山东省基本公共服务均等化测度及空间格局分析

□杨永淼 赵 琪 李亚青

山东省基本公共服务均等化测度及空间格局分析

□杨永淼 赵 琪 李亚青

基本公共服务均等化是我国全面实现小康社会目标的重要内容。本文选取山东省17个地市2005-2014的数据资料，从教育服务、医疗卫生服务、基础设施和社会保障四个方面构建指标体系，利用泰尔指数分析了山东省基本公共服务整体、区域之间和区域内部均等化水平，发现山东省整体均等化水平在提高，区域之间差距在缩小，区域内部还存在明显不均等现象。利用熵值法计算了各年份和各地市在基本公共服务各方面的综合得分，在此基础上对山东省基本公共服务均等化的空间演变进行了分析，研究发现山东省基本公共服务空间格局分布整体上是“北强南弱、东强西弱、中心突出”的局面。最后，根据实证测度结果提出了相关的政策建议。

基本公共服务；均等化；泰尔指数；熵值法

一、引言

改革开放以来，我国社会经济得到了迅猛的发展。但是经济的高速发展并没有带来居民整体福利水平的提高。庇古指出，要增进人们的福利不仅要增加国民收入，同时还要消除国民收入分配不均等的状况。以均等化为目标进行社会财富的再分配变得尤为关键。

林闽钢、王增文(2013)、沙治慧、冯国静(2011)、刘成奎，王朝才(2011)等学者普遍认同通过实证研究基本公共服务的供给现状，设计科学的指标体系，运用科学的测度方法，对基本公共服务均等化水平进行测度。但已有研究大多立足于全面或区域的基本公共服务差异进行宏观研究， 例如：马昊、曾小溪(2011)、魏福成、胡洪曙(2015)、陈昌盛、蔡跃洲(2007)等等学者的研究。运用泰尔指数和熵值法对一个省域的微观研究还不多见。基于此，本文以山东省为例运用泰尔指数对其基本公共服务均等化水平进行测度以及运用熵值法对基本公共服务空间格局进行分析。

二、基本公共服务水平指标体系的构建

基本公共服务的内容以及均等化标准都是动态的，不断发生变化的，其概念和外延也是一个动态的范畴。基本公共服务的评价指标体系的构建应注重满足居民的基本需求，实现最底线的公平正义，以贯穿公民一生的最基本的生存需求为出发点，反映公民不同阶段的需求，从而实现“生有所保、学有所养、住有所居、劳有所得、病有所依、老有所养”。因此，本文把基本公共服务的范围定为教育、医疗卫生、社会保障、基础设施四个方面。

在指标构建的过程中本文以科学性、可比性和可操作性原则，采用频度统计法和理论分析法对衡量基本公共服务均等化的指标进行筛选和分析，构建了基本公共服务均等化测度的指标体系，见表1。

表1 基本公共服务均等化水平测度的指标体系

三、山东省基本公共服务均等化水平测度

(一)测度方法1——泰尔指数法

泰尔指数一开始是用来衡量个人之间或者地区间收入差距，后来被广泛用于整体或区域之间差异的实证研究。泰尔指数越小代表差距越小，公式如下

(1)

其中pi是指第i市在该指标下的公共服务水平，p是指全省在该指标下的整体公共服务水平，ri是指i市的人口，r山东省总人口。公共服务均等化水平与T成负相关关系，T越小，表明整体差距小，公共服务均等化水平越高。

用泰尔指数来测度均等化其最大的优势是能够分析小组内部差异和组间差异，若将泰尔指数分解成组间差距和组内差距，公式如下：

(2)

其中pij是指i大组中第j地区的公共服务水平，rij是指i大组中第j市的人口数。公式第一项代表的是群组间的差异，第二项代表的是群组内之间的差异，T值越接近0，代表基本公共服务越均等。

由于每一个一级指标下都有几个二级指标，所以我们需要进行维度合成处理。以基础设施为例：

T=αT1+βT2+γT3+δT4

(3)

