关于土地制度改革的研读笔记——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

关于土地制度改革的研读笔记
——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

接上期

（2）土地“承包权”。指的是依法对一定土地取得利用并取得收益的权利。它是土地使用权的法律体现形式。土地使用权是与土地所有权相关的财产物权。依照法律的规定，土地使用权分有偿使用和无偿使用两种形式：以竞争方式获得农村土地承包经营权，一般是有偿的土地使用权；以家庭承包方式获得集体经济组织的使用权通常是无偿的。中央有关决议规定，农村土地承包关系长久不变，是土地制度再改革的一项重大成果，是国家第二次给农民土地赋权。第一次是实行“耕者有其田”的土地改革；第二次是“赋予农民承包权”的土地改革。按照《物权法》的规定，土地承包经营权人、依法有权对其承包经营的耕地从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

（3）土地“流转权”。指的是赋予农户自由流转承包土地的经营权，即可以自由选择转让权、出租权和土地入股权，以及抵押权等形式流转耕地。承包土地经营权流转应当遵循五项原则：一是土地经营权自由流转，即坚持平等、协商、自愿、有偿进行土地承包经营权流转；二是保持土地性质不变。即不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；三是确定土地承包期。即流转的期限不得超过承包期的剩余期限；四是新型经营主体必须有能力。即受让方须有农业经营能力；五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。通过土地流转把零散土地合并起来，便于机械化耕作，扩大适度经营规模，提升规模效益。农户取得承包土地经营权流转权，是我国农村改革的最主要成果，有权将土地承包经营权自由流转。

2. 土地“三权分置”制度的特点。农村土地“三权分置”是时代呼唤的产物。它既是对“家庭联产承包责任制”改革伟大成果的继承，又是适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，特别着眼于解决现实问题，具有丰富的社会经济内涵，又有重大的政策性改革创新意义：一是“三权分置”制度创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。截止2016年6月底，全国农户承包耕地流转面积已达到4.6亿亩，在承包耕地总面积中占到3成以上。二是“三权分置”制度丰富了“双层经营”体制的内涵，加强了农村基本经营制度的持久活力。三是“三权分置”制度顺应了发展适度规模经营的时代要求，为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。四是“三权分置”制度践行了党的十八大提出的“创新驱动战略”和“五大新发展理念”，为实现协调发展、绿色发展、共享发展、全面建成小康社会提供了制度支撑。

总而言之，“三权分置”既顺应了广大农民、特别是进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，又适应了推进农业现代化、适度规模经营和新型城镇化的需要，使获得土地承包权、经营权的农民，又获得了财产享有权。

3. 土地制度独具中国特色的创新。自我国开创农村“家庭联产承包责任制”后，又浓墨重彩地谱写出“三权分置”的土地制度，具有中国特色的新型土地制度：一是保持土地集体所有制性质并发挥其优势。“新制度”充分维护农民集体对承包土地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有制性质的优势和作用。二是赋予土地承包权人各项权能。按照承包土地法，土地承包权人享受占有、使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。三是土地经营权人享有财产受益权。土地经营权人在一定期限内、对流转土地依法享有耕作并取得相应收益的权利。经营主体在流转土地经营权或依法依规抵押，须有承包农户或其委托代理人的书面同意，并向农民集体组织机构书面备案。四是符合马克思主义的基本规律。“新制度”按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，推出农村土地集体所有权、农户承包经营权的“确权登记颁证”措施，向农民“确实权、颁铁证”，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。以此为标志，我国完成了土地制度改革“三部曲”，开创出符合生产力发展状况、独具特点的农村土地“三权分置”制度。

三、关于土地流转中产生“乱象”的原因及严治

实质上看，农村土地承包经营权流转、是农户土地权利和利益的大调整，涉及权利关系广泛而复杂。在我国土地制度改革的过程中，由于信息不对称、法制观念淡薄、“贪腐”歪风屡发等原因，致使在农村土地流转中产生种种乱象，必须认真加以纠正。

（一）土地流转中出现的种种乱象。由于违背土地流转的原则和策略，加之信息失真，地源虚假，致使近年来土地流转中乱象丛生、事件频发，有以下6种乱象。

1. 土地流转主体混乱。我国农村土地承包法规定，土地承包经营权流转的主体是承包方。也就是说，农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及选择何种流转方式。然而，违背土地流转的原则和规定，各地土地流转中，除农户外，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府取代农户决定土地流转。特别是在招商引资，规模经营等土地流转中，有的县乡政府不经农户授权、甚至强制农户与外商订立土地流转协议后才通知农户。而且对农民补偿不合理，土地中介乱收费；以所谓“合法”的形式变相占用农地；签订“城下之盟”，“强制流转”或“被流转”。这无异于非法巧取豪夺，完全剥夺了农户的参与权、协商权和监督权。

2. 土地流转行为混乱。按照农村土地承包法的规定，土地流转都必须是自愿、平等、有偿，并且必须以书面形式完成。然而，在各地都出现不符合规定的现象：农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则，也有违（除代耕不超过一年的）“当事人双方应当签订书面合同”的法律规定。有的市县口头流转协议达到70%以上。有的即使有书面流转合同，也存在条款残缺不全等问题，为纠纷仲裁和诉讼案件的审理留下隐患。

