培训发展规划的制定。

2010年国务院颁布的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》及2017年农业部发布的《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，为浙江农民培训的战略目标、功能定位、组织管理及经费保障等提供了政策支持，在总结全省各地农民教育实践的基础上，并结合浙江资源现状、农业发展目标，加快浙江农民教育培训发展规划的制定势在必行，为浙江农民培训的目标定位、运行管理及经费保障提供政策支持。

浙江农民培训规划由浙江省农业厅牵头组织，前期由农业科研科研院所等相关机构负责农民浙江农民培训需求的调研，为浙江农民培训的目标和功能的规划提供支持，并构建浙江农民培训组织管理体系，负责依据前期规划目标进行培训内容设计、教学过程指导与监督等组织管理工作，提高浙江农民教育培训的标准化与规范化水平。

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的要求，浙江农民教育的目标规划和功能定位应满足浙江农业现代化转型的目标要求，培养“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民服务，浙江新型职业农民培训应“围绕提升新型职业农民综合素质、生产技能和经营管理能力”，科学确定相应的培训内容。农民类型的科学分析也是制定农民培训内容的依据，针对不同类型农民的教育需求，规划和管理部门引导培训机构按规划要求提供不同类型的培训内容及教育模式。

（二）以浙江农民大学为主，统筹配置全省农民培训资源。

2013年12月，为整合全省高校和科研院所的成人教育培训资源，浙江省成立了浙江农民大学，作为省级农民教育培训平台，主校区在浙江农林大学，同时设立浙江大学等6个分校区，并在各市设立农民学院。尽管如此，浙江当前的农民培训资源仍然分散配置于教育、科技、农业等多个部门，部门间各自为政、资金各自使用与培训活动各自实施的现象仍比较突出，资源配置效率较低。如何优化配置这些资源、发挥其整体效应仍需要时间和相应的配套措施。

围绕浙江农民大学、各市农民学院及各县农民学校，构建全省统一的农民教育培训体系，建立从省到市、县的浙江农民教育组织网络，不仅有助于浙江农民培训资源的整合，而且有助于全省农民培训的专业指导及培训供给质量的提高，以提高农民培训参与的积极性。

针对职业教育资源分散配置的现状，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求“加强基础教育、职业教育和成人教育统筹”，因此，整合分布于不同部门的农民教育培训资源，长期目标是将农民培训纳入全省统一的职业教育体系中，逐步消弭城市与乡村职业教育、普通教育与成人职业教育的界限，但浙江农村地域广、人口分散，城乡职业培训资源整合仍应根据城市化发展进程及农村人口分布状况分步实施。

（三）建立稳定的资金保障机制及“管办分离”的培训实施机制。

近10年来，浙江各类农民培训学校的办学条件有了较大幅度的改善，但浙江农民培训的投资增长幅度仍低于全国平均水平，经费保障问题仍是制约浙江农民教育培训发展的障碍因素。本文建议提取土地出让金的一部分用于农民培训，建立以政府投资为主、市场化筹集为辅的资金保障机制，从而为浙江农民培训提供稳定的资金来源。

2011年，财政部与教育部联合下发的《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》规定，从2011年开始，各省级财政部门须从土地出让收益中计提10%的教育资金用于农村教育，目前这一部分的资金使用范围还没有明确涵盖农民培训。通过提取土地出让金的一部分用于农民培训的地方实践，最早就发端于浙江，从2003年开始，衢州市每年从土地出让金拿出一定比例用于农民培训，并通过给农民发放培训券由农民自主选择学习内容与学习时间。

为了提高培训资金使用效率，还要建立“管办分离”的培训资金的使用机制。农民培训“管办不分“（即管理与实施为同一主体）导致的资金使用监管难、使用效率低是制约浙江农民培训发展的另一个重要因素。“管办分离”的农民培训资金使用机制可以是：各级农业主管部门作为资金的管理与使用者，而培训实施应交由相关培训机构，政府主管部门不再充当培训实施主体，而是以农民培训商品“购买者”的身份出现，而通过市场化方式向教育实施主体“采购”农民培训产品，这样不仅有助于破解资金使用监管难题，而且可以激活培训主体活力，提高资金使用效率。“管办分离”的培训资金使用需要建立统一的农民培训产品招标平台，维护培训主体间的公平竞争关系。

（四）构建多元、分类、分层的新型职业农民培训体系。

本项研究调查显示，浙江农民培训实施机构主要以职业学校、农业推广部门为主，农业企业、大专院校及科研院所的参与度较低。浙江的农民培训仍由政府或准政府主办为主，缺乏竞争压力与有效激励的“官办”培训难以满足浙江农业现代化转型新型职业农民培训需求，事实上造成农民培训的有效供给不足及培训生源的下降。杨锦秀（2013）基于四川成都的调查研究也表明，当前政府提供的培训与农民的现实需求并不匹配，“供非所需”现象普遍存在。农民培训要真正实现“管办分离”，政府除了引入市场竞争机制外，还必须扶持涉农企业、农业协会及民间培训主体健康成长和鼓励涉农大专院校及科研院所的积极参与，缺乏足够的合格市场主体参与，农民培训的“管办分离”也将成为空话，破除部门利益是实现农民“管办分离”机制的关键因素。

浙江农业现代化转型的目标要求是培养“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民服务，当前以提供初级技术培训为主、缺乏中高等职业培训及综合文化教育的单一培训方式，不能够满足浙江农业现代化转型的人力资源要求。制定分类、分级的培训标准，在多元农民培训主体形成之前，形成浙江农民大学重点培养农民企业家、农业产业化龙头企业和示范合作社带头人、市级“农民学院”重点培养青年农场主和示范性合作社带头人及县级“农民学校”根据当地主导产业发展培训新型农业经营主体带头人、农业工人与社会化服务人员的多层分级培训体系。

另外，随着农民培训资源的整合，浙江农民培训资源有向城市集中的趋势，乡镇特别是村级培训机构有弱化趋势，在资源相对缺乏的背景下，资源集中配置有利于提高资源配置效益，但培训资源过度向城镇集聚会给偏远地区农民参与培训增加成本与不便，降低了农民参与培训的积极性与培训资源配置的公平性。因此，实用技术等培训资源应更多地配置到乡镇与村级。

注释：

①根据《中国教育统计年鉴》（2006—2015）、《中国农村统计年鉴》（2006—2015）《中国教育经费统计年鉴》（2005—2014）以及《浙江统计年鉴》（2006—2016）的相关数据整理。

参考文献：

[1]西奥多·舒尔茨.改造传统农业[M].北京：商务印书馆，2006.

[2]朱启臻.农民教育重在提高有效性[J].农村工作通讯，2008（08）：18-19.

[3]杨锦秀，吴春汶，朱玉蓉.公共资助农民培訓供需及均衡机制选择——基于四川省成都市的调研[J].农业经济问题，2013（01）：72-76.

本文是教育部人文社科基金项目（14YJA790067）、浙江省自然科学基金项目（LY13G030039）以及浙江省哲学社会科学规划项目（07CGGL042YBM）的研究成果。

通讯作者：姜和忠endprint