T代表泰尔总指数，T1、T2、T3、T4分别代表二级指标的泰尔指数。α、β、γ、δ代表二级指标泰尔指数的权重，由于二级指标没有重要性区分所以都为1/4。其他三个一级指标的处理类似。

(二)测度方法2—熵值法

1.熵值法简介

熵值法是一种客观赋值法，熵值越小说明信息量越大，不确定性就越小，可以根据观测值的熵值的大小确定各指标所占的权重以及判断各指标的离散程度，给综合指标的评价提供依据。熵值法和其他评价方法相比最大的优势在于其客观性，具有更高的可信度和准确性。

2.熵值法计算步骤

(1)构造数据矩阵

(2)数据的非负化处理

由于各指标的纲量和统计口径不同需要对各指标进行标准化处理，处理方法如下所示：

(4)计算第j项指标的熵值

(5)计算第j项指标的差异系数dj=1-ej

(三)测度结果

1.山东省基本公共服务整体水平

通过泰尔指数法可以测算出2005-2014年以来山东省基本公共服务的泰尔指数，分析山东省基本公共服务均等化程度的整体变化趋势。根据公式(1)计算出2005-2014年山东省17地市4个维度区域的泰尔指数如表2。

表2 山东省基本公共服务的泰尔指数

数据来源：2006-2015年的《山东省统计年鉴》所列示的统计数据并经过相关计算。

为了更直观的反映基本公共服务的变化趋势，将2005-2014年的泰尔指数做出图1折线图。

图1 山东省基本公共服务的泰尔指数

从图1来看山东省泰尔总指数整体上呈下降趋势，尤其是在2006、2007年下降幅度比较明显，主要是因为在十六届五中全会上提出基本公共服务的概念及要求后，山东省做出相关有效措施，促进了基本公共服务均等化的推进。基础设施方面不均等现象比较严重，泰尔指数波动比较大，数值较高，2005-2007下降幅度比较明显，随后一直保持在0.1左右的水平上。教育和医疗整体比较稳定，泰尔指数较小一直维持在0.01左右，说明均等化水平越来越高，主要是因为“合作医疗”、“义务教育的普及”加速了均等化的实现。社会保障方面整体上波动不大，其均等水平高于教育和医疗方面，说明我省在社会保障方面有待改进，其未来发展趋势较为乐观。

2.山东省区域间的分析

泰尔指数用来对基本公共服务均等化进行测度，其最大的优势是能够进行组间比较以及组内成员之间的分析，按照山东省各市的地理位置，把山东省17个市分为四个区域进行比较，分别为鲁东、鲁西、鲁北和鲁南。其中鲁西地区包括菏泽市、聊城市、德州市、滨州市；鲁东地区包括威海市、烟台市和青岛市；鲁北地区包括东营市、潍坊市、淄博市、济南市和莱芜市；鲁南地区包括日照市、临沂市、枣庄市、济宁市和泰安市。

对以上四个地区根据公式(2)对山东省进行空间分解和泰尔指数计算，得出山东省区域间泰尔指数以及所占比重，因篇幅所限，具体的计算结果不再列示，只用折线图反映山东省区域间泰尔指数变化趋势，见图2。

图2山东省区域间泰尔指数图

从区域间来看山东省的泰尔指数，四个方面基本上都呈现下降的趋势，教育、医疗和社会保障波动不是很明显，维持在一个相对稳定的水平，说明山东省四个区域在这三个方面没有较明显的差异。基础设施方面波动比较明显，从2005年的最高0.1134下降到2013年的0.0467，说明鲁东、鲁西、鲁北和鲁南在基础设施方面差异较大，不均等现象比较明显，需要采取措施进行改进。