3. 流转土地用途混乱。按照相关法律的规定，土地承包经营权流转，不允许改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。然而，不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显。相当多土地流转后用来建坟园、建房、建窑、办企业，甚至变相建宾馆、搞房地产经营等。令人匪夷所思的是，有的土地建立起工厂后，还在领受农业补贴。这不仅造成大量土地资源浪费，而且势必给守住基本农田和耕地红线带来隐患。

4. 土地“资本化”混乱。农村土地承包法规定，承包方对其在承包土地上投入并提高土地生产能力的土地，在进行流转时有权获得相应的补偿，包括承包期内农户自愿交回和集体依法收回承包地的补偿权。然而，一些城市工商资本下乡后建立农业企业，或者建立农民“专业合作社”。它们租赁农户承包地的形式，实质上就等于“买断”经营权。在支付地租后，收益分配一概与原承包方无关，原承包农户只能以“流转费”的形式享受流转前的成果，土地流转后的新成果丝毫享受不到。在一定意义上而言，这些企业如同“新地主”，只付给农户土地租金，其他一切收入全部归企业所占有。这说明，农村土地承包法在一些地方没有得到贯彻落实。甚至有的乡村违规降低流转费，截留、挪用流转款，侵害了农民土地流转的收益权。

5. 土地流转市场混乱。按照国家的规定，土地“承包经营权在公开市场上流转”。土地流转市场服务体系起步较早的县市，服务功能较齐全，取得了良好的效果。然而，相当多的县市还未建立土地流转服务市场，即使初步建立起土地流转服务市场的，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面的功能很不健全。由于土地流转市场建设薄弱，导致产生两方面问题：一方面，许多地方的土地流转还处于自发、无序、混乱状态，农民权益蒙受损害；另一方面，由于没有具体的法律条款进行规范，农民的合约意识薄弱，所以转出方、转入方之间经常会出现毁约或弃约现象。

6. 职能部门监管混乱。土地流转是一项政策性很强的重大改革，也是一项复杂且涉及农民切身利益的工程，因此由相关行政职能部门进行监管是必不可少的。然而，迄今相关职能部门对土地流转的监管颇多混乱。其主要表现是越位、错位、不作为。例如，“越俎代庖式”土地流转。这属于主体错位、权力越位。再如，有的地方的干部对服务土地流转监管的意识和能力不强，能推诿就一推了之，更不用说积极引导、热情服务了。对于土地流转后“非农化”“非粮化”问题视而不见。再如流转土地地上附着物处理问题，流转后社会保障问题，以及纠纷处理问题等，都需要严加治理和纠正。

（二）土地流转“乱象”产生的原因评析。导致土地流转产生乱象的原因有多种，包括法律法规的、思想认识的、经济利益的原因等，可概括为：对承包经营权流转的法律效力认识不到位；不同村镇之间土地流转的补偿标准不同，导致产生矛盾；土地流转合同内容违反原约定用途；集体土地被以村委会名义租用后，实际用地者为镇政府；农村基层组织协调处理纠纷的能力不足，缺乏一套行之有效的纠纷解决机制；法律法规宣传不到位。此外，村镇干部不依法办事导致纠纷发生，诸如不重视合同管理、不签订书面承包合同、经营权证发放不到位等，以及信息不对称、地源虚假、法律意识淡薄等。这里，要特别对各方面的思想认识问题、包括农民、地方政府和新型经营主体的思想认识问题进行简要评析。

1. 有两种模糊思想认识需要澄清。广大农民是愿意把承包土地有偿流转出去。但是，在广大农民中有两种模糊思想认识需要澄清：一是土地租金的要求或预期越来越高涨；二是对土地流转收益、对流转后土地归属存在担忧。即对土地流转后是否被改变隶属关系存在担忧。因此，部分农民对土地流转抱有疑虑，甚至产生本能的思想抵触。不澄清模糊思想认识，就会对土地流转产生负面影响。

2. 片面的把土地流转视为“政绩”。部分地方政府官员不是真正为合理配置土地资源、发展适度规模经营而推进土地流转；也不是真正为维护农民切身利益、合理提高其收入推进土地流转，而是片面地为彰显自己的“政绩”。由这种片面认识出发，他们的眼睛往往只盯在“数字”上，即更多关注自己辖区内流转了多少亩土地，“数字”越高，“政绩”越大；反之，“政绩”越小。与此同时，对土地流转后的情况和取得什么效果则关心不够。

3. 土地流转农民失去其主人地位。迄今，大多数农村新型经营主体采取的是土地租赁形式，即租赁农户土地、对农民支付地租。如果流转土地的农民参加相关企业里劳动，可以取得工资。至于流转后的土地种与不种、种什么与种多少、取得的收益怎样分配等事务，就与出租土地的农民没有丝毫关系了。这样，新型经营主体和农民之间的关系就完全变成了土地租赁和被租赁、雇佣和被雇佣的关系，使农民失去了土地主人的地位。

（本文作者系中国人民大学中国合作社研究院首席研究员)