由图3分析各指标所占的比重可得教育、基础设施和社会保障方面所占的比重相对稳定集中在0.5左右，说明山东省总体差异较为平均的表现在组内差异和组间差异，而医疗显示出有较大的差异，最高达到0.8以上，最低降到了0.4左右，说明组间差异和组内差异所占的比重随着时间变动发生了改变，以后趋势主要表现在组内差异上。

山东省组内差异比较分析

根据2006-2015年的《山东省统计年鉴》所列示的统计数据并经过相关计算绘制出山东省各区域泰尔指数的折线图，见图4、图5、图6、图7。因篇幅所限，计算结果不再列示。

图3山东省区域间泰尔指数所占比

图4 鲁北区域内差异 图5 鲁东区域内差异

图6 鲁西区域内差异 图7 鲁南区域内差异

分析各区域泰尔指数的折线图可得四个区域在医疗和教育方面相对稳定，都维持在0.001左右，说明四个区域在这两方面基本实现了均等，内部差异表现不明显；变动起伏最大的应当是基础设施项目，除了鲁东地区其他地区都经历了下降、上升再下降的变动，在总体上呈现下降的趋势，说明这三个区域在基础设施方面的内部差异在逐渐缩小，而鲁东地区一直维持在较高的水平上且存在着上升的趋势，表面鲁东地区在基础设施方面没有兼顾公平，使区域之间的差异越来越大，需要采取必要措施来控制此趋势；在社会保障方面鲁北和鲁西维持在一个相对较低且稳定的状态，鲁南和鲁东地区呈现了增长的趋势，说明其内部差异在逐渐扩大。

四、山东省基本公共服务空间格局分析

根据熵值法的计算过程，以山东省17个地市14个二级指标为依据，计算结果以及排名如表3所示。

表3 各市综合得分及排名

数据来源：2006-2015年的《山东省统计年鉴》所列示的统计数据并经过相关计算。

根据表3，绘出了山东基本公共服务得分情况的地图如图8、图9、图10、图11和图12所示：根据基本公共服务水平的高低，把山东省分为四个等级分别为均等化水平较高、均等化水平中等、均等化水平较低、均等化水平很低，在图中分别用蓝色A、黄色B、红色C和绿色D来表示。

图8山东总评价分布图图9山东教育分布图

图10山东医疗分布图 图11 山东基础设施分布图

图12山东社会保障分布图

五、结果分析

(一)山东省整体上均等化水平在提高，区域之间比重占比基本均等，各区域内之间的差异除鲁东地区外基本都在逐渐缩小

分析山东省各项目之间的变化基础设施波动比较大，无论从整体上来看还是区域之间以及区域之内，基本是呈现下降的趋势，说明在基础设施方面均等化在逐步实现，有较好的发展势头；医疗和教育方面从各个视角分析其都处于相对稳定且泰尔指数较低的状态，说明山东省在这两个方面取得了较好的效果；社会保障在整体水平上和区域之间均等化水平较高，但区域内部表现出较大的波动性，说明在山东省区域内部没有很好地实现均等化。

(二)山东省基本公共服务空间格局分布存在差异

根据图9到图12分析可得，各项基本公共服务均等化水平高低的空间格局分布存在着显著差异，但均等化水平较高的区域主要集中在东南沿海地区和济南。东南沿海地区的经济比较发达，人口密集度比较高，而济南是山东的省会城市，有相对多的财权，一定程度上满足了对基本公共服务的投资。在教育和医疗方面均等化水平较低区域主要在内陆地区，基础设施在西北区域比较薄弱，而社会保障方面均等化水平较低区域主要集中在西南地区，说明在基本公共服务各方面上山东省各市的发展不均等，各区域基本公共服务均等化水平存在明显差异。

六、政策建议

(一)完善财政转移支付制度，逐步取消税收返还和体制补助，整合专项转移支付制度

第一，完善财政转移支付制度，加大一般转移支付比重。由于一般转移支付不仅可以平衡区域之间的财力差异，而且不规定资金的具体使用用途，各政府可自由调配资金，因此一般转移支付具有很高的实用性。一般转移支付资金可以投入到均等化水平相对薄弱的地区。第二，逐步取消税收返还和体制补助。税收返还虽然能够刺激一部分的经济增长，但是其明显的弊端是以承认各地区的既得利益为基础，阻碍了一部分新兴地区和企业的发展，容易造成“富者越富，穷者越穷”的马太效应，其特点明显与实现基本公共服务均等化的初衷相反，需逐步取消或纳入一般转移支付中管理。第三，整合专项转移支付制度。由于专项转移支付多、规模大、准入条件低等特点，专项转移支付与一般转移支付不同，具有较强的目的性，使用在专门的事件中，政府不可挪用，应整合专项转移支付制度。

(二)合理划分山东省内各级政府的财权和事权

以实现基本公共服务均等化为目的，合理界定各级政府的职责。对于基础性较强的基本公共服务应把财权下放到县级，让各县根据具体情况进行合理的支出，各财政支出比例根据各县的经济发展情况以及基本公共服务均等化的情况而定，对于公共性较强的项目应当由中央提供，并且加大对贫困地区的投入力度，给予相应财权与事权相匹配。各级政府承担一定的责任时，应当具备一定的资金支付权限，才能更好的发挥各职责的作用，如果由市级承担的职责下放到县级，应当给予相应的财政补贴，以缓解政府的财政压力。对于密切关注的基本公共服务各方面更应当明确支付权限，寻找各级政府之间的收支平衡点，使下级政府能够有足够的财力保障基本公共服务的供给。

(三)促进基本公共服务供给主体的多元化

在基本公共服务的供给中，政府起到主导作用，是主要的提供者，但并不意味着所有基本公共服务都有政府提供。单一的提供主体不仅资金利用不灵活而且可能会加剧不均等化的水平。当然，建立基本公共服务供给主体多元化的供给机制时应当明确政府、市场和社会的分工，三者协调配合，政府起主导作用，市场其调节作用，社会为后备力量，从而形成促进基本公共服务均等化的多元供给主体。

(四)转变政府的发展理念，由职能型政府转向服务型政府

经济发展和基本公共服务之间是协调发展的，两者共生共荣，经济的发展为基本公共服务提供了财力保障，而加大对基本公共服务的投入又促进了经济的发展，政府应当平衡两者的关系，把基本公共服务与经济发展放在同样重要的位置，改变过去传统的只注重经济发展的模式。地方政府应切实以服务型政府为目标转变自身职能，实现地方政府由自身利益向农民利益导向的转变，提高执政能力，加大对基本公共服务的投入力度。

[1]林闽钢、王增文.区域性基本公共服务均等化评估研究—以江苏省为例[J].城市发展研究，2013(3)：(23-26).

[2]沙治慧、冯国静(2011).四川省城乡公共服务均等化实证研究[J].城市发展研究，2011(11)：(119-124).

[3]刘成奎，王朝才.城乡基本公共服务均等化指标体系研究[J].财政研究，2011(8)：(25-29).

[4]曾红颖.我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价[J]经济研究，2012(6)(20-24).

[5]项继权，袁方成.我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析[J]，公共行政评论，2008(3)：95-96.

[6]刘细良，刘迪扬。我国区域基本公共服务均等化实证研究[J]统计与决策，2011(5)：96-98.

2017-03-31

国家社会科学基金资助项目《新型城镇化进程中农村基础设施投资公平性研究》(14BJY099)；2015年度山东省社科规划研究项目《山东省地方政府转移支付与基本公共服务均等化研究》(15CJJJ39)；2016年度山东省社科联 人文社科项目《城乡基本公共服务均等化进程中的乡镇政府责任及实现机制研究——以山东省为例 》。

山东农业大学 经济管理学院，山东泰安，271018

杨永淼(1972- )，女，山东阳谷人，山东农业大学经济管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师，主要研究领域：农村公共服务。

F127

A

1008-8091(2017)02-0069-08